地方環(huán)境執(zhí)法不力的深層原因與應(yīng)對策略
——基于扎根理論的分析

佀耀耀 李杰

(貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴州 貴陽 550025)

地方環(huán)境治理中的執(zhí)法不力現(xiàn)象是當(dāng)前理論界的核心議題。近年來,環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞之勢愈演愈烈,已經(jīng)成為制約生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素,嚴(yán)重影響著人們對幸福生活的向往。習(xí)近平總書記在不同場合多次、反復(fù)強調(diào)要用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境[1]。讓生態(tài)環(huán)境制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線的前提是明晰問題之所在。對這一現(xiàn)象的解釋,既有定論大多將地方環(huán)境執(zhí)法不力的原因歸咎于地方政府沒有準(zhǔn)確厘清經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的邏輯關(guān)系。的確,這種觀點在我國長期以來將財政作為最重要的官員考核及晉升標(biāo)準(zhǔn)的體制背景下,具有一定的合理性[2]。但隨著“綠色GDP”等一系列制度的出臺,環(huán)境質(zhì)量作為一項重要的指標(biāo)(甚至“一票否決”)出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核中之后,我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法取得的成效卻依然不盡人意。盡管當(dāng)下各級政府在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護方面仍未完全實現(xiàn)由“理性經(jīng)濟人”向“生態(tài)理性經(jīng)濟人”角色的轉(zhuǎn)化,但僅以此為理由來解決環(huán)境執(zhí)法不力,顯然無法令人信服。

那么,環(huán)境執(zhí)法究竟困在何處?筆者認(rèn)為,認(rèn)識這一問題,須對我國當(dāng)代環(huán)境法治的復(fù)雜性、艱巨性的形勢有一定把握,并以此為基礎(chǔ)立足于我國環(huán)境治理實踐,通過更加細(xì)微的研究視角洞悉造成環(huán)境執(zhí)法不力的種種因素并剖析其深層邏輯。綜觀學(xué)術(shù)界的現(xiàn)有成果,多有學(xué)者從法理、社會學(xué)等角度進行探討,如有學(xué)者從我國環(huán)境法律體系架構(gòu)出發(fā),認(rèn)為我國環(huán)境法體系中存在的基本法“空殼化”、單行法之間的協(xié)調(diào)性不足等問題影響了環(huán)境法律實施的效果[3];也有學(xué)者在規(guī)范主義和功能主義立場下,分析了環(huán)境行政中的“執(zhí)行偏離效應(yīng)”并提出了完善環(huán)境監(jiān)管中法律實施的理論[4]。這些觀點為環(huán)境治理提供了較好思路,但囿于研究方法和學(xué)科的局限,對造成我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的多重因素和作用機制仍缺少系統(tǒng)深入的論述?；诖?本文選取具有典型意義的研究素材——中央生態(tài)環(huán)境保護督察通報案例,將其作為扎根理論的研究對象,在實證分析的視角下將環(huán)境治理嵌入我國體制和制度發(fā)展變遷的秩序整體性中進行思考、論證,以期較為全面地揭示造成我國環(huán)境執(zhí)法不力的深層原因,并提出對策建議,為今后我國環(huán)境執(zhí)法機制的完善提供一定的理論參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)收集

