基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新與建構(gòu)

傅天澤 鄒慶國(guó)

［摘 要］基層社會(huì)治理體制機(jī)制的建構(gòu)與完善是基層社會(huì)的治理有序性、有效性的制度保障。改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)在基層，中央各項(xiàng)政策落實(shí)責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的重點(diǎn)難點(diǎn)也在基層。創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制機(jī)制，避免體制機(jī)制沖突，保障體制機(jī)制有機(jī)銜接，已成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的當(dāng)務(wù)之急。

［關(guān)鍵詞］社會(huì)治理；基層治理；制度體系；體制；機(jī)制

［中圖分類號(hào)］D63［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A ［文章編號(hào)］2095-0292（2023）04-0044-06

一、問題的提出

郡縣安，天下治?；鶎幼鳛樯鐣?huì)建設(shè)的主要場(chǎng)域，是各類社會(huì)矛盾的集聚區(qū)和國(guó)家治理的重心難點(diǎn)?；鶎由鐣?huì)治理既是國(guó)家治理的基礎(chǔ)也是歸宿，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基石，是打通“最后一公里”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其優(yōu)劣直接決定和反映出國(guó)家治理能力和效能的高低，在國(guó)家治理體系中居于基礎(chǔ)性的地位。基層社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，構(gòu)建完善的基層社會(huì)治理系統(tǒng)是協(xié)調(diào)各治理因素、實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)治理的制度保障，須以創(chuàng)新破除社會(huì)治理體制機(jī)制障礙。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新”［1］。

（一）完善社會(huì)治理系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)需要

“新中國(guó)成立至今，我國(guó)社會(huì)治理思想經(jīng)歷了兩次飛躍：從計(jì)劃統(tǒng)治到社會(huì)管理再到社會(huì)治理?！保?］當(dāng)前基層社會(huì)治理水平難以有質(zhì)的突破，根源在于傳統(tǒng)的治理體制的有效性日漸式微，傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理力量趨于碎片化，而新的體制機(jī)制構(gòu)建的滯后性、基層社會(huì)治理系統(tǒng)的不適應(yīng)性生發(fā)的體制機(jī)制的制度壁壘，致使難以有效整合碎片化的社會(huì)力量。這不僅導(dǎo)致基層社會(huì)治理無(wú)章可循、無(wú)所適從，還導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)困難、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、內(nèi)耗叢生，難以形成共治格局。因此，迫切需要黨和政府從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，破除舊的體制機(jī)制弊端、創(chuàng)建新的體制機(jī)制，完善社會(huì)治理系統(tǒng)，凝聚基層碎片化的社會(huì)治理力量，形成治理合力。

（二）理順各治理主體關(guān)系的需要

我國(guó)歷史的演進(jìn)表明，黨和政府是社會(huì)運(yùn)行秩序維護(hù)與重塑的主導(dǎo)力量，改革開放以來(lái)社會(huì)領(lǐng)域顯現(xiàn)的無(wú)序和失范與黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不充分以及政府在社會(huì)領(lǐng)域的作用發(fā)揮不當(dāng)或缺失、社會(huì)參與的缺失與

直接或間接的關(guān)系。因此，完善社會(huì)治理系統(tǒng)工程，創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制機(jī)制的根本問題在于理清黨和政府與社會(huì)組織、公眾的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理的社會(huì)治理秩序，使治理主體分工協(xié)作、形成合力。這就需要搭建黨和政府與社會(huì)互嵌型共治組織與權(quán)力結(jié)構(gòu)、構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、一體運(yùn)作應(yīng)用平臺(tái)，建立健全權(quán)責(zé)制度、科學(xué)考核評(píng)價(jià)體系、激勵(lì)約束制度，以新的組織方式協(xié)調(diào)社會(huì)治理主體及要素，推動(dòng)社會(huì)治理模式從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)向更加注重社會(huì)協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)組織化和內(nèi)聚力，形成治理的合力，形成共治格局。

