數(shù)字化政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境及對策研究

袁露露 李業(yè)旗

摘要：數(shù)字化政府建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路和重要舉措，能有效助推政府決策科學(xué)化、治理精細(xì)化、服務(wù)高效化，是應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新挑戰(zhàn)的需要。但是，目前我國數(shù)字化政府建設(shè)存在數(shù)字治理的頂層設(shè)計不夠完善、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用存在不足和數(shù)字服務(wù)的保障能力仍有欠缺等現(xiàn)實(shí)困境。據(jù)此，本文在探討數(shù)字化政府建設(shè)價值所在的基礎(chǔ)上，闡述并分析了數(shù)字化政府建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)困境，并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化政府建設(shè)；現(xiàn)實(shí)困境；對策研究

數(shù)字化政府是信息化時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，數(shù)字化政府治理是信息時代下應(yīng)運(yùn)而生的新型公共治理體系。[1]黨的十九大報告指出要 “加快建設(shè)數(shù)字中國”，在 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中更是明確提到要 “加快數(shù)字化發(fā)展，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”，并且為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、適應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，2020年6月國務(wù)院印發(fā)了 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確指出 “加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措”，為數(shù)字化政府建設(shè)指明了方向。據(jù)此，本文在探討數(shù)字化政府建設(shè)價值所在的基礎(chǔ)上，闡述并分析了數(shù)字化政府建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出對策建議，符合加強(qiáng)數(shù)字化政府建設(shè)的要求，對于提高國家治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。

一、數(shù)字化政府建設(shè)的價值所在

（一）推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的要求

國家治理體系要根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)步的過程持續(xù)地進(jìn)行變革與調(diào)整，同時，政府的治理能力也要持續(xù)地進(jìn)行優(yōu)化和提升。國家行政管理必須創(chuàng)新行政方式，積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提高行政效能，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，[2]當(dāng)前，我國政府的職能體系、治理方式、工作模式都已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)已成為新時代深化國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高政府行政效率和履職水平的必然要求。數(shù)字化政府建設(shè)可以促進(jìn)政府履職能力、管理能力、工作能力、傳播能力、運(yùn)行能力的全面提升，進(jìn)而可以為人民群眾提供更加高效、更加精準(zhǔn)的政務(wù)服務(wù)，滿足人民群眾對于更便捷、更高效、更精準(zhǔn)公共服務(wù)的迫切需要。[3]

（二）助推政府決策的動能

政府以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，推動政府創(chuàng)新治理模式，一是可以助推政府決策科學(xué)化，在數(shù)字信息技術(shù)的賦能下，數(shù)字信息技術(shù)將逐漸融入政府治理的應(yīng)用場景中，逐步形成以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的新的發(fā)展模式，進(jìn)而推動政府治理從傳統(tǒng)向數(shù)字化、智能化的轉(zhuǎn)型，數(shù)字信息分析技術(shù)能夠?qū)Υ罅康臄?shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，從而為政府治理提供全面的數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)而可以增強(qiáng)政府決策的預(yù)見性和科學(xué)性。在政府治理的前期預(yù)警、事中評估和事后修正中充分發(fā)揮數(shù)字信息的特點(diǎn)和優(yōu)勢，讓政府在治理實(shí)踐中能夠?qū)ζ溥M(jìn)行有效、精確的把控，從而保證政府治理的客觀性、精準(zhǔn)性和可操作性，能夠提升政府信息感知和預(yù)估計算能力；二是促進(jìn)政府治理精細(xì)化，通過信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)實(shí)時共享，可以在很大程度上提升政府治理問題的精準(zhǔn)度，從而降低新時代國家治理的成本，提高國家風(fēng)險預(yù)防的精準(zhǔn)性；三是實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)能力高效化，以技術(shù)創(chuàng)新為動力，推動行政業(yè)務(wù)流程再造，不斷提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，精簡審批程序、優(yōu)化辦事效率，使群眾和企業(yè)辦事 “只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”“一次不用跑”，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感，從本質(zhì)上增進(jìn)民生福祉。

（三）應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新挑戰(zhàn)的需要

“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，其輻射范圍寬廣，帶動數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，帶來的影響深度前所未有，引發(fā)全球生產(chǎn)方式、生活方式和治理模式深刻變革，已成為全球資源要素配置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重塑、改變?nèi)蚋偁幐窬值闹匾α?。?shù)字化政府建設(shè)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義：一是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為最具有時代特征的生產(chǎn)要素，進(jìn)行數(shù)字化政府建設(shè)，可以有效地發(fā)揮出數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ淖饔?，政府運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)不僅可以作為催生和撬動經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的先導(dǎo)力量，還可以作為加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的支持力量。同時，更是數(shù)字時代國家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)和構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要引擎；[4]二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，可能會面臨數(shù)據(jù)真實(shí)價值不足、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化能力和水平較低、損害市場競爭秩序等重要挑戰(zhàn)，數(shù)字信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，也將進(jìn)一步加劇勞資關(guān)系的惡化程度，并沖擊勞動就業(yè)市場，數(shù)字平臺損害勞動者公平公正權(quán)益的事件不斷發(fā)生，而數(shù)字化政府作為驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力機(jī)制，依托信息通信技術(shù)，可以為以上問題的解決提供創(chuàng)新型解決方案。