1.1 研究方法

扎根理論研究方法由哥倫比亞大學(xué)的Glaser(格拉斯)和Strauss(斯特勞斯)于20世紀(jì)60年代提出。這種研究方法要求研究者在開始之前不對理論做出假定,而是直接從實際觀察著手,在原始資料中提煉出概括性經(jīng)驗,其重點在于“發(fā)現(xiàn)邏輯”[5]。通常而言,扎根理論主要有三個層級的編碼過程:第一步是開放式編碼,又稱開放式登錄(Open Coding)。在這個環(huán)節(jié),研究者需要以一種開放的心態(tài),盡量避免個人偏見和已有研究定論,將研究資料按照其本身的狀態(tài)進行登錄。登錄的目的是從初始性研究資料中發(fā)現(xiàn)基本的概念類屬,從而在分析屬性的基礎(chǔ)上,將其進行類型化的命名。第二步是主軸編碼,又稱關(guān)聯(lián)式登錄(Axial Coding)。這一階段的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)并建立概念類屬之間存在的因果、差異、結(jié)構(gòu)等內(nèi)在關(guān)系,從而表現(xiàn)出研究資料部分與部分之間的關(guān)聯(lián)。隨著分析的深入,研究者需辨別主要類屬和次要類屬,可通過比較的方式將主次類屬進行連接以建立一個以行動取向和互動取向為指導(dǎo)的理論建構(gòu)雛形。最后是選擇式編碼,又稱核心式登錄或選擇登錄(Selective Coding)。這個環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容是在已發(fā)現(xiàn)的概念類屬中確定一個能夠最大程度地將研究成果概括在一個較為寬泛的理論范圍之內(nèi),具有統(tǒng)領(lǐng)作用的核心類屬。核心類屬應(yīng)當(dāng)起到提綱挈領(lǐng)的作用,可以為后續(xù)理論抽樣和檢驗提供方向。

學(xué)界已有將扎根理論運用于國際標(biāo)準(zhǔn)化案例[6]、智慧企業(yè)典型案例[7]進行研究的先例。Glaser則指出,在社會科學(xué)的研究過程中,關(guān)系到研究對象的所有資源都可以用作數(shù)據(jù)分析進行比較,提煉概念并發(fā)掘出其中的模式[8]。扎根理論基于自身的特點,為探究我國環(huán)境執(zhí)法不力的原因提供了一種新思路。一方面是由于我國環(huán)境治理實踐的復(fù)雜性,決定了對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的原因分析不宜先驗性地預(yù)設(shè)概念;另一方面是因為對影響環(huán)境執(zhí)法的因素以及因素之間的作用機理進行的分析,其本身就是一個“邏輯探索”的過程。因此,本研究選擇適用扎根理論的研究方法。

1.2 數(shù)據(jù)收集

本研究主要數(shù)據(jù)均來自中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站。據(jù)官網(wǎng)顯示,第二輪中央環(huán)保督察組從2021年4月份開始至今,以“集中通報”的形式共公布18批次、106個典型案例。本文從集中通報案例文本中篩選有效語句,整理出了約16萬字的文稿。中央環(huán)保督查典型案例作為初始研究資料,具有以下特征:一是原始性。督察組通過“雙隨機,一公開”的非現(xiàn)場監(jiān)督方式進行督查,能夠在案件的第一現(xiàn)場進行記錄。二是廣泛性。環(huán)境法治具有明顯的地域差異。除臺灣省和香港、澳門特別行政區(qū)外,將來自22個省份的生態(tài)環(huán)境案件作為典型案例,能夠做到研究資料涵蓋范圍的廣泛性。三是客觀性。中央環(huán)保督察組作為由生態(tài)環(huán)境部牽頭,中紀(jì)委和中組部參與的督查機構(gòu),其通報案例的真實性自不待言。同時,為保證研究的可靠性,本研究還以“環(huán)境執(zhí)法不力”為關(guān)鍵詞,從主流媒體、中國期刊庫中檢索得到典型案例進行理論檢驗。

2 范疇提煉與模型構(gòu)建

2.1 開放性編碼

開放性編碼是對研究資料的類屬化和范疇提煉。借助Nvivo11軟件,按照編碼原則對原始資料進行分析去重、類比和歸納,最終聚攏形成90個基本范疇。因篇幅所限,節(jié)選開放式編碼見表1。

2.2 主軸編碼

主軸編碼是在開放式編碼的基礎(chǔ)上,按照邏輯關(guān)系建立類屬之間的關(guān)聯(lián),并區(qū)分主要類屬和次要類屬。將開放式編碼得到的基本范疇作為副范疇,根據(jù)產(chǎn)生作用的主體和客體的不同,本文歸類、提煉出了職權(quán)監(jiān)督、職權(quán)設(shè)置、職權(quán)行使、理念偏差、外在監(jiān)督五個主范疇。其中,職權(quán)監(jiān)督、職權(quán)設(shè)置、職權(quán)行使屬于主體層面的范疇,理念偏差屬于動因性層面的范疇,外來監(jiān)督屬于外在層面的范疇。主軸編碼見表2。

