課后服務多元一體推進的歷程、困境與路向
——基于委托代理理論視角

□ 鄒 雪 賈 偉 蔡其勇

一、引言

多元一體推進中小學課后服務提質(zhì)增效是落實“雙減”政策的重要舉措，有利于重塑基礎教育新生態(tài)（顧理瀾等,2022），對貫徹落實好黨的二十大報告關于“健全學校家庭社會育人機制”的重要精神具有多維現(xiàn)實意義。2021年11 月，聯(lián)合國教科文組織面向全球發(fā)布綱領性報告《共同重新構想我們的未來：一種“新的教育社會契約”》，指出教育作為社會大系統(tǒng)中重要的子系統(tǒng)，可被視為一種社會契約——“社會成員間為謀求共享利益而合作達成的默示協(xié)議”。這為構建應然、理想的課后服務供需關系開辟了新的理路，也為政府學校供給權責分配、供給模式迭代優(yōu)化以及供給質(zhì)量保障提供新的啟示（劉曉彤等,2022）。

我國早期課后安置式托管單純依賴中央集權、分級控制的傳統(tǒng)教育管理體制，從中央到地方教育部門再到學校實施。隨著中央集權向分級管理、中央與地方共同負責轉變，放權讓利帶來了整體利益結構的打破（高燕妮,2009），“上有政策下有對策”的信息博弈充斥在政策制定與行政執(zhí)行主體間。并隨地方政府對學校辦學、管理“大一統(tǒng)”身份的改變，學校自主辦學和社會參與管理的持續(xù)深入，公共教育內(nèi)部層級間及其與外部社會間的利益分化日趨加劇，悄然帶動了公私內(nèi)外多元主體“教育治理”對單一政府“教育管理”的突破與超越（寧本濤,2022,p.70）。在此背景下，回歸政府公共選擇的課后服務由中央政府集中統(tǒng)一調(diào)控難度大，政策執(zhí)行需要依賴地方政府、學校、社會和家庭等利益相關主體的協(xié)同履責與行動選擇。但彼此以行政（職責）與自主（權力）相互協(xié)調(diào)與制約建立的不完全契約形式，不斷通過對上訴求人、財、物利益支持和對下規(guī)范約束的“討價還價”行為博弈，“約定俗成”了當前自上而下委托監(jiān)護育人與自下而上共同合作、代理推動相結合的新型課后服務關系。囿于現(xiàn)行《教育法》《義務教育法》等的有限管理范疇（鄒敏,2020），相關利益主體基于家庭從“課后欲所托”到“課后欲優(yōu)教”異質(zhì)性需求滿足建立的委托代理關系顯得更為多重復雜。

事實上，公共政策的制定執(zhí)行存在典型的委托代理關系，是科層組織貫徹落實自上而下指令的重要體現(xiàn)。源自西方制度經(jīng)濟學分支的委托代理理論，以正式組織的循規(guī)理性行為為分析基礎，被廣泛應用于企業(yè)及科層組織（Jensen & Meckling,1976; Gailmard &Patty,2012）。但不同于西方科層組織機體基礎，我國以黨領政、政治和行政相互嵌入的生態(tài)結構使得政策執(zhí)行的層級基礎不僅源于自上而下的授權，還集中表現(xiàn)為“向上負責制”，且龐大規(guī)模中實施的逐級代理更近似于緩和目標統(tǒng)一與地區(qū)差異矛盾的權宜之計（周雪光,2017,pp.30-31），恰是一種動態(tài)調(diào)整下的有限委托代理。這不是說委托代理理論對分析我國情況沒有用，相反，其賦予的獨特適用性對于理解我國公共政策制定執(zhí)行更具啟發(fā)意義。一般而言，委托代理關系的存續(xù)依賴三個要件，即信息不對稱、契約關系和利益沖突（賈洪波,2020），在政策實踐中集中體現(xiàn)為多元主體間的約定演進。顯然，上述“三個要件”在課后服務實施推進中交織呈現(xiàn)且相互影響。首先，行政主體間存在著“條塊”交織的行政契約關系。從中央到地方政府、從教育部門到學校，自上而下發(fā)出課后服務事宜的要約，同時自下而上響應號召、逐級承諾執(zhí)行課后服務事宜，過程中涉及相關事權、財權等的劃分和調(diào)整。其次，執(zhí)行主體因場域不同存在嚴重的信息不對稱。越靠近服務實踐越具備信息優(yōu)勢，越能決定契約明確條款之外的執(zhí)行情況，因此建立的又是不完全契約。最后，主體利益最大化的目標差異造成了課后服務執(zhí)行的利益沖突。中央以社會福利最大化出發(fā)制定課后服務政策，而地方則根據(jù)相應的事權、財權等分配程度進行自身利益最大化考量，并在上下互動中不斷發(fā)生“談判”松緊程度的變化，進一步影響信息不對稱和契約關系的動態(tài)平衡。

但是，由于委托代理關系鏈條越長就越容易出現(xiàn)利益沖突和信息不對稱等問題，從而導致政策執(zhí)行效率降低、激勵效果不佳等道德風險問題和博弈行為的逆向選擇。因此，委托代理理論的中心任務就是研究在信息不對稱和利益沖突情景下，委托人如何制定最優(yōu)契約激勵代理人努力方向與委托人利益方向保持一致（趙宸元,2018,p.12）。特別是在我國，囿于條塊鏈條延伸和非正式人緣關系的復雜，信息不對稱、地區(qū)多樣性等困難加劇，更加考驗激勵制度安排的優(yōu)越性和有效性。當下，對處于改革關鍵階段的課后服務而言，在政策的持續(xù)調(diào)整及全社會的高度關注下，明晰政策執(zhí)行背后多元主體關系的形成及其“人格化”利益訴求的變化，對改進策略激勵利益相關主體更好地發(fā)揮作用，進而推動課后服務多元一體協(xié)同治理顯得十分重要?；诖?，本研究基于委托代理理論視角，將政府、學校、社會和家庭等利益相關主體納入研究視野，由此回溯改革開放以來我國課后服務的政策與實踐，以歷時性的演進脈絡呈現(xiàn)課后服務的共時性發(fā)展圖景，以期精掘問題、深理思路、紓解困境。