（三）激發(fā)社會(huì)成員參與社會(huì)治理內(nèi)生動(dòng)力的需要

社會(huì)治理改革的目的在于通過社會(huì)秩序重塑最大限度激發(fā)全體社會(huì)成員創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。社會(huì)治理改革的目標(biāo)是建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行?！保?］社會(huì)治理是億萬(wàn)人民共同的事業(yè)，必須堅(jiān)持人民主體地位，把社會(huì)治理變成億萬(wàn)人民參與的生動(dòng)實(shí)踐。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要通過社會(huì)體制改革創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，最大限度增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力”［4］。黨的十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)、二十大報(bào)告著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益、最大限度增加和諧因素、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提出“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”［5］“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！保?］“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能?！保?］其旨在通過體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治理流程再造、運(yùn)行秩序重塑，激發(fā)社會(huì)成員參與社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力。

二、基層社會(huì)治理體制機(jī)制存在問題及原因

（一）存在的問題

1.黨建引領(lǐng)作用沒能充分發(fā)揮。黨建引領(lǐng)對(duì)于有效破解基層治理難題具有統(tǒng)領(lǐng)作用，黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵在于堅(jiān)持新時(shí)代黨的組織路線，重點(diǎn)是健全組織體系建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)看，基層黨建引領(lǐng)社會(huì)治理既展現(xiàn)出了積極有效的一面，推動(dòng)基層治理實(shí)現(xiàn)了歷史性變革、取得了歷史性成就，但也存在黨建和治理“兩張皮”、黨建引領(lǐng)社會(huì)治理“中梗阻”以及工作不實(shí)、文山會(huì)海、表面文章、弄虛作假等形式化問題。［8］（P427）目前，黨建引領(lǐng)的組織體系仍不完善，具體體現(xiàn)為基層還存在基層黨委履職“虛化”，黨支部作用發(fā)揮“弱化”，政治功能“淡化”，制度落實(shí)“形式化”，黨建創(chuàng)新“碎片化”，問責(zé)機(jī)制“虛化”的現(xiàn)象。這不僅難以發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，甚至損害黨的形象，削弱黨建的引領(lǐng)作用。

2.網(wǎng)格化社會(huì)治理水平有待提升。網(wǎng)格化治理充分利用社會(huì)管理工作網(wǎng)信息平臺(tái)，促進(jìn)了轄區(qū)各類糾紛的高效化解以及鄰里關(guān)系的融洽。實(shí)踐中網(wǎng)格化治理工作的運(yùn)行體制機(jī)制仍存在一些問題。首先，網(wǎng)格劃分精細(xì)化不足。在網(wǎng)格劃分過程中，存在根據(jù)職能劃分網(wǎng)格、配置相關(guān)人員，忽視人口結(jié)構(gòu)差異、管理難度等具體情況的傾向，導(dǎo)致網(wǎng)格重疊、職責(zé)不清等問題。這既浪費(fèi)人力物力，又增加基層治理中的掣肘。其次，網(wǎng)格化隊(duì)伍建設(shè)仍需加強(qiáng)。網(wǎng)格管理需要精細(xì)化服務(wù)，涉及到民生、民利、民安等相關(guān)的具體業(yè)務(wù)，其壓力、難度對(duì)網(wǎng)格隊(duì)伍的能力、承受力是極大考驗(yàn)。同時(shí)較低的薪酬待遇讓網(wǎng)格員身份認(rèn)同感低，文化程度不高使得網(wǎng)格化信息平臺(tái)無(wú)法發(fā)揮最大效用。