表2 主軸編碼

2.3 選擇式編碼與模型構(gòu)建

選擇式編碼是在開放式編碼和主軸式編碼的基礎(chǔ)上提煉出核心范疇的重要環(huán)節(jié)。編碼步驟主要包括:(1)在范疇之間明確故事線。(2)對主、副范疇的維度和屬性進行描述。(3)在核心類范疇與其他范疇之間建立起系統(tǒng)的聯(lián)系。

通過對主范疇和基本范疇的分析,并與初始性研究資料對比發(fā)現(xiàn),主范疇均是圍繞生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法效能而展開的,因此最終確定以環(huán)境執(zhí)法效能為核心范疇。在動因?qū)用?主要可分為形式主義作風(fēng)和對經(jīng)濟發(fā)展的認(rèn)知錯位;在主體層面,環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和職權(quán)設(shè)置可歸屬于行政管理體制性因素,環(huán)境職權(quán)行使則主要與環(huán)保工作以外的政策施行相關(guān);在外來監(jiān)督層面,主要包括體制內(nèi)的監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督;圍繞核心范疇,經(jīng)過反復(fù)類比、歸納,最終構(gòu)建了影響地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能的“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型。模型見圖1。

圖1 地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型

2.4 理論飽和度驗證

理論飽和性驗證要求引入新的原始研究資料,并再次運行扎根理論編碼流程,根據(jù)新的研究資料能否被已有范疇所“涵攝”來判斷理論是否飽和。在此階段,本研究隨機搜集了10個案例文本,它們分別來自:學(xué)術(shù)文獻、生態(tài)環(huán)境部官方案例、新聞報道。編碼結(jié)果顯示,從樣本資料中未能提取出新的理論范疇和關(guān)系樣態(tài),因此可以認(rèn)為上述理論飽和度較高。

3 模型闡釋:地方環(huán)境執(zhí)法不力的深層原因分析

3.1 環(huán)境執(zhí)法的主體層面:政府主體責(zé)任缺失

鑒于環(huán)境執(zhí)法的理念往往體現(xiàn)于具體的行政行為中,本文將“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型中的環(huán)境執(zhí)法理念偏差置于執(zhí)法主體的層面一并做出討論。對該模型的執(zhí)法主體層面進行分析,造成地方環(huán)境治理政府主體責(zé)任缺失的深層原因主要有以下兩點。

3.1.1 體制因素

隨著生態(tài)文明建設(shè)及體制改革進入“深水區(qū)”和攻堅期,負(fù)有綜合行政權(quán)能的政府在環(huán)境治理中出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象,具體表現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法松軟、事故防范不足、橫向職責(zé)分散等方面,反映出基層環(huán)境治理中存在的突擊闖關(guān)、形式主義等理念偏差。如貴州省安順市平壩區(qū)夏云鎮(zhèn)政府向平壩區(qū)政府書面報告“污染系有關(guān)企業(yè)違法排污所致”后,區(qū)政府仍無動于衷,放任地下水污染問題持續(xù)至毛栗河發(fā)生嚴(yán)重污染。類似的還有吉林省長春市農(nóng)安縣政府在接到環(huán)保督察組轉(zhuǎn)辦的信訪投訴問題后,未經(jīng)認(rèn)真核實即認(rèn)定該問題不屬實,僅責(zé)成相關(guān)部門督促土地使用者平整覆蓋土層,恢復(fù)原地貌。

