關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)地方稅稅制的思考

朱松耀

隨著黨的二十大召開，我國(guó)將進(jìn)一步堅(jiān)持和完善基本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置的決定性作用，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策功能，以便更好地在新歷史時(shí)期，向全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程邁進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷邁向高質(zhì)量發(fā)展、中央與地方關(guān)系需要在新形勢(shì)中改革的背景下，如何進(jìn)一步完善地方稅稅制成為了探討的重點(diǎn)。本文淺析了地方稅稅制的現(xiàn)狀，提出了地方稅稅制現(xiàn)存的問題，并以此提出完善地方稅稅制的改革思路，從幾個(gè)方面推進(jìn)新發(fā)展階段的地方稅稅制建設(shè)。

一、地方稅的基本內(nèi)容

（一）地方稅的內(nèi)涵

地方稅，通常是指在一定的稅收管理權(quán)限下，將稅收劃歸于地方，由地方政府管理的稅收。地方稅稅制是由一系列制度框架共同構(gòu)成的有機(jī)整體，包括與地方稅有關(guān)的收入劃分、稅收制度設(shè)計(jì)、稅權(quán)配置和征收管理等，是國(guó)家稅收體系里不可缺少的內(nèi)容。而地方稅稅制在狹義上是指以地方稅的稅種結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，由國(guó)家和地方兩個(gè)方面來共同制定完成地方稅稅種構(gòu)成；但在廣義上，地方稅稅制不僅包括地方稅的稅種結(jié)構(gòu)，還包括稅收法規(guī)和稅收征管等內(nèi)容的制定、實(shí)施、調(diào)整和監(jiān)督等。

（二）地方稅稅制的功能

地方稅稅制的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控功能，主要是指由于地方政府獲得了中央政府賦予地方相應(yīng)的稅收管理權(quán)限，使地方政府能夠在了解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，自主制定或調(diào)整稅收政策，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置等方面進(jìn)行合理調(diào)控；另一方面是為地方籌集收入的功能，對(duì)于地方政府而言，籌集收入的功能是相當(dāng)重要的職能，主要體現(xiàn)在供給本地區(qū)的公共產(chǎn)品中，因?yàn)榕c共享稅相比，地方稅的稅收收入全部歸地方，能夠讓地方政府更好地履行職能，籌集到一定的資金，而地方稅的稅基通常也較為穩(wěn)定。

二、我國(guó)地方稅稅制的現(xiàn)狀

（一）地方稅稅收立法權(quán)現(xiàn)狀

從表1可以清晰地看出，目前在我國(guó)，稅法以及稅收政策的制定分別是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等主要部門負(fù)責(zé)，其分工也各有不同，層級(jí)越高的部門稅收立法權(quán)限越大，而地方政府在稅收立法權(quán)方面，可以說基本上處于無權(quán)狀態(tài)，地方人大和常委會(huì)都沒有權(quán)力參與地方稅收立法。

（二）地方政府稅收收入現(xiàn)狀

現(xiàn)行地方稅稅制涉及了十四個(gè)具體的稅種，總體上可分為兩大類：中央地方共享稅和地方專享稅。從稅種構(gòu)成的視角來看，我國(guó)已經(jīng)基本形成了以中央地方共享稅為主導(dǎo)，以地方專享稅為補(bǔ)充的地方稅稅制。其中，中央地方共享稅有增值稅、企稅、個(gè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和資源稅六個(gè)具體稅種，而地方專享稅有車船稅、煙葉稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅和土地增值稅八個(gè)具體稅種。

（三）地方稅征稅管理現(xiàn)狀

2018年，我國(guó)合并了國(guó)、地稅，主要承擔(dān)本地區(qū)的稅收收入以及非稅收入征收管理的任務(wù)，并且實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，主要由國(guó)稅總局以及省（區(qū)、市）人民政府來領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)現(xiàn)在的征管效率不斷提高，各部門涉稅數(shù)據(jù)信息也呈現(xiàn)共享趨勢(shì)，很大程度上促進(jìn)了對(duì)稅源的監(jiān)控，防止了稅收流失。在信息化建設(shè)高度融合、大數(shù)據(jù)和云技術(shù)迅猛發(fā)展、征管數(shù)據(jù)向省局和國(guó)稅局集中、政策調(diào)整向核心征管體系集中的今天，我國(guó)稅務(wù)總局出臺(tái)了升級(jí)包，而各區(qū)域的不合規(guī)操作也將伴隨我國(guó)金稅系統(tǒng)的不斷更新而得到處理，尤其針對(duì)信息不對(duì)稱以及漏征漏管的風(fēng)險(xiǎn)等問題有更好的緩解方式，這也使得我國(guó)征收管理權(quán)限有不斷集中的趨勢(shì)。

三、我國(guó)地方稅稅制存在的問題

（一）地方主體稅種缺失

盡管我國(guó)地方稅種的種類多，但是目前的地方稅種大部分都不能作為主體稅種，尤其缺乏稅基穩(wěn)、稅源廣、易征收、對(duì)地方財(cái)政有積極作用的主體稅種。如果地方稅稅制的主體稅種能夠確定，地方政府就能夠引導(dǎo)本地區(qū)的生產(chǎn)、消費(fèi)行為，還能夠讓地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能得以提升，更大程度上緩解地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配的問題。我國(guó)自從“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅也消失了，增值稅和所得稅在分享環(huán)節(jié)、在地方收入中處于絕對(duì)地位。以2021年為例，專屬于地方稅稅種的稅收收入只占地方稅收收入的25.1%。這說明專屬于地方稅稅種的稅收收入在地方稅收中所占的比重較低，因而對(duì)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)或消費(fèi)行為不能起到有效的引導(dǎo)作用，從而對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力也不能起到促進(jìn)作用，這很大程度上也是由于地方稅稅制缺乏主體稅種導(dǎo)致的。