3.社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制缺失?；馍鐣?huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定是平安中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制缺失仍然是基層社會(huì)矛盾化解的制約性因素。一是未能建立預(yù)警預(yù)防機(jī)制。對(duì)于社會(huì)矛盾滋生的根源欠缺建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的科學(xué)分析，后續(xù)也難以形成預(yù)警預(yù)防機(jī)制，導(dǎo)致對(duì)既發(fā)矛盾救火為主，發(fā)生一起解決一起、只救火不防火，突發(fā)事件、群體性事件的處置仍以事后應(yīng)對(duì)為主。二是缺少矛盾糾紛化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制。矛盾糾紛化解參與主體單一化，難以形成多元合力，同時(shí)轉(zhuǎn)移交辦等流程節(jié)點(diǎn)梗阻，嚴(yán)重制約解紛實(shí)效。群體性事件一旦發(fā)生，普遍是以黨委政府部門平息事件。三是社會(huì)聯(lián)動(dòng)不足導(dǎo)致糾紛化解專業(yè)人才匱乏。比如，地方法院難以發(fā)揮多元解紛工作的“領(lǐng)頭羊”角色，具備法律專業(yè)知識(shí)的法官、律師等法律工作者以及其他相關(guān)專業(yè)的人士難以參與，導(dǎo)致在“耆老”的凝聚力與威信已經(jīng)日趨減弱趨勢(shì)下，城鄉(xiāng)社區(qū)調(diào)解工作仍然走依靠離退休人員的老路。

4.數(shù)據(jù)整合共享體制機(jī)制不完善。以“網(wǎng)絡(luò)通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合共享是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)要素?，F(xiàn)實(shí)仍然存在信息不公開不透明，部門與部門之間、部門與社會(huì)組織及公眾之間存在信息不暢通、難以共享、甚至隔離的問題。仍存在基層政務(wù)服務(wù)大廳未接入統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)體系，政務(wù)服務(wù)“最后一米”難以落地。一些地方尚未完成共享平臺(tái)整體互聯(lián)對(duì)接，仍存在“數(shù)據(jù)已跑路，群眾照跑腿”的現(xiàn)象，仍要求辦事人提供紙質(zhì)材料，國(guó)發(fā)〔2016〕51號(hào)文要求的“凡是通過平臺(tái)可獲取的數(shù)據(jù)，不得要求企業(yè)和群眾重復(fù)提供”未能有效落實(shí)。

5.社會(huì)組織、公眾參與效果有限。社會(huì)組織和公眾參與基層治理的路徑單一、甚至缺失，導(dǎo)致公眾不能有效參與到基層治理中。部分地區(qū)過度依靠政府、社區(qū)、居委會(huì)等職能部門進(jìn)行治理，而這種方式在人力、資金、覆蓋面等方面都存在諸多局限。有些地區(qū)雖然開通了社區(qū)服務(wù)熱線，為公眾參與提供了一條便捷途徑，但公眾只能通過單方面的意見表達(dá)參與，參與過程被動(dòng)且效率不高，損傷公眾參與熱情，難以有效發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的能動(dòng)性。

（二）原因分析

1.對(duì)黨建引領(lǐng)地位認(rèn)識(shí)不到位。“如當(dāng)前各地雖然普遍開展黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)踐，但有些地方只是戴著黨建引領(lǐng)的帽子，對(duì)于如何真正將基層黨建貫穿于社會(huì)治理，融入公共管理、公共服務(wù)與公共安全等基層工作中，以及如何把基層黨建與解決人民關(guān)切的急難愁盼問題關(guān)聯(lián)起來(lái)，還缺乏深刻認(rèn)識(shí)和明晰的思路。”［9］一是對(duì)基層黨組織的作用認(rèn)識(shí)不全面。片面地認(rèn)為只是發(fā)展黨員和教育黨員，忽視了基層黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，影響黨組織在基層社會(huì)治理過程中政策制定、治理方式、治理內(nèi)容等方面作用的發(fā)揮。二是基層黨建嵌入社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)缺失。對(duì)基層黨組織的黨建引領(lǐng)地位認(rèn)識(shí)不到位，地方黨委在社會(huì)治理中的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、落實(shí)不力。同時(shí)體制機(jī)制的不完善，導(dǎo)致令出多門，難以形成統(tǒng)一的規(guī)劃，難以形成黨建引領(lǐng)的合力。三是黨建工作存在的根深蒂固的官僚主義、形式主義問題、不正確的政績(jī)觀問題。