對此,不能以政府“作為不足”進行簡單概化。長期以來,科層體制下地方政府及環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)象廣為社會詬病。正如學(xué)者指出,環(huán)保部門的“官帽子”掌握在上級領(lǐng)導(dǎo)手里,地方環(huán)保局根本不可能自主行使這個權(quán)力,否則地方環(huán)保局長的官位難保[9]。為了解決地方政府在環(huán)境執(zhí)法中的“地方保護”“有法難依”等問題,我國進行了一系列的制度改革。橫向上,2015年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要將分散在各部門的環(huán)境保護職責(zé)調(diào)整到一個部門,逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。2017年,十九大報告也指出要賦予省級及以下政府更多自主權(quán),在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。縱向上,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)提出要將縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局并由市級環(huán)保局直接管理,市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳(局)為主的雙重管理,仍為市級政府工作部門,省級環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測及考核工作。省級以下環(huán)保行政體制垂直管理模式對隸屬關(guān)系、財政供養(yǎng)、干部任免等關(guān)系的調(diào)整有利于避免地方政府對環(huán)境管理的干預(yù)[10],但在生態(tài)環(huán)境行政體制由“塊”向“條”的轉(zhuǎn)變過程中,橫向體制改革與縱向體制改革之間又出現(xiàn)了體制性的沖突[11],成為了影響生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)生困境。

這種沖突主要體現(xiàn)在作為執(zhí)法一線的縣(區(qū))級政府和有關(guān)部門的職能劃分上。如廣元市生態(tài)環(huán)境局在原市環(huán)境保護局職責(zé)基礎(chǔ)上,整合劃轉(zhuǎn)了原發(fā)展改革部門、國土部門、水務(wù)部門、農(nóng)業(yè)部門等多部門的環(huán)境保護職責(zé)。此時,作為派出機構(gòu)的縣(區(qū))級生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法行為就與縣(區(qū))級政府和相關(guān)部門的法定職責(zé)產(chǎn)生了沖突,進而可能導(dǎo)致雙方均因缺乏制度載體而難以開展相關(guān)工作,造成實踐中出現(xiàn)統(tǒng)籌不力、主體責(zé)任缺失、多部門工作失職等政府職能的“局部空轉(zhuǎn)”。

3.1.2 政策因素

編碼結(jié)果顯示,相關(guān)政策的施行可以通過干預(yù)環(huán)境執(zhí)法過程從而發(fā)揮出影響環(huán)境執(zhí)法效能的效用。應(yīng)當(dāng)說明的是,此處的“政策”是一個寬泛意義的概念,其含義是指黨和國家以及有關(guān)組織為了實現(xiàn)特定的目標(biāo)而規(guī)定的,調(diào)整各種關(guān)系的路線、方針、規(guī)范的統(tǒng)稱[12]。既包括中共中央、國務(wù)院及其部委和地方政府提出的關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等政策,也包括如前述的生態(tài)文明體制改革、大部制改革等措施。在開放式編碼得到的初始范疇中,共有37個編碼節(jié)點(約占比41%)與有關(guān)政策的施行存在直接的關(guān)聯(lián),其余節(jié)點也與特定的宏觀調(diào)控政策存在著間接的聯(lián)系。因此可以說有關(guān)政策的貫徹落實在環(huán)境執(zhí)法過程中能夠發(fā)揮至關(guān)重要的作用,正如有學(xué)者通過分析我國大氣污染防治領(lǐng)域的監(jiān)管和治理實踐,指出形式多樣的各類政策發(fā)揮著主要支撐作用,起到了較為明顯的效果[13]。