二、課后服務多元一體約定的演進歷程

委托代理理論為分析課后服務多元主體關系開辟了新的思路，而《義務教育法》作為指引我國義務教育改革管理的制度性法理基點，規(guī)定“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”，并明確了學校、家庭和社會的權責，則為分析課后服務多元主體關系錨定了歷時性存續(xù)的宏觀架構，共同促成了“理論視角+政策實踐”的分析框架。

（一）約定初現(xiàn)的早期萌芽階段（1978—1991年）

本階段整體呈現(xiàn)出“中央許可—地方承接—學校托底—社會①本研究中，“社會”概念指的是政府、學校、家庭以外的組織團體或個人主體，包括非營利性的社會組織和個人、營利性的托管與培訓機構、“家教”“家政”人員等，上述社會主體在課后服務不同發(fā)展階段中的介入程度不同。缺位—家庭自選”的發(fā)展特征。1978年，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的歷史大幕，教育作為經(jīng)濟社會改革的重要組成部分，也面臨空前的改革發(fā)展形勢（邸乘光,2021）。“以經(jīng)濟建設為中心”客觀上需要包括婦女在內(nèi)的大量勞動力參與社會生產(chǎn)，兒童托管作為解放婦女勞動力、解決家庭看護困難的有效手段獲得政府支持（姚喜雙,2021,pp.17-18），依托企事業(yè)集體創(chuàng)辦的單位制學校和諸如“少年之家”等福利場所設立（朱堅強,1999）。據(jù)記載，20 世紀80 年代的上海虹口區(qū)在十一個街道開設了“少年之家”，其中有兩個平均每天放學后接納約400個兒童（巫安茗,1989）。與此同時，1983年教育部發(fā)布的《關于全日制普通中學全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學率傾向的十項規(guī)定（試行）》、1988年原國家教委頒布的《關于減輕小學生課業(yè)負擔過重問題的若干規(guī)定》等文件，還提倡要熱情幫助后進學生，允許“學校在寒暑假期間對需要補考的學生進行不超過假期三分之一天數(shù)的輔導”，從政府層面給予學校在課后開展學困生輔導服務的早期政策許可，并由地方承接、教育部門和學校代為執(zhí)行，逐步開啟了多元主體應對教育需求的共同利益協(xié)商機制。到80 年代后期，盡管出現(xiàn)了企事業(yè)集體為降低成本、提高效率剝離服務的現(xiàn)象，但在當時“分灶吃飯”的財政體制下，大部分又轉移給了地方教育部門，托底保障的性質(zhì)沒有完全扭轉，福利式服務依然短暫徘徊了數(shù)年（張秀蘭,2008,p.56）。

在此階段，無論是托管服務還是學困生輔導服務，都被承攬在了政府的公共保障事務中，具有明顯的集體化福利屬性。其間存在小范圍“分灶”信息共享與大范圍信息不對稱并存的問題，基于看護和教育補差需求的多元主體契約關系因特殊的時空境遇而被初步建立起來。政府包攬式的服務供給模式，充分考慮了社會生產(chǎn)中的家庭生活顧慮，避免了家庭支出負擔較大等問題，但卻增加了政府治理成本，也限制了學?；蚣w辦學的自主權以及社會主體參與的空間，影響了服務效率和質(zhì)量，因而不平衡的利益關系與薄弱的契約關系共存。

（二）約定異化的過渡探索階段（1992—2003年）

本階段整體呈現(xiàn)出“中央收緊—地方介入—學校迎合—社會補位—家庭自發(fā)”的發(fā)展特征。1992年，黨的十四大提出把建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為我國經(jīng)濟體制改革的目標（李鳳梧,1993），其后隨著1993年社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和1994年分稅制改革的實行，集體形式的福利保障傳統(tǒng)被瓦解，社會公共服務性政策支持全面減弱，兒童看護責任再次回歸家庭。與此同時，國家減負治理進一步強化，政府不再支持節(jié)假日的學困生輔導服務，要求全面禁止在課余時間和節(jié)假日開展任何形式的補課，學生在校時間不斷縮短。而此時，恰逢工業(yè)化、城市化發(fā)展進程迅速加快，婦女勞動力市場參與率逐漸上升，加之計劃生育人口政策帶來的家庭結構快速變遷，使得家庭成員不再像過去那樣能有充分的時間參與子女的教育活動，特別是雙職工家庭大量出現(xiàn)了子女放學而父母依舊在工作的監(jiān)管空白。面對來自家庭不可忽視的課后看護旺盛需求，國家層面的政策路徑依賴又導致難以在短時間內(nèi)扶正糾偏，地方政府在既有政策的限定下左右為難，多元主體間信息不對稱的現(xiàn)實矛盾凸顯。這時，擁有信息優(yōu)勢的地方學校開始自發(fā)創(chuàng)辦“晚托班”，以托管的名義承擔起了放學后部分家長因工作不便而委托代為看管學生的責任，并適當進行收費。在北京，2000 年的中小學統(tǒng)一收費卡制度顯示，一至四年級自愿參加的小學課后管理費為每生每月8元；在成都，2003年城區(qū)學生托管服務費為每生每月10～12元。這樣的模式在上海、浙江、廣東、黑龍江等地很快得到了推廣，稱作“晚托班”“托管服務”“課后管理”等，名稱不一，被認為是中小學課后服務開展的雛形（晉銀峰等,2021）。學校與家庭需求的互利共生關系逐漸成型，但在缺乏國家政策明確支持的情況下，多元主體間的契約關系并未穩(wěn)定形成。