2.對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新認(rèn)識(shí)不清晰。推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，首先要明確治理理念、治理主體、治理方式、治理對(duì)象以及治理目標(biāo)。正確的認(rèn)識(shí)是精準(zhǔn)治理的先決條件，只有明確了社會(huì)治理真正意涵，才能消除心理上的茫然，行動(dòng)上的顧慮，才不會(huì)在治理過程中產(chǎn)生錯(cuò)誤偏差，才能厘清各主體行為的邊界，真正使各治理主體各司其職，共建共治共享。現(xiàn)實(shí)存在的問題與對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)不清晰有著直接的關(guān)系。這導(dǎo)致治理內(nèi)容異化、治理主體間的“缺位”“越位”不合作、行政化傾向明顯、治理方式的單一和簡(jiǎn)單粗放。

3.對(duì)科技支撐重視程度不夠?，F(xiàn)代化信息技術(shù)+社會(huì)治理是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是社會(huì)治理的重要支撐。思想的落后、觀念的陳舊導(dǎo)致對(duì)科技在社會(huì)治理中的重要作用認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠、平臺(tái)建設(shè)滯后、體制機(jī)制障礙、思想抵觸、行動(dòng)抵制，致使在基層社會(huì)治理過程中對(duì)運(yùn)用信息技術(shù)存在“不能”“不愿”“不會(huì)”的問題，制約基層社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

4.對(duì)矛盾的“源頭治理”認(rèn)識(shí)不充分。推進(jìn)矛盾糾紛非訴訟解決機(jī)制建設(shè)是維護(hù)平安穩(wěn)定的迫切需要，是緩解“案多人少”矛盾的重要抓手，是減少矛盾存量、遏制增量的必要途徑。基層社會(huì)治理的關(guān)鍵在于從源頭上化解矛盾，防止小事搞大，其重在預(yù)防，重在反應(yīng)迅速。這既要求各治理主體的素質(zhì)能力支撐，也必須有相應(yīng)的體制機(jī)制保障。

5.考評(píng)機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效。有效的考評(píng)能夠在基層治理過程中助推創(chuàng)新，激發(fā)治理主體創(chuàng)新的積極性。考評(píng)機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效，一是缺乏分級(jí)分類科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)體系?？荚u(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)不能全面突出中心工作，不能圍繞地方特色設(shè)計(jì)，缺乏科學(xué)性全面性。同時(shí)考評(píng)體系缺乏靈活性，不能根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化，及時(shí)調(diào)整考評(píng)內(nèi)容和賦值權(quán)重，考評(píng)形式僵化，不能充分發(fā)揮考評(píng)機(jī)制的積極作用。二是綜合、科學(xué)規(guī)范的考評(píng)方法欠缺。主要是評(píng)價(jià)主體單一，考評(píng)方式主要以定期考核為主，平時(shí)考核和項(xiàng)目考核未形成常態(tài)化，形式主義色彩濃重。三是考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用流于形式，考評(píng)結(jié)果不能體現(xiàn)在干部的晉級(jí)晉職、提拔重用方面，難以激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。

三、創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制機(jī)制具體舉措

創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制機(jī)制既需要頂層設(shè)計(jì)、宏觀構(gòu)想，也需要切實(shí)可行的分層設(shè)計(jì)、具體舉措，將頂層設(shè)計(jì)與分層設(shè)計(jì)相結(jié)合，宏觀構(gòu)想與具體舉措相結(jié)合，以頂層設(shè)計(jì)、宏觀構(gòu)想為起點(diǎn)，以分層設(shè)計(jì)、具體舉措為抓手和落腳點(diǎn)，才能將理論與實(shí)際相結(jié)合，才能避免體制機(jī)制的沖突，保障體制機(jī)制的有機(jī)銜接，才能避免信息不對(duì)稱、溝通不暢、協(xié)調(diào)不到位造成的沖突和內(nèi)耗。

