鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力：表現(xiàn)、根源與化解路徑研究

劉偉

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力是基層治理關(guān)注的重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中面臨的壓力表現(xiàn)為政策執(zhí)行承擔(dān)責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、政策任務(wù)下達(dá)數(shù)量層層加碼、政策任務(wù)完成時(shí)間層層提前。政策執(zhí)行壓力來自政策自身蘊(yùn)含的政治壓力、科層體制產(chǎn)生的上級(jí)壓力、同級(jí)政府引起的競爭壓力、政策執(zhí)行引發(fā)的社會(huì)壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在高壓環(huán)境中執(zhí)行政策，不可避免出現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)收買手段來推進(jìn)政策執(zhí)行、以惡性競爭進(jìn)行政策執(zhí)行比賽、以政策效果異化作為政策執(zhí)行結(jié)果、以形式主義應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行反饋等問題。本文提出通過加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為人民服務(wù)的理念、重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)懷、改善政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)主體關(guān)系、優(yōu)化壓力體制等對(duì)策來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行效能，完善基層治理體系。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 政策執(zhí)行壓力 壓力型體制

* 基金支持：2021年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大委托項(xiàng)目“全過程民主與基層社會(huì)治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21@ZH032）。

一、問題提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層人民政府，是國家與群眾直接聯(lián)系的橋梁紐帶，是上級(jí)政府的政策決定作用于群眾的直接執(zhí)行者。但在壓力型體制作用下，作為基層行政管理層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在層層壓力之下進(jìn)行政策執(zhí)行，在層層加壓下易導(dǎo)致背離政策制定初衷，執(zhí)行效果遭遇異化，這嚴(yán)重侵害了人民群眾的根本利益并侵蝕著黨的執(zhí)政根基。黨的十八大以來，黨中央高度重視解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的政策執(zhí)行壓力，2021年4月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，各部門未經(jīng)黨委和政府同意不得將自身權(quán)責(zé)事項(xiàng)交派鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)嚴(yán)格控制考核總量和頻次，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。中央的重視及有關(guān)政策意見的出臺(tái)為學(xué)界研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力來源以及采取何種措施有效化解提供了指導(dǎo)。

學(xué)界普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力是壓力型體制下的產(chǎn)物。通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力”的研究主要集中在四方面：一是對(duì)壓力型體制概念的研究。壓力型體制概念最早由榮敬本教授提出，主要指一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。隨著時(shí)代發(fā)展，一些學(xué)者認(rèn)為新時(shí)代形成了具有政治性、紀(jì)律性、內(nèi)生性和技術(shù)性特征的“政、紀(jì)驅(qū)動(dòng)”新壓力型體制。另有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，壓力型體制在新冠肺炎疫情防控過程中呈現(xiàn)出“零減壓閥”機(jī)制、政府間目標(biāo)重合機(jī)制、“制度—能動(dòng)者”相互賦能機(jī)制。二是對(duì)壓力型體制的作用及產(chǎn)生問題進(jìn)行研究。傅廣宛認(rèn)為壓力型體制有其積極作用，地方政府在壓力型體制“邀功”和“避責(zé)”邏輯之下會(huì)主動(dòng)優(yōu)化“放管服”改革。詹國輝則認(rèn)為壓力型體制擁有的政治壓力、晉升壓力、社會(huì)壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生形式主義的根本原因。趙聚軍提出壓力型體制會(huì)讓基層官員采取各種手段以消解問責(zé)制的有效性。趙全軍發(fā)現(xiàn)壓力型體制容易造成地方政府創(chuàng)新目標(biāo)短期化、創(chuàng)新內(nèi)容形式化、創(chuàng)新可持續(xù)性不足。三是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行壓力。崔晶提出，基層政府會(huì)采取“基于公共服務(wù)意愿的努力完成+拼湊應(yīng)對(duì)”“先應(yīng)對(duì)再整改+借力上級(jí)督察”等各種積極主動(dòng)的適應(yīng)性執(zhí)行策略來面對(duì)政策執(zhí)行過程中的種種問題。許丹敏提出在屬地高壓體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中會(huì)利用彈性的責(zé)任追究和基層政府所擁有的自主空間將主要資源和精力投入到上級(jí)較為重視的任務(wù)，大體保持基層的平穩(wěn)運(yùn)行。還有學(xué)者提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)通過基層分包制進(jìn)行基層行政動(dòng)員，將部分政策執(zhí)行壓力轉(zhuǎn)移給村委會(huì)和基層事業(yè)單位。四是有效化解基層政策執(zhí)行壓力的路徑研究。李堯磊提出通過橫向優(yōu)化黨政關(guān)系、縱向優(yōu)化府際關(guān)系、外部優(yōu)化政社關(guān)系，推動(dòng)壓力型體制向民主合作體制轉(zhuǎn)變。周少來倡導(dǎo)通過下放權(quán)力推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃發(fā)展性、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資待遇，從“權(quán)、責(zé)、利”三方面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型體制下的活力。張翔建議在壓力型體制中生成容納機(jī)制，在“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的契機(jī)下協(xié)助壓力機(jī)制“減壓”，保障政策執(zhí)行體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