后期，由于地區(qū)、校際差異以及家長對學校教育期望的進一步提高，部分“晚托班”的實踐探索開始不只限于托管，還隱藏著變相獲利，包括增加了提高成績的學業(yè)輔導（張璐,2021）、轉變?yōu)槭召M的純粹補習班等（屈璐,2019），脫離了最初的服務目標。但伴隨家庭少子化現(xiàn)象的出現(xiàn)和家庭經(jīng)濟條件的向好，在解決放學后看護困境的基礎上，異化的“晚托班”又恰好迎合了不少家庭獲得更高質(zhì)量教育的需求，課后服務的功能開始發(fā)生“漂移”，社會性資源開始試探性介入補位，市場化傾向漸顯。因此，這一階段出現(xiàn)的“晚托班”，逐步在家庭和學校雙方彼此求利、相互共生中異化向前。學校自由式的供給模式，既最大限度地切合了學校的教學輸出和收益輸入，又充分迎合了家庭看護的原初需求，使得教育補差培優(yōu)的“附屬需求”登臺亮相并深入人心，但收費標準、服務對象、內(nèi)容設定等缺乏監(jiān)管，信息不對稱問題越發(fā)激化，對教育公平產(chǎn)生的外部負效應也日趨顯現(xiàn)。

（三）約定失衡的收縮發(fā)展階段（2004—2011年）

本階段整體呈現(xiàn)出“中央抑止—地方限制—學校退隱—社會占位—家庭自尋”的發(fā)展特征。前期由于“晚托班”的異化發(fā)展違背了課后服務初衷，打破了只對特定家庭服務的界限，引起了社會對教育公平的愈加質(zhì)疑，也引發(fā)了政府的高度關注。然而因“政策—供給—需求”間的信息不對稱，導致政策導向與課后服務需求滿足逆向發(fā)展。2004 年，教育部、國家發(fā)展改革委和財政部聯(lián)合發(fā)布了《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，明確除按規(guī)定標準收取雜費、教材費、作業(yè)本費外，禁止收取其他任何費用（教育部等,2004），直接從國家政策層面切斷了有償性課后服務的出路，使得在探索階段初步建立的契約關系面臨被迫取締的風險。2006年，教育部、國務院糾風辦、監(jiān)察部、國家發(fā)展改革委和財政部再次聯(lián)合頒布《關于在農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革中堅決制止學校亂收費的通知》，進一步要求取消“一費制”標準規(guī)定外的所有服務性收費，并責令學校不得舉辦或參與舉辦收費性質(zhì)的補習班、提高班等（教育部等,2006）。連續(xù)的“動真格”使得地方和學校不得不迅速收緊各種“談判式”的探索嘗試。例如，四川省2004 年出臺的“一費制”收費辦法保留了“城市托管費”，但結果遭到質(zhì)疑（張純林,2005），到2006 年徹底取消；上海在繼2004 年國家推出“一費制”改革后，同年提出要進一步加強對晚托班的收費管理，隔年則明確取消所有公辦中小學的晚托班管理費，此舉很快引發(fā)了一些小學陸續(xù)停辦持續(xù)十余年的“晚托班”（彭薇& 陳煜驊,2007），部分學校則是提供一段過渡時間讓家長找到替代方案，個別保留的學校也是在不違背政策的前提下尋求其他變通方式（譚慧容,2012,pp.17-18）。

經(jīng)費緊縮對學校課后托管生存空間的壓制，導致基于利益的契約關系逐漸失衡，學校托管與家庭需求的共生依存關系也逐漸抑止。在過渡探索階段建立起來的基于利益的薄弱契約關系走向了低谷。但家庭的課后托管需求依然存在，非營利性校外托管場所覆蓋又十分有限（姚喜雙,2021,p.21），因而在學校課后托管受阻后，由社會營利性組織機構和市場個人提供的校外托管迅猛發(fā)展起來，形成了空前的供需規(guī)模，成為越來越多有需求家庭的新選擇。在本階段，政府、學校與家庭間主要圍繞收費問題在課后托管上形成了選擇沖突，政策的反向壓制導致學校教育功能外溢于社會場域，開啟了其對家庭需求的多樣化探索。社會化的課后服務供給模式，減輕了政府對供需資源的直接配置，在提升效率、提高水平等方面取得了積極進展，但市場化營利的本質(zhì)和無序的爆發(fā)式發(fā)展也為后來對校外培訓的大力整治埋下了誘因，亟待規(guī)范性政策的出臺。

（四）約定拓新的規(guī)范引導階段（2012—2016年）

本階段整體呈現(xiàn)出“中央引導—地方試點—學校規(guī)范—社會越位—家庭自愿”的發(fā)展特征。“大力促進教育公平，合理配置教育資源”成為黨的十八大以來教育改革發(fā)展的新指引。同時，面對新時代全面落實依法治國的新要求，為有效解決“一些人民群眾反映強烈的違法辦學、違規(guī)招生、違規(guī)收費等問題”，教育部于2012 年底印發(fā)了《全面推進依法治校實施綱要》，較早提出構建政府、學校、社會之間的新型關系，強調(diào)要“依據(jù)有關規(guī)定，完善管理制度，對學校內(nèi)設機構開展或者參與經(jīng)營性培訓活動進行規(guī)范”（教育部,2012）。由“禁止”到“規(guī)范”，在依法治教的總體框架下對校內(nèi)有償服務性活動再次釋放了緩和信號。前期，學校托管服務被叫停后，部分家庭迫于無奈選擇的校外托管及學業(yè)培訓很多屬于市場化經(jīng)營，涉及的利益、質(zhì)量、安全等問題亂象叢生，甚至在一定程度上“越位”成為與中小學校并行的“第二課堂”，但其對象僅限具有經(jīng)濟購買力的群體，很難覆蓋到弱勢家庭，沖擊了義務教育的統(tǒng)一性與公益性屬性，家庭對學校托管需求的呼聲持續(xù)存在。為積極回應這一問題，地方政府重新介入，試圖推動地區(qū)中小學校規(guī)范化發(fā)展課后托管服務。據(jù)不完全統(tǒng)計，在此期間，包括北京、上海、廣東、浙江、山西、陜西以及南京、成都、濟南等省市都出臺了相關政策，開啟了自行試點（屈璐,2019）。例如，南京市以學生自愿、家庭申請的方式對按時離校確有困難的小學生全面推廣“彈性離?！保▋φ偕?2014）；北京市斥資5 億元用于購買社會服務為中小學生提供體育、文藝、科普等放學后課外活動（賈曉燕,2014）；上海市啟動放學后看護服務并將之覆蓋到所有公辦小學，所需經(jīng)費納入財政預算（王燁捷&周凱,2014）。