（一）構(gòu)建黨建引領(lǐng)的組織體系

社會(huì)治理，重心在基層，關(guān)鍵在黨。黨的二十大報(bào)告明確提出，“堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！保?］基層社會(huì)治理覆蓋城鄉(xiāng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣、問題復(fù)雜、主體眾多，沒有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，難以解決目前基層社會(huì)治理中存在的職能分散、條塊分割、邊界不清等問題。黨建引領(lǐng)基層治理，實(shí)際上是黨的建設(shè)制度與基層治理制度的耦合鏈接問題，核心不僅在于如何強(qiáng)化黨的建設(shè)制度，還在于要促成黨的建設(shè)更加適配基層治理，這就要求必須實(shí)現(xiàn)從組織嵌入，到結(jié)構(gòu)耦合再到功能驅(qū)動(dòng)與政治引領(lǐng)的過程設(shè)計(jì)。［10］唯有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)，堅(jiān)定把黨組織建設(shè)作為社會(huì)治理的根本保障，才能切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理成效。以黨建引領(lǐng)，筑牢治理根基，須基層黨建與基層治理深度融合，積極探索政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)的途徑和載體，打造公共服務(wù)圈、群眾自治圈、社會(huì)共治圈，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到每項(xiàng)工作、各個(gè)環(huán)節(jié)，縱向到底、橫向到邊，真正做到全覆蓋、無(wú)死角。

1.基層黨組織要橫向聯(lián)動(dòng)整合社會(huì)資源。橫向以“聯(lián)”強(qiáng)化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織協(xié)調(diào)各類主體，通過治理資源整合，加強(qiáng)黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類組織及事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。廣泛吸納駐區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)等主體單位，以“合”帶動(dòng)黨群服務(wù)中心、城市基層黨建聯(lián)動(dòng)中心等平臺(tái)搭建。組建起由駐地單位、紅旗驛站和居民黨員、物業(yè)人員、樓院門棟長(zhǎng)及社區(qū)志愿者等組成的網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，建立起由網(wǎng)格、紅旗驛站、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)四方參與的議事協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，在社區(qū)和網(wǎng)格黨支部的統(tǒng)一帶領(lǐng)下，組織開展志愿服務(wù)活動(dòng)，形成機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織聯(lián)系社區(qū)黨組織、在職黨員到社區(qū)報(bào)到的機(jī)制，整合社會(huì)資源，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.基層黨建工作要縱向嵌入賦權(quán)服務(wù)群眾。縱向上突出系統(tǒng)性，構(gòu)建社區(qū)黨委、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組組織體系，服務(wù)覆蓋全體居民。將基層黨建與傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理相結(jié)合，形成各級(jí)黨組織有關(guān)負(fù)責(zé)人兼任綜治中心負(fù)責(zé)人的制度，以城市居民小區(qū)“紅旗驛站”建設(shè)和鄉(xiāng)村多村一社區(qū)體制改革為契機(jī)，把支部建在網(wǎng)格上，每個(gè)網(wǎng)格建立黨組織，把同一網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入網(wǎng)格黨小組，構(gòu)建“社區(qū)黨委（黨總支）—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組”三級(jí)組織架構(gòu)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的“主心骨”，充分發(fā)揮黨的引領(lǐng)力、組織力，確?；鶎又卫硎冀K保持正確政治方向。

（二）深化網(wǎng)格化社會(huì)治理機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”［5］。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”［6］。