（二）稅權(quán)劃分不合理

我國(guó)地方稅權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，從分稅制改革就開始存在，大量的事權(quán)向地方下沉。中央政府與地方政府之間權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致我國(guó)完善地方稅稅制的進(jìn)程緩慢，并且地方政府缺少穩(wěn)定可靠的稅收收入，使得地方政府沒有足夠的財(cái)政資金。我國(guó)還存在稅權(quán)財(cái)權(quán)重心在上移，而事權(quán)重心卻在下移的問題，有些地方政府的財(cái)政支出需要中央轉(zhuǎn)移支付的幫助，并且出現(xiàn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量過多、規(guī)范程度不足等問題，導(dǎo)致地方政府稅收和財(cái)政收入舉步維艱。我國(guó)目前有五個(gè)等級(jí)的行政級(jí)別，省級(jí)以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入分配關(guān)系并無詳細(xì)的分稅制規(guī)定，因此現(xiàn)行的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的財(cái)政分配制度都是根據(jù)分稅制的規(guī)定來實(shí)行的。

（三）地區(qū)間地方稅收入差距大

以2019—2021年各地區(qū)地方稅收入為例，浙江、廣東、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收收入與西藏、甘肅、寧夏等不發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其地方稅收入差距較大（詳見表2）。

此現(xiàn)象增加了地區(qū)發(fā)展不均衡的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方稅稅制的完善增添了不確定因素。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)地方稅稅制的建議

（一）培育適當(dāng)?shù)牡胤蕉愔黧w稅種

進(jìn)一步完善地方稅稅制，首先要做到有的放矢，既要考慮地方財(cái)政收入，更要從政府治理的方面出發(fā)。

若僅從收入角度考慮，適用于地方稅制的主體稅種，則是稅收占比最高的增值稅和企業(yè)所得稅。但以增值稅和企業(yè)所得稅作為地方稅收的主體稅種的話，很容易導(dǎo)致地方政府稅收的惡性競(jìng)爭(zhēng)，另外，由于增值稅和企業(yè)所得稅的稅收體量較大，對(duì)中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)稅收能力也有一定的影響。除此之外，如果地方稅稅制向收入方面集中，根據(jù)我國(guó)不同行政區(qū)域的稅收現(xiàn)狀，有的地區(qū)就算把本地區(qū)內(nèi)所有稅收收入都?xì)w入地方，也滿足不了支出需要，這就更加彰顯了中央統(tǒng)籌稅收的重要意義。

從政府治理的方面來看，我國(guó)地方稅稅制選擇的主體稅種應(yīng)該是能夠讓地方政府獲得更多自主權(quán)的稅種，這樣既能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也能進(jìn)一步提升公共服務(wù)水平。要以完善地方治理為出發(fā)點(diǎn)，抓住稅制改革的方向，在地方稅體系中找到恰當(dāng)?shù)亩惙N作為主體稅種。而我國(guó)培育的地方稅體系的主體稅種建議可以從房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅和資源稅三個(gè)稅種中選擇。

從征管成本和組織收入的方面來看，消費(fèi)稅在生產(chǎn)以及銷售環(huán)節(jié)的征收，征收的消費(fèi)品總量大，能夠提供充足并且穩(wěn)定的稅源，不僅在一定程度上能夠擴(kuò)大地方稅收收入規(guī)模，彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方收入少的缺陷，還有利于完善地方稅制，增強(qiáng)稅收凸顯性。

（二）適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)

建議將地方稅權(quán)適當(dāng)擴(kuò)大，并讓地方政府獲得一定的管理權(quán)限，讓地方能夠選擇稅種。完善地方稅稅制，地方從中央獲得的一定稅權(quán)，不能只是籌集地方財(cái)政收入，更主要的目的是使地方政府的財(cái)力與事權(quán)更加相符，使地方政府施政水平進(jìn)一步提高。由此，地方專享稅的稅收管理權(quán)權(quán)限應(yīng)增加，以配合地方稅自身體系的完善。比如，讓地方政府能夠獲得房地產(chǎn)稅的稅制要素（稅率、稅基等）的設(shè)定和調(diào)整權(quán)，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)自然資源的不同情況而選擇不同的資源稅征稅項(xiàng)目等，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然條件的不同而調(diào)整不同的政策，讓地方有及時(shí)調(diào)整、因地制宜的權(quán)利。

（三）構(gòu)建有差異化的地方稅稅制

從發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府角度來看，因?yàn)樗鼈兊慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高并且稅源充足，稅收也能發(fā)揮很好的作用，還具有較強(qiáng)的償債能力，建議可以適當(dāng)擴(kuò)大它們地方財(cái)政的自主權(quán)，讓其能夠在地方稅的增加和舉債兩個(gè)角度更充分地發(fā)揮它的收入職能，從而使得發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政最終也能達(dá)到平衡。

而從欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府角度來看，它們必須要擴(kuò)大地方稅收的管理權(quán)限，從而培育主體稅種，尋找可靠稅源，逐漸使自身財(cái)政的自給能力提高；此外，應(yīng)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使地方的舉債權(quán)被嚴(yán)格限制，適度調(diào)節(jié)收入分配的事權(quán)以及上移本地區(qū)具有外溢性的公共產(chǎn)品，提高地方政府在中央地方共享稅中分享的比重，讓我國(guó)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度逐漸加大。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）