以上多項舉措顯示，在國家取消學校服務性收費后，符合地方發(fā)展實際的學校普惠性托管服務開始涌現(xiàn)。不一樣的是，由于地方政府的積極引導，這一時期的學校托管從政策層面對服務對象、服務內(nèi)容等作了相關的規(guī)范約束，也在一定程度上保障了經(jīng)費來源，為學校參與、家庭選擇筑上了一層“保護網(wǎng)”，多元主體之間的契約關系得以再度建立起來。但政策設計缺乏總體布局，對實施形式、主體權責等缺少制度化的規(guī)范，地方特色較濃，小范圍的服務內(nèi)容供給與大范圍的家庭異質(zhì)性教育需求契合度不足，推廣發(fā)展還存在較大的局限性，自上而下的信息不對稱困境仍然存在。

（五）約定重構的深化改革階段（2017年至今）

本階段整體呈現(xiàn)出“中央推動—地方推廣—學校提質(zhì)—社會歸位—家庭自主”的發(fā)展特征。2017年，黨的十九大提出“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，教育公共服務的人民性特征越發(fā)凸顯。同時，“全面二孩”等新人口形勢下的教育需求挑戰(zhàn)，也在指向包含學校課后服務在內(nèi)的公共教育供給，促使我國加快推動課后服務政策的出臺。2017年3月，教育部辦公廳印發(fā)《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，在肯定各地經(jīng)驗的基礎上，對服務原則、內(nèi)容形式和安全保障等做了細化規(guī)定（教育部辦公廳,2017），是新時代具有重要階段性意義的指導性政策，從國家層面全面開啟了對課后服務工作的政府支持，有關學校課后托管的舉措也被統(tǒng)一稱作“課后服務”。2018年出臺的《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》《教育部等九部門關于印發(fā)中小學生減負措施的通知》等文件強調(diào)充分挖掘中小學校師資和校內(nèi)外各方資源，明確可以采取“財政補貼”“服務性收費或代收費”等方式籌措經(jīng)費，首次給予課后服務可收費的政策支持。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，進一步以“提升學校課后服務水平、滿足學生多樣化需求”的要求對服務時間、服務質(zhì)量、服務渠道、經(jīng)費保障等作了細化規(guī)定，并允許適當引進非學科類校外培訓機構參與課后服務（新華社,2021）；同月，教育部又陸續(xù)印發(fā)了《關于進一步做好義務教育課后服務工作的通知》《關于支持探索開展暑期托管服務的通知》，推動課后服務在內(nèi)容上更充實、在時間上再拓展、在空間上全覆蓋。

短短五年，國家不斷完善課后服務的政策設計、保障機制、實施細則等，高度且密集的關注使之很快上升為一項重要的民生事項，成為基礎教育改革熱潮中的熱中之熱。對此，各地積極響應，陸續(xù)轉發(fā)中央文件并跟進出臺具體實施方案，學校試點遍地開花，示范推廣如火如荼。在“央-地”強力規(guī)范治理的背景下，一度亂象叢生的校外托管和培訓機構大幅收縮并逐漸轉向新軌。調(diào)查顯示，“雙減”政策實施一年，學科類線下和線上機構壓減比例達到95.6%和87.1%（金正波,2022）。學校課后服務主體性地位的逐漸回歸，使得多元主體間基于家庭異質(zhì)性需求滿足的多重委托代理鏈從若隱若現(xiàn)到逐步明朗。一是家庭與政府間的委托代理。家庭作為初始委托人將其子女接受課后服務的利益訴求委托給政府，政府為維護公共利益出臺系列指導文件，是政策制定者作為公共訴求代理人的履職行為。二是中央政府與地方政府間的委托代理。中央政府在政策制定過程中將課后服務政策執(zhí)行的決策權交給地方政府，地方政府作為代理人接受中央政府的委托，根據(jù)國家政策要求進一步出臺具體實施方案。三是地方政府與學校間的委托代理。在實施方案中，地方政府將課后服務的實施任務委托給學校，學校遵照上級要求履行代理人服務職責。四是學校與教師、非學科類培訓機構等社會資源間的委托代理。為了達到地方政府及其教育部門的要求，學校主要委托給本校教師具體實施課后服務，并根據(jù)相關政策依據(jù)引進校外師資、非學科類培訓機構等社會資源，由其代理開展學校課后服務活動。

