美國(guó)“自助式”災(zāi)后救援模式及對(duì)我國(guó)的啟示

劉煜明

摘要：國(guó)外災(zāi)害的應(yīng)急管理已經(jīng)形成了一套綜合且易操作的體系，其中美國(guó)的災(zāi)后救援模式為常規(guī)的由政府發(fā)起的救援與由個(gè)人及企業(yè)發(fā)起的自下而上的“自助式”救援申請(qǐng)并行。這一獨(dú)特的災(zāi)后救援模式值得我們學(xué)習(xí)借鑒，有利于提高我國(guó)救災(zāi)的能力，減少災(zāi)害損失。本文在介紹美國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）災(zāi)后“自助式”救援模式進(jìn)行淺析，總結(jié)其自下而上的救援模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討其可行性，提煉出該模式對(duì)我國(guó)災(zāi)后救援的啟示，并從災(zāi)后救援溝通機(jī)制、救援信息收集等方面提出相應(yīng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）；應(yīng)急管理；災(zāi)后救援；災(zāi)害處置保障

黨的二十大報(bào)告指出：“要完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國(guó)家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)?！蔽覈?guó)自然災(zāi)害形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，極端天氣事件多發(fā)，在2021年，全年各種自然災(zāi)害共造成1.07億人次受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失3 340.2億元。[1]自然災(zāi)害顯然已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。在自然災(zāi)害應(yīng)急管理方面，美國(guó)建立了較為完備的災(zāi)害應(yīng)急管理政策體系，其中其災(zāi)后救援頗具特色。以美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局 （FEMA）為例，作為美國(guó)應(yīng)急管理的主要政府部門(mén)，除了常規(guī)的由政府組織的集體救援外，組織由個(gè)人、家庭以及小企業(yè)發(fā)出的救援申請(qǐng)也是美國(guó)災(zāi)后救援工作的重要組成部分。[2]由個(gè)人、家庭以及小企業(yè)發(fā)出的自下而上的救援申請(qǐng)一定程度上可以幫助救援落實(shí)到個(gè)體，減少救援疏漏情況的發(fā)生，對(duì)這種自下而上的 “自助式”救災(zāi)模式進(jìn)行系統(tǒng)的分析、研究和學(xué)習(xí)有助于豐富我國(guó)現(xiàn)行的災(zāi)后救援模式，為我國(guó)的災(zāi)后救援模式提供新的思路，從而提高抗擊自然災(zāi)害的能力，最大限度地有效減少災(zāi)害造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

一、FEMA在災(zāi)害應(yīng)急管理中的角色與職能

FEMA是Federal Emergency Management Agency的簡(jiǎn)寫(xiě)，中文名稱為美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局。聯(lián)邦應(yīng)急管理局隸屬國(guó)土安全部，總部設(shè)在華盛頓。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的中心任務(wù)是保護(hù)國(guó)家，減少由災(zāi)害帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)和人員損失。[3]災(zāi)害不局限于颶風(fēng)、地震、洪水、火災(zāi)等自然災(zāi)害，還包括恐怖襲擊和其他人為災(zāi)難。FEMA的職能范圍涵蓋災(zāi)害預(yù)防、保護(hù)、反應(yīng)、恢復(fù)和減災(zāi)各個(gè)領(lǐng)域。

（一）FEMA職能的政策基礎(chǔ)