從實踐來看,各種政策與環(huán)境執(zhí)法的邏輯關(guān)系是影響基層環(huán)境治理的關(guān)鍵因素。政策和法律都代表著人民意志,都體現(xiàn)了一定時期人民對公平正義和秩序的追求,在本質(zhì)上具有一致性[14],而在實際的施行過程中兩者可能會出現(xiàn)沖突與對立。典型案例如,江西省永豐縣政府對保護和發(fā)展的關(guān)系出現(xiàn)認(rèn)識扭曲,因擔(dān)心企業(yè)受處罰而不能享受有關(guān)政策,恐對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境不利,相關(guān)部門不斷放松監(jiān)管要求,對違法違規(guī)企業(yè)只檢查、不處罰。造成這種現(xiàn)象的原因主要有二:一是價值追求存在不同。盡管有學(xué)者從法律和政策效力的角度提出“政策法律化”和“法律政策化”,兩者在實質(zhì)上的趨向同一[15],但實際上各式各樣的政策與法律都有其各自的任務(wù)和價值追求。如2019年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》,彰顯了中央政府激發(fā)民營企業(yè)的活力和創(chuàng)造力、發(fā)展壯大民營經(jīng)濟的決心,而環(huán)保法律則以保護和改善環(huán)境為主要目的,二者天然具有一定的張力。二是政府對政策與法律的相互關(guān)系認(rèn)知不足。在我國環(huán)境法律制度創(chuàng)制和完善時期,政策一直是環(huán)境法律之外深刻影響環(huán)境保護工作的重要制度工具,甚至在某些時刻政策是環(huán)境保護工作開展的唯一制度工具[16]。不能否認(rèn),政策和法律在環(huán)境保護中均有其不可替代的作用,但地方政府對政策施行的無序偏重必將影響到環(huán)境執(zhí)法過程,進而出現(xiàn)前述環(huán)境執(zhí)法機關(guān)為了維護營商環(huán)境而放松監(jiān)管的“厚此薄彼”現(xiàn)象。因此,在環(huán)境治理實踐中如何厘清政策與法律的界限,紓解法治建設(shè)中兩者之間的沖突,是目前亟待解決的問題。

3.2 環(huán)境執(zhí)法的外在監(jiān)督層面:環(huán)境執(zhí)法外在監(jiān)督疲弱

環(huán)保督察視角下,基層環(huán)境執(zhí)法過程中呈現(xiàn)出“監(jiān)管疲弱”的共性問題。黨的十八屆三中全會在《全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出環(huán)境監(jiān)管制度的改革目標(biāo)?？梢钥吹?自2015年《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施和《生態(tài)文明制度改革總體方案》頒布以來,國家采取了一系列措施強化環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性和效用性,深刻地改變了我國環(huán)境監(jiān)管的體制和格局,但當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法的外在監(jiān)管層面仍然存在缺陷和弊端,突出體現(xiàn)在以下兩點:

3.2.1 被“掣肘”的基層環(huán)保監(jiān)管職能

中央環(huán)保督察制度采取一種“高位推動”的跨科層治理方式,能夠刺激地方各級政府及時做出回應(yīng)[17]。但在現(xiàn)行科層制管理體制下,省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府及其有關(guān)部門作為環(huán)保督察的主要對象,與中央政府的利益博弈顯得極為復(fù)雜。從實踐中來看,存在著省級監(jiān)管單位未能發(fā)揮監(jiān)督作用,甚至甘當(dāng)污染企業(yè)的“保護傘”的情形。這種情形絕非偶然,比較典型的如,云南省小水電清理整改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(設(shè)在云南省水利廳)工作不嚴(yán)不實,在審核工作中“放水”;安徽省黃山區(qū)政府急于甩掉“景區(qū)包袱”,在沒有全面認(rèn)真排查、徹底整改的情況下,多次申請對該問題進行銷號,而黃山市政府、安徽省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省林業(yè)局均未嚴(yán)格落實省政府整改方案的要求,即復(fù)函認(rèn)為“基本達(dá)到整改方案要求,可申請銷號”,出現(xiàn)了縣—市—省級環(huán)保監(jiān)管層層失守的現(xiàn)象。