二、數(shù)字化政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）數(shù)字治理的頂層設(shè)計不夠完善

數(shù)字化政府建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，我國各級政府的數(shù)字化建設(shè)正不斷加快步伐，在這當(dāng)中，既包括信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括各類云平臺的搭建，更跟與之相匹配的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)和體制機(jī)制都有關(guān)系。但是，目前數(shù)字治理的頂層設(shè)計還不夠完善：一是數(shù)字化政府的認(rèn)識有所不同，比如，浙江省偏向于借助數(shù)字信息技術(shù)構(gòu)建整體性政府，推動數(shù)字化政府建設(shè)，助力政府決策，持續(xù)深化 “最多跑一次”改革；廣東省高度重視政務(wù)信息化基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用平臺的建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)電子政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)云、電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與整合，著力提升全省一體化政務(wù)服務(wù)能力，廣東省將數(shù)字政府建設(shè)納入 “數(shù)字廣東”建設(shè)總體框架，推動省、市、縣三級數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作；貴州省則大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，加快建設(shè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)和國家大數(shù)據(jù) （貴州）產(chǎn)業(yè)園。[5]總的來說，有關(guān)政策基本是針對省內(nèi)，難以形成合力。二是建設(shè)管理體制與整體聯(lián)動機(jī)制還不夠健全，盡管在中央層面上已經(jīng)構(gòu)建起了國家電子政務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，將中央相關(guān)部門的職能職責(zé)進(jìn)行了梳理，但是仍然存在著一些問題。比如，各部門之間的職能定位不清晰，地方政府的自主性不足，有時候在數(shù)字政府建設(shè)的過程中會顯得比較被動，這對數(shù)字政府建設(shè)工作的有效開展造成了不利影響。與此同時，地方政府各個機(jī)構(gòu)之間的綜合協(xié)同渠道不暢通，部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不足，各部門的補(bǔ)位協(xié)同機(jī)制不連貫，造成地方的機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)、平臺、數(shù)據(jù)等資源統(tǒng)籌管理缺少有效的配合?？傮w來看，統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的不平衡不健全，制約著我國數(shù)字化政府的發(fā)展。

（二）數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用方面存在不足

在數(shù)字化政府的建設(shè)過程中，需要政府組織對數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行長時間的磨合，在磨合過程中會面臨很多問題，不僅會對原有政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式等產(chǎn)生影響，而且新一代信息技術(shù)發(fā)展速度遠(yuǎn)超組織適應(yīng)的速度，因此很容易導(dǎo)致技術(shù)和組織的不匹配。具體表現(xiàn)為：一是支撐數(shù)字化政府建設(shè)的技術(shù)不足，使得數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通受阻，導(dǎo)致跨層級、跨部門數(shù)據(jù)信息共享共用受限；二是數(shù)字化應(yīng)用領(lǐng)域較窄，目前在數(shù)據(jù)采集、存儲、清洗、挖掘、分析和可視化這些方面，對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用還處于發(fā)展階段，仍存在不足。

（三）數(shù)字服務(wù)的保障能力仍有欠缺

政府內(nèi)部的數(shù)字服務(wù)系統(tǒng)相較于企業(yè)性質(zhì)的數(shù)字信息處理平臺，由于數(shù)據(jù)來源不一致、工具不統(tǒng)一、工作流程不統(tǒng)一和技術(shù)不交叉等原因，使得政府在數(shù)字化服務(wù)設(shè)計中遇到了很多困難。利用新一代信息技術(shù)，對數(shù)據(jù)價值進(jìn)行分析整合、深入挖掘和充分利用，對數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，它要求在標(biāo)準(zhǔn)建立、技術(shù)支持和安全監(jiān)督等方面，加快構(gòu)建與市場規(guī)律相一致的產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建起一套安全且完整的數(shù)據(jù)監(jiān)督體系，從而將信息技術(shù)整合和數(shù)字服務(wù)能力相結(jié)合。在當(dāng)前的數(shù)字服務(wù)體系中，各部門間仍然存在 “信息孤島”現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的開放共享問題仍是數(shù)字化政府建設(shè)的難題。同時，在數(shù)字信息時代，數(shù)字化信息流動速度加快，各種信息不斷融合，網(wǎng)絡(luò)的安全控制變得更加復(fù)雜和困難。與新一代信息技術(shù)的發(fā)展速度相比，政府在數(shù)據(jù)安全方面的保護(hù)設(shè)施和保護(hù)手段還有些落后，因此，數(shù)據(jù)的安全問題變得越來越嚴(yán)重，對數(shù)據(jù)的收集、存儲、分析、使用等各個方面的保護(hù)都提出了更高的要求。在數(shù)字化政府的建設(shè)中，要高度重視數(shù)據(jù)安全，完善數(shù)據(jù)信息安全、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、信息公開等制度，為數(shù)據(jù)安全構(gòu)建法律、責(zé)任和義務(wù)的安全網(wǎng)絡(luò)。