綜上所述，由于在課后服務事項上各委托代理主體間“信息不對稱、契約關系和利益沖突”的客觀存在，政府、學校、社會和家庭的共時性關系，始終以一種適應的姿態(tài)，貫穿于我國課后服務歷時性發(fā)展演進中。整體考察改革開放40 余年來課后服務的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)呈現(xiàn)出先升后降、而后再持續(xù)上升的“N”字形演進態(tài)勢。發(fā)展至今，作為實現(xiàn)“雙減”政策目標的重要舉措，多元主體已經(jīng)在課后服務的發(fā)展過程中初步形成了基于“共同利益”的約定關系，“基礎托管+拓展育人”的服務模式成為提高課后服務質(zhì)量的實踐共識（楊小微& 文琰,2022）。然而，歷時性演進帶來的經(jīng)驗與困惑還在深刻影響課后服務優(yōu)化發(fā)展的路徑選擇。特別是受到委托代理多元主體人格化特征以及家庭異質(zhì)性需求不斷升級的影響。雖然契約關系下的主體間行為受到層級規(guī)范指引，但基于各自的利益考量，主體間對不同家庭異質(zhì)性需求滿足程度不同，使信息不對稱和利益沖突進一步擴大，可能會出現(xiàn)非政策期待的跨越式委托代理等復雜情況（如家長謀求直接與教師建立“隱蔽性”委托代理關系），從而引發(fā)“委托混亂”“約定破裂”“供需異化”等一系列治理難題，這是現(xiàn)實困境的主要來源。

三、課后服務多元一體推進的困境

步入基礎教育高質(zhì)量發(fā)展新階段，各委托代理主體對課后服務優(yōu)化發(fā)展寄予了更高期望，但基于信息不對稱和利益沖突的不平衡不充分矛盾的長期共時存在，來自初始委托方家庭的異質(zhì)性需求升級對政府、學校和社會代理方一體的供給改革提出了嚴峻挑戰(zhàn)，“有而未優(yōu)、約而未定、協(xié)而未調(diào)、激而未勵”成為阻礙課后服務多元一體推進的四重現(xiàn)實困境。

（一）有而未優(yōu)：基礎供給難以滿足家庭異質(zhì)性委托訴求的升級

課后服務優(yōu)化發(fā)展不可忽視的一個關鍵因素是家庭異質(zhì)性委托訴求的不斷升級。原有服務訴求主要是滿足個別家庭的看護需求，而后增加了滿足學困生的文化類教育補差需求，直至升級到集藝術、體育、科普等的多樣化、個性化教育需求。特別是在“雙減”背景下，家庭優(yōu)質(zhì)且多元的教育需求更多地轉移到了學校教育，對課后服務水平提出了更高要求，并且已經(jīng)在政策和實踐層面實現(xiàn)了其需求的合理性。但現(xiàn)有大多數(shù)地方學校因地制宜的“看菜做飯”與家庭對付費課后服務高要求的“心安理得”形成鮮明對比，不僅限制了部分家庭對優(yōu)質(zhì)教育的訴求，家校信息不對稱甚至還引發(fā)家庭對基礎托管保障的擔憂。有研究表明，越發(fā)達地區(qū)，家庭對課后興趣拓展期待越高（姚喜雙,2021,p.72），期望類比于甚至高于校外培訓效果，但目前主要依靠學校教師資源的育人拓展服務的專業(yè)性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性欠缺，有的學校甚至迫使學科教師開發(fā)特長課程（趙強等,2022），家庭多樣化教育拓展的強烈需求與學校特色服務薄弱供給之間的矛盾在隱隱增強。而在西部和農(nóng)村地區(qū)，服務內(nèi)容相對單一，有些鄉(xiāng)村學校因音、體、美、勞、科等教師缺乏而難以開展興趣拓展服務，有的托管實踐淪為形式（都曉,2022）。

由于城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際間在師資、經(jīng)費、設施等條件上差異顯著，中央政策本質(zhì)上不可能完美兼顧各地實際，因此與地方的委托代理其實是一種松散關聯(lián)，體現(xiàn)在由地方政府及其教育部門制定政策執(zhí)行細則、由學校“一校一案”完善課后服務實施方案，彼此間的不完全契約關系給予地方執(zhí)行過程中因地制宜、因校制宜的靈活性默許。后雖加碼學校全覆蓋、“5+2”模式等目標設定，但“形似而神未及”現(xiàn)象又加大了多元主體間的信息不對稱。隨著課后服務發(fā)展依賴地方的重視程度與資源調(diào)動能力，學校對執(zhí)行內(nèi)容靈活性的擴大，將增加與政策主線的偏差風險，進而加重家長的教育焦慮、擴大家長的期待落差，出現(xiàn)諸如加劇教育不公、尋求私教等新的治理難題。

（二）約而未定：權責模糊制約學校雙重角色的積極融入

作為政策執(zhí)行的核心代理方也是間接委托方，學校的服務動力和努力程度直接影響家庭異質(zhì)性需求的滿足程度和效果，是提升課后服務質(zhì)量的關鍵著力點。然而，“欲思其利，必慮其害”。學校實施課后服務并不如設想得順利，家校社等主體權責不清顯著影響了學校參與的積極性。一是“委托人”作用的發(fā)揮受制于有限的自主權，對家庭異質(zhì)性拓展需求滿足“有心無力”。學校開展日常教育教學之外的課后服務，特別是個性化、異質(zhì)性突出的課后拓展服務，對其內(nèi)容設計、師資配置、經(jīng)費配套等學校組織管理提出了額外要求，但限于教師編制控制和調(diào)動校外資源的權力局限，經(jīng)費籌措的單一途徑和使用結構的固定，導致學校運行課后教育教學的能力有限，招聘課后服務人員和引入校外力量的力度不足，僅局限于學校內(nèi)教師力量的調(diào)動使得委托實效十分有限。二是“委托-代理”中間角色的主動融入止步于不清晰的責任邊界，對自身服務定位認識與發(fā)展“瞻上顧下”。隨著服務體量的擴大和需求質(zhì)量的提高，學校供給壓力遞增（馬瑩,2022）。但作為倡導性政策，課后服務的屬性還在進一步探討中，學校的責任限度和問責細則還不明確，往往令學校實施課后服務時應付推諉、被動行事。三是“代理人”服務運行緩慢根源于滯后的制度保障，現(xiàn)有供給力度與形式輸出“按部就班”。開展課后服務給學校帶來了教師負擔加重、考核標準質(zhì)疑、社會資源吸納風險等問題，但目前落實教師“彈性上下班”并不理想（劉京翠&趙福江,2022），非學科類培訓機構遴選認證尚在自行探索中，校內(nèi)課后服務的考評及結果運用制度也未完善，滯后的配套制度保障無疑是與教育部門和地方政府“討價還價”利益博弈的長期結果，嚴重影響學校課后服務發(fā)展的進程。