1.重構(gòu)基層社會(huì)治理單元。依照“無(wú)盲區(qū)、無(wú)重疊、避免人為分割”的原則，在街道—社區(qū)的基礎(chǔ)上，對(duì)網(wǎng)格設(shè)置進(jìn)行集中規(guī)范整合，對(duì)各部門自行劃定的網(wǎng)格予以撤銷，統(tǒng)籌考慮地域面積、人口分布、發(fā)展布局、復(fù)雜程度等因素，以行政區(qū)劃、屬地管理、管理重點(diǎn)、人口數(shù)量等為標(biāo)準(zhǔn)，參考轄區(qū)內(nèi)物業(yè)小區(qū)、商務(wù)商業(yè)區(qū)、企事業(yè)單位、公共場(chǎng)所以及治安狀況、居民生活習(xí)慣等逐級(jí)劃分網(wǎng)格，統(tǒng)一編制編碼，統(tǒng)一事項(xiàng)準(zhǔn)入，統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)制，將治理對(duì)象全部納入社會(huì)治理體制中，從源頭上有效避免網(wǎng)格重復(fù)和網(wǎng)格多頭管理，為基層社會(huì)治理有效開展奠定基礎(chǔ)。確保信息問題及時(shí)上報(bào)，政策和公共資源準(zhǔn)確投放，提高國(guó)家實(shí)施社會(huì)治理的政策、資源與基層社會(huì)對(duì)接的準(zhǔn)確度。

2.深化基層治理組織的整合與協(xié)同。基層社會(huì)治理復(fù)雜、繁瑣、綜合，治理問題不是一個(gè)部門能解決的，需多部門協(xié)調(diào)。在網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，尤其要強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)與兜底管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理資源的協(xié)同運(yùn)用，打破條塊間壁壘。形成平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，“實(shí)戰(zhàn)化”的事務(wù)處理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事件辦理清單化、事項(xiàng)分流程序化、網(wǎng)上巡查常規(guī)化，形成“前段發(fā)現(xiàn)報(bào)告—網(wǎng)上分流移交—部門聯(lián)動(dòng)處置—全程跟蹤督辦—辦結(jié)回訪問效”工作流程，確保各部門高效聯(lián)動(dòng)。

（三）構(gòu)建和優(yōu)化綜合性社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制

創(chuàng)新和加強(qiáng)基層社會(huì)治理既需要扎實(shí)有效的措施積極預(yù)防，還要客觀理性地分析各類復(fù)雜矛盾，發(fā)揮矛盾調(diào)解的重要作用，“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”［11］。

1.建立健全基層社會(huì)矛盾預(yù)警預(yù)防機(jī)制。對(duì)矛盾糾紛處置的被動(dòng)，反應(yīng)遲鈍，小事拖大、大事拖炸，甚至導(dǎo)致群眾上訪和群體性事件，既是源于對(duì)“源頭治理”的重要性認(rèn)識(shí)不充分，也是源于社會(huì)矛盾糾紛預(yù)警預(yù)防機(jī)制的缺失。這就需要加強(qiáng)調(diào)查研究、運(yùn)用大數(shù)據(jù)科學(xué)分析，在形成預(yù)警預(yù)防機(jī)制的同時(shí)，消除產(chǎn)生問題的根源。

2.建立健全矛盾調(diào)解組織體系。建立職責(zé)明確的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處組織機(jī)構(gòu)，形成縣、鄉(xiāng)、村、村民小組的自上而下的強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和矛盾糾紛調(diào)處體系。打造社區(qū)黨群服務(wù)暨社區(qū)治理中心，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)中心，設(shè)立法律服務(wù)窗口，將“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一團(tuán)隊(duì)、一村居一顧問”系統(tǒng)嵌入網(wǎng)格化系統(tǒng)，確保矛盾第一時(shí)間進(jìn)入法治軌道。成立矛盾“多元化解中心”，設(shè)立人民調(diào)解室、行政調(diào)解室、司法調(diào)解室和巡回法庭，探索遠(yuǎn)程視頻調(diào)解和專家現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解相結(jié)合的方式，第一時(shí)間對(duì)接調(diào)解。組建心理服務(wù)“微信群”，打通心理健康服務(wù)團(tuán)隊(duì)與綜治中心對(duì)接渠道。

3.健全調(diào)解員隊(duì)伍選拔任用和培訓(xùn)管理體制機(jī)制。通過體制機(jī)制的建構(gòu)健全，提升調(diào)解員隊(duì)伍管理的科學(xué)化水平，提升調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，及時(shí)總結(jié)交流矛盾糾紛調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)，探討新思路、新辦法，提高調(diào)處矛盾糾紛的工作水平。