三、數(shù)字化政府建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的對策建議

（一）制定和優(yōu)化機(jī)制，夯實(shí)頂層設(shè)計

推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)的根本保障在于強(qiáng)化頂層設(shè)計，主要可以從四個方面入手：一是在數(shù)字化政府建設(shè)的進(jìn)程中，要多關(guān)注服務(wù)型政府對于資源的整合能力，并且注重政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮數(shù)字治理對智慧社會建設(shè)的推動作用；二是建立跨越不同層級的統(tǒng)籌建設(shè)管理體制，對政府組織架構(gòu)進(jìn)行重組與調(diào)整，明確細(xì)分各個部門、機(jī)構(gòu)的責(zé)任，特別是要從整體上對政務(wù)數(shù)據(jù)和信息資源的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范進(jìn)行明確，使之與政府的數(shù)字化發(fā)展相匹配，并運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)，建立數(shù)據(jù)和信息資源的共建共管共享機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域、層級和部門之間的協(xié)作，提高政務(wù)服務(wù)效能，進(jìn)而提高政府在協(xié)同治理中的組織整合；三是構(gòu)建全國統(tǒng)一、互聯(lián)互通、安全可靠的信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐漸消除各個政府部門之間的 “信息孤島”，降低數(shù)字化政府建設(shè)成本，提升信息傳輸?shù)乃俣龋趨f(xié)同治理的過程中，有效地促進(jìn)業(yè)務(wù)和服務(wù)的整合；四是增強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，為數(shù)字政府建設(shè)提供強(qiáng)有力的法制保障。通過制定法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)信息的分類保護(hù)，加強(qiáng)對相關(guān)違法行為的打擊，進(jìn)而對數(shù)據(jù)的使用規(guī)則和使用規(guī)范進(jìn)行明確，對新一代信息通信技術(shù)的法律地位、使用和安全規(guī)范、監(jiān)管細(xì)則等方面進(jìn)行完善。

（二）搭建平臺，推動技術(shù)支持

推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)必須構(gòu)建一個全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)字政府治理應(yīng)用與服務(wù)一體化平臺。一是將云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等數(shù)字信息技術(shù)作為數(shù)字化政府建設(shè)的重要技術(shù)支撐；二是提高政府?dāng)?shù)字平臺的支持能力，以國家統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)為支撐，對已有的政府云資源進(jìn)行全面的整合，實(shí)現(xiàn)政務(wù)云資源統(tǒng)籌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府的跨區(qū)域、跨部門和跨業(yè)務(wù)的協(xié)作；三是提升網(wǎng)絡(luò)平臺支撐能力，加強(qiáng)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局與技術(shù)創(chuàng)新，從而提升網(wǎng)絡(luò)支撐能力、增強(qiáng)電子政務(wù)外網(wǎng)服務(wù)功能；四是推動政府職能轉(zhuǎn)換，推動各層級、各部門網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，建立智能化的工作平臺，將各層級、各部門自行建立的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理與政務(wù)服務(wù)平臺。

（三）完善體系，強(qiáng)化信息安全

信息安全是總體國家安全觀的重要組成部分，要在筑牢安全底線意識的基礎(chǔ)上，完善數(shù)字化政府服務(wù)和保障體系建設(shè)。一是要確保數(shù)字信息的安全，推進(jìn)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)，改進(jìn)和完善數(shù)字應(yīng)用安全保障體系；二是要完善數(shù)字化政府標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作機(jī)制，對數(shù)字政府的制度生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范，對新技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用進(jìn)行強(qiáng)化，對自主創(chuàng)新的核心能力進(jìn)行提高，對數(shù)據(jù)治理進(jìn)行全方位的深化，對安全防范能力進(jìn)行持續(xù)的提高，對數(shù)字化背景下的政府基本保障能力做進(jìn)一步的強(qiáng)化；三是要健全互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，完善互聯(lián)網(wǎng)犯罪和網(wǎng)絡(luò)暴力的預(yù)警和防范機(jī)制，強(qiáng)化各互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營平臺和監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的信息共享，保障網(wǎng)絡(luò)安全，以安全的環(huán)境保障政府的行政行為，不斷維護(hù)和提升政府的公信力。

四、結(jié)束語

數(shù)字化政府建設(shè)已成為我國重大戰(zhàn)略之一，是政府在治理理念和方式上進(jìn)行創(chuàng)新、構(gòu)建新的治理格局和推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要措施?；诖?，本文探討了數(shù)字化政府建設(shè)的價值所在，對數(shù)字化政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行了闡述與分析，并提出了應(yīng)對困境的對策建議，符合我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，契合我國加快數(shù)字化發(fā)展的戰(zhàn)略。但是，數(shù)字化政府建設(shè)并非一朝一夕之功，除了數(shù)字治理的頂層設(shè)計不夠完善、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用方面存在不足和數(shù)字服務(wù)的保障能力不夠完善等問題，還存在其他問題需要進(jìn)一步探究。

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