以上問題是學校作為委托代理雙重角色在上下互動“談判”中的生存寫照。對上，學校處于不完全契約的弱勢地位，地方政府及其教育部門具有對服務目標設定、驗收和評估的絕對控制權，導致其與學校在組織設計、資源配置、激勵分配等方面產(chǎn)生潛在利益沖突。若地方只限于關注中央考核指標的易達成性和模糊性，則不足以刺激其下放資源和權力，學校則總能對不作為提出自圓其說的解釋，信息不對稱現(xiàn)象加劇；但部分地方政府不一定關心，甚至“共謀”以達成“完成任務”。對下，相比于與教師契約關系的穩(wěn)定，對社會資源的引入往往只具備了象征性委托角色，而對教師權益的不斷索取又加深了彼此利益沖突，影響了契約關系的長期穩(wěn)定。

（三）協(xié)而未調(diào)：制度空隙不利于社會資源充分發(fā)揮代理作用

充分發(fā)揮社會資源作用是破解課后服務場所有限、人力不足、專業(yè)性不強等瓶頸的關鍵舉措。然而，政策“鐘擺效應”帶來的歷時性發(fā)展經(jīng)驗傳遞著不穩(wěn)定信息，特別是當來自政府的“有形的手”與來自市場的“無形的手”之間充滿沖突與隔閡時，委托代理主體對包括市場在內(nèi)的社會資源是否應該以及能否全面介入課后服務未有定論。從各地實踐來看，政策支持的社會資源在代理開展課后服務工作中都不同程度地遇到了阻力或是埋下了隱患，突出表現(xiàn)為對非學科類培訓機構的引進資質(zhì)、準入程序、報酬標準等存在分歧，遴選認證及相應的評估退出機制也尚在探索，加之培訓機構的營利性與課后服務的公益性天然地使學校盡量避之。在未打通進出渠道的當下，校外資源實際上很難進入學校承擔課后服務（劉慧琴,2022）。另外，聘請校外志愿者參與課后服務的實施過程缺乏監(jiān)督，各地沒有統(tǒng)一的指導性意見，學校操作各行其是、進退維谷。

相比非學科類培訓機構引進程序的復雜性以及志愿者參與的隨意性，校外公益性活動場所的性質(zhì)、資質(zhì)、人員、安全等有一定保障。但各地學校對校外公益活動場所的認識不一，對相關人員的進校條件、勞動報酬標準等操作不同，難以把握學校引進過程中的公開、公正與透明（王湖濱&馬云,2022）?？偟貋砜?，不同于西方國家與其社會間邊界分明的互動關系，我國以行政委托、社會代理實施的獨特形式實現(xiàn)了政府與社會行動的銜接與配合，即以“政府引導、社會參與、協(xié)同治理”為特征的整合模式，但“市場化”行為難以控制，同時由于責任風險較大，只有經(jīng)濟利益而無政治前景，極可能造成行政不作為或引進機構的“劣幣驅(qū)逐良幣”（周黎安,2022）。因此，現(xiàn)行政策雖為社會資源代理開展課后服務提供了可能，但到目前為止仍未建立起制度化管理社會資源的引進機制，缺乏具體的代理實施細則和相應的職責設計，學校很難找到切實的制度依據(jù)規(guī)范性引入社會資源，發(fā)揮不同性質(zhì)社會資源對學校課后服務的充分補給和獨特育人作用。

（四）激而未勵：評價缺位易引發(fā)代理人機會主義行為

對委托人而言，健全有效的激勵機制能促進代理人在信息不對稱的情況下選擇能夠使自身利益最大化且符合委托人利益訴求的努力方向，反之，若處理不當則容易滋生代理人機會主義行為，即出現(xiàn)逆向選擇與道德風險（趙宸元,2018,p.115）。所謂逆向選擇，是代理人在事前利用委托人所不知的私人信息進行決策，選擇隱藏信息，致使改革遭遇“劣幣驅(qū)除良幣”；道德風險則是事后代理人利用委托人評價約束機制的不足來隱瞞行為或不作為，從而導致政策執(zhí)行偏離目標（陳天祥&鄭佳斯,2016）。作為委托人的中央政府期望地方政府及其教育部門、學校等代理人按照政策目標行動，并對地方實施課后服務的創(chuàng)新舉措進行相應激勵。但課后服務涉及的委托代理鏈條較多，政策制定者雖然能夠觀測到執(zhí)行者的工作成果并給予肯定性激勵，但難以掌握地方及其學校的執(zhí)行意愿、努力程度、工作方式以及是否有外部行為等過程信息，故依然存在逆向選擇與道德風險問題。