聯(lián)邦應(yīng)急管理局 （FEMA）成立于1979年4月1日，具有民防和應(yīng)急管理的雙重職能。通過(guò)一系列的立法行動(dòng)，進(jìn)一步界定和擴(kuò)大了該機(jī)構(gòu)的權(quán)力。1988年的 《救災(zāi)和緊急援助修正案》修訂了1974年的 《救災(zāi)法案》，并將其重新命名為 《羅伯特·T.斯塔福德救災(zāi)和緊急援助法案》 （《斯塔福德法案》）。《斯塔福德法案》通過(guò)總統(tǒng)的災(zāi)難宣言建立了當(dāng)前的災(zāi)難應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的法定框架。2002年美國(guó)總統(tǒng)布什簽署了 《國(guó)土安全法案》，將聯(lián)邦應(yīng)急管理局和其他21個(gè)組織聯(lián)合在新成立的美國(guó)國(guó)土安全部 （DHS）之下。在接下來(lái)的20年里，國(guó)會(huì)在重大災(zāi)難事件之后通過(guò)了一系列立法：《卡特里娜颶風(fēng)后應(yīng)急管理改革法案》 （2006年）、《桑迪改革法案》 （2012年）和 《災(zāi)難恢復(fù)改革法案》 （2018年），[4]進(jìn)一步對(duì)該機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行了梳理 （詳見(jiàn)表1）。

（二）FEMA的職能范圍

FEMA負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理工作。[5]FEMA是美國(guó)政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)災(zāi)害事件的主要機(jī)構(gòu)之一，其職責(zé)涵蓋了災(zāi)害響應(yīng)、預(yù)防和減災(zāi)、恢復(fù)、資源協(xié)調(diào)、信息管理以及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多個(gè)方面。主要負(fù)責(zé)制定災(zāi)害應(yīng)急管理方面的政策和法律，組織協(xié)調(diào)重大災(zāi)害應(yīng)急救援，提供資金和科學(xué)技術(shù)方面的信息支持，組織開(kāi)展應(yīng)急管理的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)外國(guó)政府和國(guó)際救援機(jī)構(gòu)的援助活動(dòng)等。FEMA還在全國(guó)設(shè)立了10個(gè)應(yīng)急管理分局。

二、FEMA“自助式”救援框架分析

FEMA針對(duì)自然災(zāi)難事件的 “自助式”救援框架的主要特點(diǎn)是鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)居民在災(zāi)難發(fā)生后盡可能地自行處理一些緊急事務(wù)。該框架強(qiáng)調(diào)自助和自我保護(hù)，可以減少災(zāi)難發(fā)生后對(duì)外部資源的需求，提高災(zāi)區(qū)居民的自救能力和抗災(zāi)能力。同時(shí)，該框架可以優(yōu)化外部資源的利用和分配，使外部救援資源可以更有效地分配到最需要的地方。[6]

（一）申請(qǐng)?jiān)?/p>

1.災(zāi)后援助的資格驗(yàn)證

申請(qǐng)人是美國(guó)公民或非公民身份的美國(guó)國(guó)民或經(jīng)資格認(rèn)定的外國(guó)人，申請(qǐng)人需通過(guò)身份驗(yàn)證，檢查完成后需要上傳FEMA《個(gè)人和家庭援助計(jì)劃》申請(qǐng)表。其中援助申請(qǐng)的補(bǔ)償必須是由所申請(qǐng)的災(zāi)難造成的直接損失。

2.選擇申請(qǐng)類(lèi)別

申請(qǐng)類(lèi)別有以下幾項(xiàng)：災(zāi)難失業(yè)援助；個(gè)人和家庭援助計(jì)劃；災(zāi)后恢復(fù)計(jì)劃；危機(jī)咨詢?cè)?；?zāi)難法律援助以及過(guò)渡性避難援助。

3.援助申請(qǐng)途徑

滿足上述申請(qǐng)條件的受災(zāi)群眾可以通過(guò)線上或線下途徑進(jìn)行災(zāi)后援助申請(qǐng)。線上主要通過(guò)FEMA官方網(wǎng)站提供的申請(qǐng)網(wǎng)址，填寫(xiě)并提交援助申請(qǐng)表進(jìn)行申請(qǐng)。同時(shí)FEMA官方網(wǎng)站提供了援助熱線以供受災(zāi)群眾尋求幫助。FEMA還建立了文件投放中心，受災(zāi)群眾可以去附近的文件投放中心申請(qǐng)?jiān)?、咨詢?/p>