深入思考不難發(fā)現(xiàn),絕對不能將“環(huán)境監(jiān)管層層失守”問題的產(chǎn)生簡單地歸咎于部分行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審核材料的失職、瀆職行為。自2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》后,生態(tài)環(huán)境治理的政府責(zé)任逐漸落實,政府責(zé)任制成為一項正式的法律制度?！包h政同責(zé),一崗雙責(zé)”的問責(zé)機制進一步使得地方“一把手”成為開展生態(tài)環(huán)境保護工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[18]。此種制度安排下,省級政府作為國家權(quán)力在地方的代表,在執(zhí)行國家立法與政策的層面上,是委托—代理關(guān)系中的“代理方”;在對待下級時,又扮演了“委托方”的角色。雙重角色的職能定位,使得省級政府在環(huán)境監(jiān)管中處于“節(jié)點”位置,其組織目標(biāo)與行為選擇在很大程度上決定了環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的實際成效[19]。然而從實際情況來看,問責(zé)、科層管理等多種制度邏輯的并存使得省級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能被從旁牽掣,造成市、縣政府及環(huán)保部門的職權(quán)和利益在垂直管理模式下往往被省級單位肢解和共享,從而導(dǎo)致省級政府不僅無法對市、縣兩級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生帶動力,還可能將政策、資金、項目等資源作為利益交換的籌碼,難以發(fā)揮監(jiān)管實效。

3.2.2 公眾環(huán)境監(jiān)督缺失向?qū)嵭Р蛔戕D(zhuǎn)化

理論與實證結(jié)果都表明,公眾環(huán)境關(guān)注度有效發(fā)揮了非正式環(huán)境規(guī)制的約束作用,能夠有效督促地方政府嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制[20]。我國《環(huán)境保護法》于2015年首次以立法形式確立了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的制度,后續(xù)出臺的《環(huán)境保護公眾參與辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》也都明確公眾通過信函、電話、微博等方式表達(dá)環(huán)境訴求。理論界對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域中公眾參與的效用和途徑等內(nèi)容也保持密切關(guān)注。如有學(xué)者通過分析政府、企業(yè)、公眾三者間的演化博弈,指出公眾監(jiān)督概率與監(jiān)督成本具有負(fù)相關(guān)性,與企業(yè)對公眾的賠償、政府對公眾的獎勵具有正相關(guān)性[21]。也有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟學(xué)中的有關(guān)監(jiān)督和激勵理論,對公眾參與環(huán)境治理構(gòu)建了委托人政府、監(jiān)察者公眾和代理人企業(yè)(P-S-A)三層委托代理分析模型,認(rèn)為事前的公眾參與相較于事后的公眾參與更能有效提升社會整體環(huán)境治理效果,應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境治理中的事前公眾參與途徑和水平[22]。

但值得注意的是,督查視閾下傳統(tǒng)公眾環(huán)境監(jiān)督缺失的問題已衍化為公眾監(jiān)督實效的不足。如四川省江安縣2018年以來因臭氣擾民被群眾投訴高達(dá)279次,而當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門開展污染企業(yè)治理整治工作不到位,對群眾舉報進行表面整改,工作流于形式。2021年4月,生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)場檢查指出該問題后,當(dāng)?shù)夭旁俅味酱僭撈髽I(yè)開展全面排查治理。在湖南省湘西州也出現(xiàn)了對群眾舉報反饋保證不再違規(guī)后,直至中央環(huán)保督察組進駐時依舊再犯的情形。公眾參與是環(huán)?！岸嘣狭Α钡闹匾糠?公眾監(jiān)督實效的缺失所帶來的負(fù)面影響在前述體制自身規(guī)制失范的前提下將會被進一步擴伸。鑒于此,在“群眾舉報”作為公眾參與環(huán)境監(jiān)管主要方式的傳統(tǒng)治理模式下,如何對公眾參與規(guī)則進行再構(gòu)造來打通公眾環(huán)境監(jiān)管的“最后一公里”,保障公眾監(jiān)督實效的實現(xiàn),是我們需要深層次思考的問題?！皯?yīng)對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、損害群眾切身利益的突出問題該嚴(yán)的要嚴(yán),用重典、出重拳,真管真嚴(yán)、敢管敢嚴(yán)、長管長嚴(yán)?！雹?/p>