在實施前，由于不能完全掌握學校對課后服務異質(zhì)性需求滿足的重視程度、教師實施課后服務能力的總和等，政府只能根據(jù)供給覆蓋率、學生參與率、課程實施方案等獲取學校落實課后服務的情況，很難掌握學校真正落實的過程和程度。且在現(xiàn)有評估與監(jiān)督環(huán)境下，堅持內(nèi)涵式創(chuàng)新發(fā)展往往意味著要承擔由此帶來的風險，因而部分地方和學?？赡軙扇⊥稒C取巧的方式，片面追求服務覆蓋率、學生參與率、課程設置表等外在指標的達成，從而獲得更多的項目資助和政績榮譽，使課后服務出現(xiàn)形式大于內(nèi)容的現(xiàn)象。在實施后，各級代理人最了解任務執(zhí)行的難易程度和評估水平的有限，為了追求自身利益的最大化，常會利用信息優(yōu)勢執(zhí)行對自身有利的政策條款，包括地方政府傾向于“報喜不報憂”，選擇性地向上匯報政策執(zhí)行信息；一些學校主要還是把學生固定在教室里，選擇應付式、保守式的實施措施，避免觸及學生安全等敏感問題，窄化服務功能（周洪宇& 王會波,2022）。抑或為便于統(tǒng)一管理和突顯成效量化指標，盲目執(zhí)行部分政策條款，如“一刀切”地讓所有學生“被自愿”參加課后服務（劉自學,2021）。以上風險問題加劇了課后服務優(yōu)質(zhì)推行的難度，也是進一步完善評價激勵體系的癥結。

四、課后服務多元一體推進的路向

近期，教育部等13 部門（2023）聯(lián)合印發(fā)了《關于健全學校家庭社會協(xié)同育人機制的意見》，再次明確了學校、家庭、社會在協(xié)同育人中的各自職責定位和相互協(xié)調(diào)機制，各委托代理主體的利益訴求與行為選擇正在發(fā)生深刻變化。因此，有必要加快推動課后服務多元主體利益整合，加快構建“政府保障有力，學校協(xié)同有序，社會多元參與，家長樂意盡責”（邊玉芳& 張馨宇,2023）的“兒童友好型”課后服務契約關系，由“多元主體謀利”走向“多元一體育人”，有效化解委托代理的現(xiàn)實問題。

（一）定標立向：夯實驅(qū)動委托代理主體利益整合的保障基礎

在課后服務上各主體總是基于理性選擇自身利益最大化的行動，但個體的理性選擇有時會違背集體的目標追求，導致個體理性與集體理性之間的背離（王玉玲&程瑜,2015）。家庭訴求之所以與課后服務供給水平不相適應，不僅源于服務條件的客觀有限，背后也在于執(zhí)行主體對服務功能價值認知不一誘發(fā)了利益博弈，需要因勢利導推動利益調(diào)和，規(guī)范因地制宜、因校制宜執(zhí)行靈活的邊界，以鞏固課后服務代理執(zhí)行主體的共同目標。

一是因勢利導增進委托代理主體共識，強化信息共享。在“雙減”政策縱深推動下，通過公共輿論、家校課堂、社區(qū)教育等多渠道廣泛解讀課后服務的看管功能、教育功能、社會功能的重要意義。暢通信息傳遞渠道，加強利益主體間的溝通交流，強化課后服務教育功能和社會功能的價值認同。積極引導多元主體關注改革長遠利益，充分認識國家治理校外培訓亂象的決心和增強課后基礎看管與拓展育人功能的信心，最大限度協(xié)調(diào)各方訴求和主張，有效驅(qū)動利益整合與公共利益最大化。二是因地制宜改進服務供給條件，提升代理質(zhì)效。嚴格落實屬地管理責任，明確課后服務師資、經(jīng)費等條件的基本保障標準，全面調(diào)研并切實解決農(nóng)村地區(qū)、偏遠地區(qū)實際困難，有力夯實基礎看管功能的保障水平。鼓勵區(qū)域分步分校推進課后拓展育人服務品牌化發(fā)展，定期指導與動態(tài)監(jiān)測，對確有需求但拓展育人服務薄弱的學校予以政策支持與經(jīng)費傾斜，著力整合資源發(fā)揮集群效應，有效促進課后服務均衡發(fā)展。三是因校制宜優(yōu)化服務課程體系，縮小利益沖突。明確將課后服務課程納入學校課程體系，將之定位為學校課程體系的有益補充和積極拓展。推動構建涵蓋學業(yè)鞏固、學科拓展、綜合實踐、素質(zhì)提升等的課后服務課程體系，去粗取精、化少為多，切實提高學校課后服務吸引力，著力提升學生綜合素養(yǎng)。

（二）賦權明責：完善激活學校主體性發(fā)展動能的管理制度

具有“委托-代理”雙重角色的中小學校，在課后服務的各個發(fā)展階段都發(fā)揮著重要作用，但歷史上政策與實踐博弈中的“公地悲劇”也帶來了權責不清的遺留問題。只有重視權責內(nèi)容的依法明確，使學校具備充分開展課后服務的權威依據(jù)，才能促進其依照政策規(guī)定行事，正確理解和表達政策利益，避免共謀尋租，這是委托代理關系長效發(fā)展的重要前提。

一是明法立規(guī)定屬性，使“委托-代理”有據(jù)。已有研究認為課后服務有別于義務教育，應將其歸入具有公益性和公共性的準基本公共教育服務范疇（熊晴&朱德全,2022）。但亟須從法律法規(guī)上給予課后服務準公共教育服務的身份地位，為學校課程化開展課后服務和制度化管理等提供法理依據(jù)，并按照地區(qū)發(fā)展需求穩(wěn)步規(guī)劃，將課后看管服務納入基本公共服務的進程，指導城鄉(xiāng)學校健全課后服務制度，保障學生課后基本權益。二是落地賦權明職責，使“委托-代理”有理。根據(jù)現(xiàn)有政策“配齊配足教師”“確保經(jīng)費籌措到位”“適當引進非學科類校外培訓機構”等要求，充分考慮學校組織實施的堵點，指導地方政府進一步出臺課后服務實施保障細則，為保障服務落地和適當引進社會資源創(chuàng)設空間。同時，加強制度規(guī)范化建設，形成家校委托看管服務協(xié)議示范文本，合理規(guī)范利益主體行為，避免合作糾紛與尋租謀利。三是尊師重教保權益，使“委托-代理”有效。從利益補償角度看，應落實課后服務教師報酬補助政策，并將課后服務參與程度作為教師考核獎勵的基本要素。從能力發(fā)展角度看，健全教師課后服務學習交流機制，通過優(yōu)質(zhì)教師引領、團隊合作學習提高教師課后服務能力。從人文關懷角度看，堅持教師自愿與學校統(tǒng)籌安排相結合的原則，充分尊重教師課后服務意愿，切實保障教師休息時間。從教育督導角度看，健全課后服務經(jīng)費監(jiān)督機制，暢通教師問題反映與解決渠道，防止出現(xiàn)侵害教師權益的行為。