總體來看，學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行壓力的研究較為豐富，研究內(nèi)容多側(cè)重于對(duì)壓力型體制的認(rèn)識(shí)、壓力型體制對(duì)政策執(zhí)行發(fā)揮的作用及造成的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中如何應(yīng)對(duì)壓力以及怎樣有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力等方面。但現(xiàn)有研究對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行面臨的具體壓力來源關(guān)注度有所欠缺，故而，本文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行面對(duì)的具體壓力來源進(jìn)行探討，試探性地提出建議，希望可以對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)提供一定參考。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力的具體表現(xiàn)

政策執(zhí)行是指執(zhí)行者運(yùn)用各種政策資源，建立組織機(jī)構(gòu)，組合各種必備要素，實(shí)施多種行為，將政策觀念、內(nèi)容、操作化為外界可以看到的實(shí)際成果，從而實(shí)行既定政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程。上級(jí)政府要求作為國家政權(quán)組織體系底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自身資源對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行執(zhí)行，將上級(jí)抽象的觀念性政策作用于廣大基層百姓，完成上級(jí)交辦的任務(wù)，達(dá)到上級(jí)制定政策所想要獲得的效果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策實(shí)際執(zhí)行中會(huì)遇到某些壓力。

（一）政策執(zhí)行承擔(dān)責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁

上級(jí)政府為了確保政策決定得到順利執(zhí)行，選擇壓實(shí)下級(jí)政府的政策執(zhí)行責(zé)任。在壓力型體制下，各級(jí)政府選擇將政策執(zhí)行責(zé)任層層向下傳遞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府層級(jí)最底層，承受著上級(jí)政府層層向下轉(zhuǎn)移的政策執(zhí)行壓力，政策執(zhí)行責(zé)任匯集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為政策執(zhí)行責(zé)任實(shí)際承擔(dān)人。在“層層下傳壓力”之下，行政任務(wù)在執(zhí)行過程中就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責(zé)任下卸”的雙重傳導(dǎo)過程。在政策實(shí)際執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任在某種程度上也能向下轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織的服從性將部分責(zé)任進(jìn)行有限程度地轉(zhuǎn)嫁于村黨支部，但總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中承擔(dān)最終責(zé)任。任務(wù)責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中始終保持高度緊張狀態(tài)，政策執(zhí)行承擔(dān)的責(zé)任壓力已超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受極限，政策執(zhí)行承受巨大壓力。

（二）政策任務(wù)下達(dá)數(shù)量層層加碼

上級(jí)政府出臺(tái)政策后，會(huì)選擇對(duì)政策任務(wù)進(jìn)行量化，然后進(jìn)行一定程度分解，將分解的任務(wù)分配給下級(jí)地方政府。下級(jí)政府接到上級(jí)分配的任務(wù)后，會(huì)對(duì)任務(wù)進(jìn)行加碼并進(jìn)一步量化分配給下一級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所接受的任務(wù)數(shù)量雖然是經(jīng)過層層加碼而分配所得，但在壓力型體制的晉升鼓勵(lì)機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制的刺激下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)對(duì)任務(wù)數(shù)量再次進(jìn)行加碼，重新設(shè)定完成任務(wù)數(shù)量的上下限。壓力型體制下，層層加碼成為一種普遍現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取一些非常規(guī)手段來應(yīng)對(duì)完成遠(yuǎn)超自身所能承受之合理限度的任務(wù)數(shù)量。任務(wù)下達(dá)數(shù)量層層加碼使上級(jí)政府制定的合理政策執(zhí)行數(shù)量受到破壞，政策執(zhí)行只獲得了紙面上政策完成數(shù)量的提升，政策執(zhí)行質(zhì)量被無形瓦解。正如習(xí)近平總書記所說：“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實(shí)則違背規(guī)律、急躁冒進(jìn)，欲速則不達(dá)?！?/p>