（二）援助信息審查

受災(zāi)群眾向FEMA提出申請(qǐng)后，援助申請(qǐng)會(huì)得到審核，以確定是否需要進(jìn)行房屋檢查，來(lái)驗(yàn)證災(zāi)難對(duì)受災(zāi)房屋和財(cái)產(chǎn)所造成的損害。根據(jù)受災(zāi)群眾在申請(qǐng)時(shí)提供的信息，F(xiàn)EMA會(huì)發(fā)送相應(yīng)信件、電子郵件或進(jìn)行電話回訪?；卦L將說(shuō)明其是否有資格獲得援助金、將獲得多少援助金、必須如何使用該援助金，以及如果受災(zāi)群眾對(duì)援助方案不滿意時(shí)如何就FEMA的決定提出上訴。

（三）申訴

如果受災(zāi)群眾收到的反饋是沒(méi)有資格獲得援助或申請(qǐng)不完整，其仍然可以在收到反饋信息的60天內(nèi)完成申請(qǐng)或?qū)Q定提出申訴。申請(qǐng)人可以對(duì)FEMA就個(gè)人援助申請(qǐng)做出的任何決定提出申訴，如初始資格判定、提供的援助金額或類(lèi)型、逾期申請(qǐng)等?？梢酝ㄟ^(guò)線上線下申請(qǐng)等方式提交申訴文件。

FEMA“自助式”救援框架主要包含以下內(nèi)容：先由受災(zāi)民眾提出援助申請(qǐng)，工作人員會(huì)針對(duì)其提供的信息進(jìn)行審核確認(rèn)，審核通過(guò)后受災(zāi)民眾會(huì)根據(jù)個(gè)人情況選擇自己需要的申請(qǐng)類(lèi)別并填寫(xiě)申請(qǐng)表，申請(qǐng)表上傳后工作人員會(huì)根據(jù)申請(qǐng)表對(duì)其進(jìn)行電話評(píng)估及信息審查，如果收到未通過(guò)的反饋，民眾還可以提出申訴要求重新審查或提供其他信息，如果審查通過(guò)則意味著申請(qǐng)成功，F(xiàn)EMA會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的救援工作。

三、“自助式”災(zāi)后救援模式對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)傳統(tǒng)救援模式對(duì)政府負(fù)擔(dān)較大，借鑒由民眾參與的 “自助式”救援模式可以適當(dāng)減輕政府救援負(fù)擔(dān)，提高救援效率，提高救援精準(zhǔn)度?！白灾健本仍Ｊ较拢?yàn)槭転?zāi)群眾更了解自己的情況和需要，能夠根據(jù)實(shí)際情況提出自己的需求，政府可以根據(jù)群眾的需求有針對(duì)性地提供救援幫助，能夠更快地做出反應(yīng)和采取行動(dòng)。

（一）完善的災(zāi)后“自下而上”的救援溝通機(jī)制

根據(jù)上述救災(zāi)模式可以看出，F(xiàn)EMA非常重視與受災(zāi)民眾的救援溝通，并為民眾提供了多種溝通渠道，F(xiàn)EMA重視媒介應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的信息溝通和引導(dǎo)民眾的作用，媒體能及時(shí)全面介入報(bào)道，將相關(guān)信息實(shí)時(shí)傳達(dá)給公眾，同時(shí)提供由公眾到政府的溝通方式，從而使受災(zāi)民眾更方便地與應(yīng)急管理部門(mén)取得聯(lián)系。