（三）共建善治：構建引導社會資源理性規(guī)范發(fā)展的協(xié)調(diào)機制

齊抓共管易出成效，各行其是定引發(fā)亂象。委托代理關系的穩(wěn)定發(fā)展重在多元主體求同存異、利益調(diào)和。由于多元主體的人格化特征，受到政策制定“路徑依賴”、學校執(zhí)行“實踐惰性”、社會資源“趨利避害”、家庭需求“水漲船高”等集體非理性行為（羅澤意&寧芳艷,2022）的客觀影響，不管是中央與地方之間，還是地方教育部門與學校之間，課后服務運行過程中都伴隨著委托代理主體間討價還價等利己行為，需要通過健全監(jiān)管制度保障政策有效執(zhí)行，確保多元主體不是“精致的利己主義者”，而是“利益共同體踐行者”。尤其當隸屬于地方多職能部門監(jiān)管的社會服務資源入駐課后服務時，加強地方職能部門同學校的放權、集權和問責監(jiān)督，是擴大并規(guī)范社會資源進駐課后服務的重要保障。

一是發(fā)揮政府“同輩中的長者”協(xié)同監(jiān)管勢能。為保障家校社主體權利，政府需要簡政放權，但為了加大統(tǒng)籌推進力度，政府又必須具有足夠的行政能力，擔任好“同輩中的長者”角色，發(fā)揮監(jiān)管主導作用，統(tǒng)籌推動課后服務家校社協(xié)同治理。一方面督促地方黨委履職，明確課后服務工作履職盡責督導評價機制；另一方面推動職能部門盡責，指導地方發(fā)布課程準入指南、核定教師編制、落實保障經(jīng)費，以及分類設定社會資源進駐認證辦法等。同時，完善“元治理”機制，有效防范政策“鐘擺效應”導致的資源浪費和民怨累積。二是以“人力、財力、物力、事力”為核心監(jiān)管內(nèi)容。堅持底線思維，構建課后服務督導實施辦法，重點突出對服務課程設置、人員引進和經(jīng)費補助的一體化督導，并及時按照課后服務發(fā)展需求調(diào)整督導內(nèi)容。三是綜合“事前、事中、事后”監(jiān)管整體作用的發(fā)揮。事前，可由中央政府設定課后服務多方聯(lián)席會議制度，并分設至地方由教育部門牽頭，從中明確各級職能部門的課后服務監(jiān)管職責；事中，充分利用城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)W區(qū)化管理、集團化辦學優(yōu)勢，由學區(qū)教育督導管理中心負責定期督導，對問題立現(xiàn)立改；事后，對學校提交的課后服務開展情況由地方政府及其教育部門進行審查，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為嚴肅問責，立行立改。

（四）外控內(nèi)生：重塑疏解多重代理人機會主義問題的評估體系

如果說外部監(jiān)管迫使代理人被動履行課后服務職責，那么內(nèi)部激勵對于引導代理人自覺主動最大化政策效用目標意義重大。期望通過行動和激勵的雙向互動，激發(fā)課后服務代理人在接受“參與約束（愿意參與）”和“激勵相容（積極選擇委托人期望的行動）”的條件下，避免出現(xiàn)隱藏信息和行動的機會主義行為，最大化委托人的期望效用，促進其反思性心智的提升和行動策略的開發(fā)。

一是以優(yōu)化績效考核塑造外控邏輯，促進委托代理主體利益彈性捆綁。遵循激勵相容行動邏輯，將地方發(fā)展課后服務力度和成效納入政府績效考核范疇。創(chuàng)新財政經(jīng)費投入方式，對課后服務實施有力、成效突出的學校適當給予增加教師編制、職稱傾斜、獎勵性補助等支持力度，對實施不力、成效不佳的學校適當減少財政補助、政策優(yōu)惠等。堅持發(fā)展性評價導向，健全課后服務質(zhì)量評估標準，突出對學校課后服務的課程內(nèi)容、師資教學、實施效果、安全穩(wěn)定等的多維度綜合考核，將考核結果作為學校年度績效考核的重要參考指標。同時輔以相關免責制度，鼓勵學校創(chuàng)新發(fā)展課后服務，緩解因試點探索創(chuàng)新產(chǎn)生的心理顧慮。二是以隱性激勵培育內(nèi)生動力，鞏固提升代理主體行動自發(fā)自覺?；谖覈嗉壵慕M織管理結構和中小學校的公益屬性，課后服務執(zhí)行的多重代理人參與約束條件是容易滿足的，但其背后教育功能和社會功能的長效發(fā)揮離不開教育者本身的價值情懷認同，對此追求效益的外在顯性激勵手段難以企及。因此，評價激勵應體現(xiàn)工具理性和價值理性的統(tǒng)一，既要從效益最大化的角度功利性驅(qū)使代理人按照委托人期望路徑行動，也要有意識地借助情感、榮譽、期望等精神載體激發(fā)個體價值追求自覺朝向預期委托目的。除了采取觸手可及的外在顯性激勵外，還可通過挖掘優(yōu)秀、樹立典型、推廣經(jīng)驗等增強多元主體的榮譽感，以此喚起參與者投入熱情與自信，進而促進各級代理人持續(xù)主動參與課后服務。