（三）政策任務(wù)完成時(shí)間層層提前

上級(jí)政府會(huì)要求作為具體政策執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一個(gè)規(guī)定時(shí)間段內(nèi)完成對(duì)上級(jí)決策的落實(shí)，但在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)完成時(shí)間被層層提前。上級(jí)政府會(huì)把任務(wù)完成時(shí)間作為考核和監(jiān)督下級(jí)工作的重要指標(biāo)，下級(jí)政府為了取得好的考核成績便會(huì)把任務(wù)完成時(shí)間提前，并借助壓力型體制傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中面臨較短的完成時(shí)間壓力。例如，針對(duì)新冠肺炎疫情防控中的疫苗接種任務(wù)，某市級(jí)政府要求花費(fèi)數(shù)月的時(shí)間提高所轄區(qū)域疫苗接種率，任務(wù)完成時(shí)間到區(qū)級(jí)變?yōu)榱嗽谝辉聲r(shí)間提高疫苗接種率，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則變?yōu)榱嗽诎雮€(gè)月的時(shí)間完成疫苗接種任務(wù)。任務(wù)完成時(shí)間層層提前，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員加班成為一種常態(tài)，常規(guī)任務(wù)執(zhí)行被迫讓位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)行受到干擾。另外，完成時(shí)間的迫近會(huì)引起部分基層工作人員采取過激過快手段完成，造成政策執(zhí)行過程出現(xiàn)一系列矛盾，甚至出現(xiàn)政策初心和政策實(shí)際效果相背離的問題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力來源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中面臨政策責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、政策任務(wù)加碼、政策時(shí)間提前等具體壓力，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的壓力是多種因素共同作用的結(jié)果。

（一）政策自身蘊(yùn)含政治壓力

中國行政體制天然帶有政治化機(jī)制，上級(jí)政府制定的政策可以通過政治化機(jī)制而被賦予政治性意義，具有強(qiáng)烈政治意義的政策在向下傳導(dǎo)過程中會(huì)形成強(qiáng)大的政治壓力。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)要旗幟鮮明地講政治，講政治站在了更高的政治維度?，F(xiàn)實(shí)的政治環(huán)境和行政的政治化機(jī)制賦予政策以政治壓力，蘊(yùn)含政治壓力的政策在執(zhí)行過程中具有優(yōu)勢地位，上級(jí)政府對(duì)該政策執(zhí)行的考核與監(jiān)督會(huì)格外關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)調(diào)動(dòng)各種資源和人員優(yōu)先執(zhí)行該政策。政策自身蘊(yùn)含的政治壓力一方面推動(dòng)著政策快速落實(shí)，另一方面也為政策執(zhí)行帶來政治壓力。蘊(yùn)含政治壓力的政策會(huì)附帶強(qiáng)大的政治承擔(dān)責(zé)任，上級(jí)政府會(huì)將政治壓力承載的政治責(zé)任向下轉(zhuǎn)移并最終匯至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級(jí)政策和政治責(zé)任承擔(dān)雙重壓力作用下，不得不對(duì)任務(wù)數(shù)量進(jìn)行加碼并要求任務(wù)完成時(shí)間提前。