4 對策建議

基于上述扎根理論構(gòu)建的影響環(huán)境執(zhí)法效能的“理念—主體—監(jiān)督”演化路徑模型,為破解當(dāng)下地方環(huán)境執(zhí)法不力這一現(xiàn)象,筆者提出以下主要對策建議。

4.1 構(gòu)建環(huán)境資源多元共同體的系統(tǒng)保護理念

新時代環(huán)境執(zhí)法要以理念重塑為切入點,推動各方主體在尋利博弈中遵循“奧爾森集體行動”的共容利益理論邏輯。政府、企業(yè)和社會組織在一定程度上都是公眾為實現(xiàn)不同利益而形成的組織化利益載體,在環(huán)境治理中,各行為主體利益的多樣性是基本事實[23]73。同時,“環(huán)境治理模式從屬于整個國家的治理體系,受國家治理結(jié)構(gòu)和特征的制約和影響”[24],這決定了環(huán)境執(zhí)法需要構(gòu)建系統(tǒng)保護的理念,在依托于國家治理體系形成“權(quán)威—服從”關(guān)系構(gòu)成協(xié)同行動的基礎(chǔ)上,從目標(biāo)任務(wù)、工作機制和績效評估等方面厘清部門之間的責(zé)任利益聯(lián)結(jié),緩解現(xiàn)行體制下中央與地方的隱形博弈矛盾,強化省級環(huán)境執(zhí)法主體責(zé)任,壓實市縣(區(qū))屬地管理,來避免有關(guān)責(zé)任主體有利害權(quán)衡而無利益獲得的“旁觀”甚至“搭便車”式環(huán)境執(zhí)法行為,最終形成利益平衡、行為協(xié)同的生態(tài)環(huán)境保護共同體。

4.2 進一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理體制

從前述分析可知,源于環(huán)境管理體制內(nèi)部的沖突和博弈不僅削弱了執(zhí)法主體履職的能動性,更阻礙著各層級政府及組成部門之間的監(jiān)管與制約功能的實現(xiàn)。進一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理的體制,消弭體制性因素帶來的弊端,需要關(guān)注以下幾個方面:

(1)優(yōu)化“中央—地方”的環(huán)保權(quán)責(zé)關(guān)系,協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護。從實踐中看,監(jiān)管、督查等多種制度邏輯共存于省、自治區(qū)、直轄市政府,使得作為省一級的政府及環(huán)保部門在行使執(zhí)法和監(jiān)管職能時往往處于“夾縫之中”,進而直接影響到基層環(huán)境法治實施的效果。對此可通過兩個路徑進行改善。一是通過修改《憲法》的方式,改進央地職責(zé)配置、介入和干預(yù)等機制,在縱向上實現(xiàn)上下級政府間財權(quán)和事權(quán)的合理分配。二是通過提高地方生態(tài)環(huán)保部門職責(zé)的獨立性進行規(guī)避?？蓞⒖加蛲鈬胰缍砹_斯地方環(huán)保機關(guān)直接接受中央機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,其編制、任免一律由中央機關(guān)負(fù)責(zé),具體路徑可通過修改《憲法》及組織法,在當(dāng)前環(huán)保部門垂直化管理的基礎(chǔ)上做出嘗試。

(2)完善環(huán)保橫向府際關(guān)系,加強部門間的協(xié)調(diào)。省級以下環(huán)保部門垂直管理的制度設(shè)計將縣(區(qū))級調(diào)整為市(地)級環(huán)保局的派出機構(gòu),這有利于祛除執(zhí)法力量薄弱、地方保護主義等頑疾。但隨著政府機構(gòu)向“大部制”的改革方向轉(zhuǎn)變,在橫向府際管理進程中暴露出職責(zé)不清、令出多門的問題,迫切需要通過制度化的方式對垂直管理機構(gòu)與地方政府的權(quán)責(zé)范圍、組織運作等事項進行明確和細(xì)化。