我國(guó)政府在采取救援工作時(shí)要注重拓寬災(zāi)后 “自助式”救援信息收集方式，為受災(zāi)群眾提供更多的申請(qǐng)?jiān)那?，如電話熱線、網(wǎng)站、社交媒體、移動(dòng)應(yīng)用程序等來(lái)拓寬救援信息收集的渠道，讓受災(zāi)群眾更容易地申請(qǐng)?jiān)?。此外，政府也?yīng)該積極宣傳各種援助措施，加強(qiáng)受災(zāi)群眾在救災(zāi)活動(dòng)中的 “自下而上”的主動(dòng)性，讓受災(zāi)群眾了解如何申請(qǐng)?jiān)⑻峁┍匾膸椭椭笇?dǎo)，積極與社會(huì)各界合作，加強(qiáng)災(zāi)后信息共享。[7]通過(guò) “自助式”的救援信息收集和申請(qǐng)?jiān)那?，政府能夠更好地了解受?zāi)群眾的需求，避免了一些不必要的資源浪費(fèi)，有利于改善受災(zāi)群眾的體驗(yàn)，減少政府工作成本，提高救援效率。

（二）暢通群眾反饋申訴渠道

FEMA設(shè)立了熱線電話和網(wǎng)站，供受災(zāi)群眾反映問(wèn)題和申請(qǐng)?jiān)?。在家庭審查確認(rèn)受災(zāi)群眾信息后，F(xiàn)EMA會(huì)有專(zhuān)員來(lái)確定受災(zāi)群眾是否要對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行申訴，主動(dòng)為群眾提供申訴途徑，以便受災(zāi)群眾可以隨時(shí)反映問(wèn)題和需求。

我國(guó)政府可以通過(guò)電話熱線、網(wǎng)站、社交媒體等多種渠道，完善投訴舉報(bào)平臺(tái)，及時(shí)處理受災(zāi)群眾的反饋和申訴，解決群眾的困難和問(wèn)題，提高政府的公信力。主動(dòng)為受災(zāi)群眾提供申訴途徑，如通過(guò)電話等方式讓受災(zāi)群眾隨時(shí)可以反映問(wèn)題和需求。同時(shí)，政府也要做好相關(guān)的信息收集和處理工作。只有了解和滿足受災(zāi)群眾的需求，才能更好地開(kāi)展救援和援助工作。

（三）加強(qiáng)災(zāi)后救援情況回訪

災(zāi)后回訪是FEMA“自助式”災(zāi)后救援模式中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是保證受災(zāi)群眾的問(wèn)題接收妥善解決的重要途徑。FEMA會(huì)對(duì)每個(gè)受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行災(zāi)后救援情況的回訪和評(píng)估，做好災(zāi)后救援情況的回訪工作，從多個(gè)渠道收集與災(zāi)后救援相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。

針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)政府可以在以下幾個(gè)方面做出改進(jìn)。一是派出專(zhuān)人或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)救援工作進(jìn)行回訪，了解受災(zāi)群眾的反饋意見(jiàn)和建議，在受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行實(shí)地評(píng)估，查看災(zāi)后救援的執(zhí)行情況，評(píng)估救援工作的效果和成效。二是根據(jù)回訪結(jié)果，及時(shí)解決存在的問(wèn)題和不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為今后的應(yīng)急救援工作提供參考。加強(qiáng)與媒體的溝通和合作，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)救援工作的情況和進(jìn)展，增強(qiáng)公眾對(duì)救援工作的信任和支持。

四、結(jié)束語(yǔ)

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局 “自助式”災(zāi)后救援模式框架在一定程度上可以優(yōu)化外部資源的利用和分配，具有針對(duì)性強(qiáng)、救援效率高、節(jié)約救援資源的優(yōu)點(diǎn)，有助于政府和救援機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與災(zāi)區(qū)居民的溝通和合作。我國(guó)政府可以借鑒其優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)完善災(zāi)后 “自下而上”的救援溝通機(jī)制、暢通群眾反饋申訴渠道、加強(qiáng)災(zāi)后救援情況回訪等方式不斷改進(jìn)我國(guó)的災(zāi)后救援工作，從而提高我國(guó)國(guó)家的救援能力，最大限度減少由災(zāi)害造成的人民生命和財(cái)產(chǎn)的損失。

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