（二）科層體制產(chǎn)生上級(jí)壓力

中國行政體系是一種科層結(jié)構(gòu)，上級(jí)政府通過體系所賦予的權(quán)力地位及掌握的人財(cái)物資源可以要求下級(jí)無條件進(jìn)行政策執(zhí)行，而且還可以通過考核監(jiān)督對(duì)下級(jí)政府行政行為進(jìn)行控制。另外，中國政治體系處于“黨—政”雙峰狀態(tài)，黨組織的下級(jí)服從上級(jí)原則與行政體系的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)規(guī)則相互交織，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府處于一種絕對(duì)優(yōu)勢地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于科層制行政體系底層，并不掌握重大政策制定決定權(quán)，而只有政策執(zhí)行落實(shí)權(quán)，龐大上級(jí)壓力及自身職責(zé)的必須服從性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有回旋余地。上級(jí)布置什么任務(wù)最緊急，什么任務(wù)考核最嚴(yán)格，任務(wù)便會(huì)層層加碼然后降落至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)不惜一切代價(jià)和手段，限時(shí)按期集中完成。上級(jí)政府重視政府執(zhí)行效果而輕視具體政策執(zhí)行過程的結(jié)果導(dǎo)向，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中時(shí)常對(duì)任務(wù)進(jìn)行自身加碼，進(jìn)一步加重政策執(zhí)行壓力。另外，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行結(jié)果考核握有“一票否決權(quán)”，這就如同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行過程中懸了一把“達(dá)摩克利斯之劍”。

（三）同級(jí)政府引起競爭壓力

在科層化的行政組織體系下，政府政策執(zhí)行不僅受到自上而下的上級(jí)壓力，而且更受到同級(jí)政府引起的競爭壓力。上級(jí)會(huì)對(duì)政策執(zhí)行采取競賽模式，競賽獲勝者將獲得進(jìn)一步晉升機(jī)會(huì)。為了獲得升遷機(jī)會(huì)，政策執(zhí)行變成了一場同級(jí)政府之間的競賽，競賽雙方不斷投入資源于政策執(zhí)行過程，處于激烈競爭態(tài)勢，此外，政策執(zhí)行的考核結(jié)果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資績效相掛鉤又進(jìn)一步加劇了同級(jí)政府競爭。在同級(jí)政府引起的競爭壓力下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接到各級(jí)“層層加碼”的任務(wù)后，又會(huì)對(duì)任務(wù)“自行加碼”，而且會(huì)根據(jù)同級(jí)政府完成任務(wù)量進(jìn)行“再次加碼”，并且為了確保在和同級(jí)政府競爭中保持優(yōu)勢地位還會(huì)對(duì)任務(wù)“隨時(shí)加碼”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于同級(jí)政府競爭之中，政策執(zhí)行過程不得不掉入惡性內(nèi)卷，有限的政策執(zhí)行資源被投入無意義內(nèi)耗，政策執(zhí)行質(zhì)量往往被置于次要位置，政策執(zhí)行過程也被數(shù)據(jù)執(zhí)行、紙面執(zhí)行等形式主義所裹挾，基層工作人員因多重加碼陷入重壓而倍感痛苦。

（四）政策執(zhí)行引發(fā)社會(huì)壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行直接作用于屬地百姓，政策執(zhí)行過程及執(zhí)行效果會(huì)為人民群眾直接感知并接受人民群眾檢驗(yàn)，其政策執(zhí)行不當(dāng)會(huì)引起人民群眾激烈反應(yīng)而引發(fā)社會(huì)壓力。這種壓力一方面來自人民群眾對(duì)政府行為的監(jiān)督，另一方面來自部分群眾因政府政策執(zhí)行而造成自身利益受損，想要通過某種渠道對(duì)政府的不當(dāng)行為尋求某種補(bǔ)償以維護(hù)自身合法利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受限于人財(cái)物等資源限制，導(dǎo)致部分政策執(zhí)行過程不能面面俱到，政策執(zhí)行效果無法處處正向，政策執(zhí)行評(píng)價(jià)達(dá)不到人人滿意，政策執(zhí)行不足之處和執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的問題便會(huì)引起政策相關(guān)利益方采取行動(dòng)來表達(dá)不滿。底層群眾除了利用信訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日等常規(guī)手段對(duì)政府執(zhí)行政策表達(dá)不滿外，甚至還采取過激行為來形成輿論壓力倒逼政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行引發(fā)社會(huì)壓力，社會(huì)壓力又反過來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行，在互聯(lián)網(wǎng)信息化時(shí)代，政策引發(fā)的社會(huì)壓力很容易在微博、微信、抖音等網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)大量傳播，引發(fā)公共輿論關(guān)注，甚至造成某些線下群體性事件，加劇政策執(zhí)行的社會(huì)壓力。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力產(chǎn)生的問題