（四）強(qiáng)化科技支撐社會(huì)治理機(jī)制

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推進(jìn)基層社會(huì)治理體制機(jī)制創(chuàng)新，提高社會(huì)治理精細(xì)化水平，提供科技支撐，互聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)運(yùn)用是必然趨。以“互聯(lián)網(wǎng)+治理”打通黨政之間、部門之間、政府與民眾之間的壁壘，推動(dòng)治理模式向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升基層治理智能化、科學(xué)化水平。

1.強(qiáng)化科技與基層社會(huì)治理的融合?！吧鐣?huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”的四化目標(biāo)是基層社會(huì)治理的必然趨勢(shì)。為此，要借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，構(gòu)建“黨建+信息技術(shù)+社會(huì)治理”模式。按照“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”的高標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“雪亮工程”智慧網(wǎng)。

2.搭建電子政務(wù)平臺(tái)。進(jìn)一步拓寬各級(jí)黨委政府問政于民、問需于民、問計(jì)于民的渠道，加強(qiáng)各級(jí)黨委政府與社會(huì)各方交流互動(dòng)，進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)。

3.健全信息互通互聯(lián)機(jī)制。構(gòu)建“一體化信息系統(tǒng)”，進(jìn)一步提高政府管理社會(huì)事務(wù)效率和對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控能力。以“數(shù)據(jù)聯(lián)通、平臺(tái)聯(lián)動(dòng)”為抓手，依托政務(wù)外網(wǎng)，結(jié)合2.5維全景地圖，形成以“人員管理、數(shù)據(jù)傳輸、辦公應(yīng)用、信息共享”等功能為一體，涵蓋市縣鄉(xiāng)村網(wǎng)格員“五級(jí)聯(lián)動(dòng)”數(shù)字網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)全連接、數(shù)據(jù)全錄入，推進(jìn)視頻共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“出知去向、入知行蹤、動(dòng)知軌跡”，實(shí)現(xiàn)“人、事、物、地、組織”等全要素融合，形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、管理服務(wù)到位的高效精準(zhǔn)社會(huì)治理新模式。

（五）破除社會(huì)組織參與社會(huì)治理的機(jī)制障礙

社會(huì)組織尤其是社區(qū)居民和志愿者自發(fā)組建的社區(qū)“鄰里互助社”等社會(huì)組織，不僅能夠整合分散的社區(qū)資源，提升社區(qū)服務(wù)水平，解決許多家庭的實(shí)際困難，而且可以構(gòu)建相知相識(shí)、互幫互助的新型鄰里關(guān)系，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理具有基礎(chǔ)性作用。

1.強(qiáng)化社會(huì)組織參與治理的體制機(jī)制。政策層面應(yīng)從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化高度，準(zhǔn)確定位社會(huì)組織的作用，對(duì)社會(huì)組織從警惕管控走向有效監(jiān)管條件下的信任、培育與合作，構(gòu)建社會(huì)組織參與社會(huì)治理的體制機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，確保社會(huì)組織有序參與社會(huì)治理，提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理的責(zé)任感和積極性。

2.健全社會(huì)組織參與社會(huì)治理渠道。在具體對(duì)接上，一要搭建供需對(duì)接平臺(tái)；二要為社會(huì)組織提供經(jīng)費(fèi)保障；三要落實(shí)責(zé)任，建立社會(huì)組織參與社會(huì)治理責(zé)任機(jī)制。明確社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，并通過誠(chéng)信評(píng)估機(jī)構(gòu)定期對(duì)其進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，促使其認(rèn)真自覺參與基層社會(huì)治理具體事務(wù)。