政策執(zhí)行的政治壓力、上級(jí)壓力、競爭壓力、社會(huì)壓力通過多種渠道最終匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期處于高壓環(huán)境中，政策執(zhí)行過程難免產(chǎn)生一系列問題。

（一）以經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)政策執(zhí)行

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和人們經(jīng)濟(jì)意識(shí)的增強(qiáng)，政府逐漸傾向于用經(jīng)濟(jì)手段來推進(jìn)政策執(zhí)行，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到各種政策執(zhí)行壓力的影響，以經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)政策執(zhí)行變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)收買來推進(jìn)政策執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中面臨政治壓力、上級(jí)壓力、競爭壓力和社會(huì)壓力，需要提高政策執(zhí)行效率并降低政策執(zhí)行過程的反對(duì)聲音，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄鄉(xiāng)村原有的共同體意識(shí)瓦解和市場經(jīng)濟(jì)對(duì)鄉(xiāng)村的沖擊，使用經(jīng)濟(jì)手段變?yōu)橥七M(jìn)政策執(zhí)行的最好選擇。但經(jīng)濟(jì)手段的經(jīng)常使用變成了一種經(jīng)濟(jì)路徑依賴，經(jīng)濟(jì)手段也在多次使用中變成了經(jīng)濟(jì)收買，政策執(zhí)行出現(xiàn)問題便想著用金錢進(jìn)行解決。壓力之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了提高政策效率選擇了以經(jīng)濟(jì)收買群眾來推進(jìn)政策執(zhí)行，這種政策執(zhí)行手段加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行成本，更重要的是消解了政府政策的公共性、公益性，政策執(zhí)行主客體變?yōu)榱耸袌鲑I賣雙方，政策執(zhí)行過程變成了一場市場交易，政府權(quán)威根基遭受侵蝕。

（二）以惡性競爭進(jìn)行政策執(zhí)行比賽

在行政考核競爭之下，下級(jí)政府不僅要完成上級(jí)“分包”任務(wù)，還要爭取比同級(jí)屬地完成更多，政策任務(wù)在競爭壓力之下逐步增加。另外，為了獲得較有優(yōu)勢的政策執(zhí)行考核結(jié)果，同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛對(duì)任務(wù)進(jìn)行多次加碼，陷入激烈甚至是不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)客觀實(shí)際的惡性競爭。將有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源投入到不斷加碼的政策執(zhí)行競爭之中，希望可以在競爭過程中勝過對(duì)方，獲得一個(gè)滿意的考核結(jié)果，或者不至于遭受懲罰。各種政策執(zhí)行壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不投入到與同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競爭之中，盡管這種競爭是無效且惡性的內(nèi)卷競爭。在惡性競爭過程中，政策執(zhí)行目的從落實(shí)上級(jí)決策以提高屬地百姓生活水平變?yōu)榱顺^同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在競爭中精疲力竭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響，后續(xù)政策執(zhí)行也陷入困境。

（三）以政策異化作為政策結(jié)果

上級(jí)政府從人民群眾根本利益出發(fā)出臺(tái)政策，是希望政策落地后讓人民群眾享受社會(huì)發(fā)展所帶來的有益成果，是為了滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量生活的追求，更是政府為人民服務(wù)宗旨的具體體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是上級(jí)政府政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，更是所屬區(qū)域的人民政府，其政策執(zhí)行目的是讓人民切實(shí)感受到幸福感和滿足感。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中因各種壓力所產(chǎn)生的合力作用導(dǎo)致政策落實(shí)效果發(fā)生異化。在各種壓力作用下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中為了求快而急躁冒進(jìn)，為了求量而急功近利，導(dǎo)致群眾在政策執(zhí)行過程中并未享受政策的正面效果，反而切實(shí)感受到政策執(zhí)行的負(fù)面作用，對(duì)政策態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，甚至抵制政策執(zhí)行。政策制定設(shè)想出現(xiàn)的積極效應(yīng)被實(shí)際出現(xiàn)的負(fù)面效果所取代，政策出現(xiàn)的異化效果成為執(zhí)行結(jié)果，導(dǎo)致政策無法進(jìn)一步推行，政策執(zhí)行人員工作積極性受到打擊，人民群眾對(duì)政府的信任遭受損害，黨的執(zhí)政根基遭遇嚴(yán)重侵蝕。

（四）以形式主義應(yīng)對(duì)政策反饋

形式主義是政策執(zhí)行過程中的頑疾，也是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)政策執(zhí)行壓力時(shí)采取的應(yīng)對(duì)手段。政策附帶的重重壓力以及政策傳遞過程中的層層加碼和政策執(zhí)行中的自我加碼，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)定期限內(nèi)按時(shí)按質(zhì)完成政策執(zhí)行幾乎成為一個(gè)不可能完成的任務(wù)，但為了完成任務(wù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇以形式主義方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。面對(duì)執(zhí)行有較大政治壓力的政策時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了不犯政治錯(cuò)誤選擇口號(hào)執(zhí)行、數(shù)據(jù)執(zhí)行、文件執(zhí)行；面臨執(zhí)行有較大上級(jí)壓力政策時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇執(zhí)行一部分顯出真實(shí)執(zhí)行效果，另一部分則選擇在材料反饋中書面執(zhí)行，政策總體執(zhí)行結(jié)果真中混假；面對(duì)資源相對(duì)充裕的同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭壓力時(shí)，選擇材料造假等形式主義來進(jìn)行紙面執(zhí)行；執(zhí)行會(huì)引起較大社會(huì)壓力的政策時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秉承“不出事”原則，讓政策在口頭上和形式上執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)形式主義極為討厭又不得不利用形式主義來應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行壓力，這不僅會(huì)使一些政策在各部門空轉(zhuǎn)而淪為一紙空文，而且會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多精力投入形式執(zhí)行而不是實(shí)際執(zhí)行，導(dǎo)致形式主義難以根除。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力化解路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多重壓力之下進(jìn)行政策執(zhí)行難免出現(xiàn)問題，影響政策執(zhí)行效果。為此，需要多舉措并舉來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力。

（一）堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各種壓力下政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)只注重政策執(zhí)行結(jié)果而不關(guān)心群眾對(duì)政策的切實(shí)感受，只關(guān)注和同級(jí)政府競爭而不考慮政策執(zhí)行質(zhì)量，只強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不落實(shí)對(duì)人民負(fù)責(zé)，政策執(zhí)行沒有始終堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨。習(xí)近平總書記在浙江考察調(diào)研就指出：“解決問題的宗旨，就是為人民服務(wù)”。中國共產(chǎn)黨的根本宗旨和初心使命是為人民服務(wù)，中國政府的宗旨是為人民服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中要牢牢樹立為人民服務(wù)的思想，要把人民群眾的根本利益放在首位，在政策執(zhí)行過程中要照顧人民群眾的感情和情緒，要和人民群眾多溝通交流，要取得人民群眾對(duì)政策的理解支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中遇到阻力時(shí)要和群眾及時(shí)進(jìn)行對(duì)話，向群眾認(rèn)真且真誠地講述政策，讓群眾明白政策執(zhí)行與其切身利益息息相關(guān)，引導(dǎo)群眾自覺接受政策、協(xié)助政策執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過程中要想人民之所想、急人民之所急、辦人民群眾之所需，用政策切實(shí)解決人民群眾的急難愁盼，讓群眾真切體會(huì)到政策執(zhí)行所帶來的正面效果，提高群眾對(duì)政策的獲得感和滿足感。

（二）重視關(guān)懷鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

上級(jí)政府要重視對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)懷，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中的負(fù)重，疏導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力情緒，保持政策壓力與政策執(zhí)行的相對(duì)平衡。首先，上級(jí)政府要積極幫助下級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政策執(zhí)行最前沿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源缺乏和各種壓力合力作用下執(zhí)行政策會(huì)出現(xiàn)某種偏差，上級(jí)政府要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較多的政策執(zhí)行資源并協(xié)助解決政策執(zhí)行中遇到的難題，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員多給予政治鼓勵(lì)、少附加政治壓力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的政治積極性。其次，上級(jí)考核要慎用“一票否決”。“一票否決”雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行具有強(qiáng)大的威懾力，但頻繁使用“一票否決”會(huì)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于高壓狀態(tài)，部分干部會(huì)采取形式主義手段來規(guī)避否決后果。第三，要關(guān)愛鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于基層矛盾前沿，政策執(zhí)行過程難免受到各種壓力而受委屈，要在待遇、政策等方面給予廣大基層干部特別是工作在艱苦地區(qū)的一線干部一定程度的傾斜，并通過談心談話、走訪慰問和心理疏導(dǎo)等方式切實(shí)為基層干部減壓減負(fù)。