（六）健全基層社會(huì)治理的考評(píng)機(jī)制

考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法直接影響到基層社會(huì)治理推進(jìn)的方向和效果。這就要求形成科學(xué)合理的社會(huì)治理考核體系、健全分類考核機(jī)制、創(chuàng)新考核方法。在基層社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)中，要從實(shí)效性和戰(zhàn)略性出發(fā)，體現(xiàn)社會(huì)治理以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，兼顧經(jīng)濟(jì)高效、屬地管轄等原則，在合理考慮地區(qū)差異的前提下，制定出包含“硬指標(biāo)”和“軟指標(biāo)”在內(nèi)的綜合指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)機(jī)制。形成有效的“工作聯(lián)評(píng)”機(jī)制，通過網(wǎng)上評(píng)、檢查評(píng)、群眾評(píng)來(lái)比績(jī)效、比成效、比實(shí)效。一方面通過周統(tǒng)計(jì)、月通報(bào)、明察暗訪等形式，倒逼縣（市、區(qū)）責(zé)任落實(shí)，另一方面，委托社情民意調(diào)查中心對(duì)群眾滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，提升基層治理實(shí)效。

（七）完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道

“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”［6］。這是人民民主的必然也是提升基層治理水平和能力的必須。群眾參與基層社會(huì)治理的制度化水平不僅直接影響群眾的參與意愿、參與效果以及群眾參與的可持續(xù)性，而且直接影響基層社會(huì)治理的水平和效果。

1.健全群眾參與基層社會(huì)治理的制度體系。落實(shí)群眾參與基層治理的制度規(guī)定，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，建立精細(xì)化、規(guī)范化、可操作的制度體系，加強(qiáng)群眾社會(huì)治理的參與力度。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，對(duì)群眾參與基層治理的資格權(quán)益、參與內(nèi)容程度、方式程序及參與組織、協(xié)作方式等明確規(guī)定，做到有據(jù)可依。同時(shí)，要不斷拓寬群眾參與社會(huì)治理的范圍和途徑，確保群眾參與的廣度和深度。

2.健全群眾利益訴求表達(dá)體制機(jī)制。一是完善群眾利益訴求的機(jī)制，二是搭建群眾參與的平臺(tái)和載體。完善熱線電話、領(lǐng)導(dǎo)接訪日、城鄉(xiāng)居民座談?dòng)懻?、媒體網(wǎng)絡(luò)討論、上門交流等民意反饋渠道，推出的“一問到底”“電視問政”等平臺(tái)載體，設(shè)立“兩代表一委員工作室”，探索微信、微博等渠道平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)公眾有序參與、規(guī)范參與、有效參與。

3.充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用。習(xí)近平總書記指出“涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”［12］為此，應(yīng)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“常熟模式”“香樟園經(jīng)驗(yàn)”等成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，拓展協(xié)商的渠道，創(chuàng)新民主協(xié)商的方式。

［參 考 文 獻(xiàn)］

［1］習(xí)近平參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-03-05.

［2］范和生，劉凱強(qiáng).德法共治：基層社會(huì)善治的實(shí)踐創(chuàng)新［J］.浙江學(xué)刊，2018（6）.

［3］習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-01-09.

［4］習(xí)近平在武漢主持召開部分盛世負(fù)責(zé)人座談會(huì)時(shí)的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-07-25 .

［5］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16 .

［6］中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2019-11-05 .

［7］習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26.

［8］十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（下冊(cè)）［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018.

［9］唐興軍，金江峰.同構(gòu)壓力與目標(biāo)替代：黨建引領(lǐng)基層治理中的“形式化”問題及治理［J］.社會(huì)主義研究，2023（2）.

［10］唐興軍.從嵌入耦合到驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)：社會(huì)組織黨建的邏輯與路向［J］.江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2020（1）.

［11］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-28.

［12］在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-09-22.

The Innovation and Construction of Community-level Social Governance Systems and Mechanisms

FU Tian-ze， ZOU Qing-guo

（School of Politics and Public Administration， Liaocheng University， Liaocheng 252000， China）

Abstract：The construction and improvement of the system and mechanism of grass-roots social governance is the institutional guarantee of the order and effectiveness of grass-roots social governance.The task of reform， development and stability lies at the grassroots level， the main body of responsibility fo