（三）改善政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)主體關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的完整結(jié)構(gòu)是上級(jí)黨委做出政策決策，同級(jí)政府負(fù)責(zé)部署實(shí)施并對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行考核監(jiān)督，下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)政策執(zhí)行并與同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行競爭，社會(huì)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行反饋。政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的不同主體都對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生壓力，因此需要優(yōu)化政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)主體關(guān)系，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力。第一，優(yōu)化黨政關(guān)系。黨委需要設(shè)置篩選機(jī)制以便根據(jù)任務(wù)的輕重緩急來賦予政策政治壓力，盡可能減少因政治壓力泛化而影響政府政策執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。第二，厘清上下關(guān)系。完善政府上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)清單，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上部門不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放治理責(zé)任，盡量避免政策執(zhí)行承擔(dān)責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁。第三，調(diào)和同級(jí)關(guān)系。上級(jí)應(yīng)將政策執(zhí)行完成質(zhì)量放在考核的重要位置，對(duì)政策執(zhí)行數(shù)量應(yīng)按交代量為限度進(jìn)行考核，調(diào)和政策執(zhí)行的同級(jí)競爭關(guān)系。第四，調(diào)整政社關(guān)系。政府要根據(jù)政策執(zhí)行的具體情況適時(shí)公開一些政策執(zhí)行信息，保障群眾對(duì)政策執(zhí)行的知情權(quán)，以便更好地獲得群眾對(duì)政策執(zhí)行的有益反饋。

（四）優(yōu)化壓力體制

壓力型的政策執(zhí)行體制雖然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行帶來許多壓力，但壓力型體制不應(yīng)輕易廢除，應(yīng)該采取措施改善壓力型體制，在發(fā)揮壓力型體制優(yōu)勢的同時(shí)減少其負(fù)面后果。一是慎用政治壓力。政策被賦予政治壓力后會(huì)獲得優(yōu)先執(zhí)行權(quán)，但頻繁賦予政策政治壓力會(huì)使政策政治壓力逐漸脫敏，也容易讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)刻處于政治緊張壓力中，為此要慎用政治壓力。二是少用上級(jí)壓力。上級(jí)政府不要經(jīng)常性、隨時(shí)性向政策執(zhí)行者施加額外的上級(jí)壓力，只需要在政策執(zhí)行發(fā)生懈怠狀態(tài)等情況時(shí)施展壓力即可，這樣既可以為基層減壓，也可以更好發(fā)揮政策執(zhí)行監(jiān)督作用。三是不用競爭壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入與同級(jí)的過度競爭會(huì)使政策執(zhí)行處于惡意內(nèi)卷狀態(tài)，徒增基層政策執(zhí)行壓力，不用競爭壓力會(huì)使政策任務(wù)執(zhí)行回歸正常軌道，為基層減壓減負(fù)。四是巧用社會(huì)壓力。積極主動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行引起的社會(huì)壓力進(jìn)行回應(yīng)，減少社會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的不滿，并巧用社會(huì)壓力去監(jiān)督和促進(jìn)政策執(zhí)行優(yōu)化，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行負(fù)擔(dān)。

六、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面向廣大人民群眾的政府，也是上級(jí)政府決策作用于百姓的主要力量，其政策執(zhí)行可以說是關(guān)乎整個(gè)政策成敗。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中受政治壓力、上級(jí)壓力、競爭壓力、社會(huì)壓力影響，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生一系列問題，政策執(zhí)行效果偏離預(yù)設(shè)軌道，政策影響往往背離政策制定初心。為此，需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅(jiān)持為人民服務(wù)宗旨、上級(jí)政府重視關(guān)懷鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、改善政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)主體關(guān)系、優(yōu)化壓力體制來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行效能，完善基層治理體系，推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

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（作者單位：西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）