4.3 積極探尋政策施行與環(huán)境執(zhí)法銜接路徑

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出:“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢,促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。”從現(xiàn)實來看,有關(guān)政策的施行會直接影響到政府的環(huán)保行政理念和目標(biāo),特別是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟目標(biāo)與環(huán)境目標(biāo)發(fā)生沖突時,地方官員會選擇淡化甚至犧牲政府環(huán)境責(zé)任,以確保經(jīng)濟目標(biāo)實現(xiàn)[25]。但不能據(jù)此將政策施行與環(huán)境執(zhí)法的關(guān)系割裂開來,而應(yīng)追求兩者的平衡與互補。實際上,政策與法律互相影響,互聯(lián)耦合,共同構(gòu)成了社會管理的手段[26]。環(huán)境公共事務(wù)的復(fù)雜性和綜合性促使地方政府在面對政策施行和環(huán)境執(zhí)法時,需尋求跨區(qū)域、跨層級及跨部門的協(xié)同治理路徑,《指導(dǎo)意見》提出要“在縣級以上地方政府建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制”,但是這一規(guī)定在實踐中并未受到足夠重視,仍缺乏相應(yīng)的操作規(guī)范。通過以上通報案例的實證分析并考慮到我國的行政運作狀況,協(xié)調(diào)機構(gòu)或工作專班應(yīng)當(dāng)以與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門同級的政府或黨委責(zé)任人作為決斷層,并吸納政策制定或傳導(dǎo)的負(fù)責(zé)人、執(zhí)法機關(guān)負(fù)責(zé)人以及環(huán)保、法律專業(yè)人員作為主要人員。如此,不僅有助于形成協(xié)同治理的部門合力,更能夠有效避免政策施行與環(huán)境執(zhí)法的人為割裂,緩解地方環(huán)境執(zhí)法時的“兩難”境況。

4.4 全面加強環(huán)境公眾監(jiān)督實效化機制建設(shè)

推動社會公眾依法有序參與生態(tài)環(huán)境保護,是黨和國家的明確要求,也是社會轉(zhuǎn)型升級和全面深化改革的客觀需求。通過梳理近年來我國制定的一系列相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件,可以看到社會公眾在環(huán)境保護工作中的話語權(quán)不斷增大,環(huán)境公眾參與的多元化渠道也已基本完備[23]68。這在實踐中已經(jīng)取得了良好的效應(yīng),對維護社會穩(wěn)定、推動美麗中國建設(shè)發(fā)揮著積極而重要的作用。但從上文分析來看,目前環(huán)境公眾監(jiān)督實效化保障機制存在的空缺,導(dǎo)致了公眾環(huán)境監(jiān)督實效的相對有限。筆者認(rèn)為,通過規(guī)范化的制度建構(gòu)強化公眾對執(zhí)法不力的監(jiān)督是解決上述問題的關(guān)鍵,具體而言需要采取三方面的措施:一是加大信息披露的力度。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)擴大信息公開的范圍,摒棄單純的“結(jié)果告知式”執(zhí)法模式,將研判認(rèn)定、跟蹤落實等信息通過紀(jì)實或適當(dāng)方式讓社會公眾及時知曉,充分保障社會公眾的知情權(quán)。二是強化與社會公眾的對話溝通。目前環(huán)境公眾監(jiān)督主要采取單向度的形式,社會公眾與有關(guān)單位之間缺乏互聯(lián)互通的溝通機制,這在一定程度上限制了公眾參與的能動性。三是完善監(jiān)督實效的保障制度。在某種意義上說,公眾監(jiān)督是環(huán)境執(zhí)法外部監(jiān)督機制的合力基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)以基層環(huán)境治理實踐中出現(xiàn)的“投訴無果”現(xiàn)象為著力點,建立健全環(huán)境公眾監(jiān)督實效化保障制度。如可考慮構(gòu)建在監(jiān)察、檢察為中介或主導(dǎo)下將群眾反饋與違規(guī)案件責(zé)任追究機制相聯(lián)結(jié)的環(huán)境公眾監(jiān)督實效化保障機制,切實發(fā)揮環(huán)境公眾監(jiān)督的實效。

5 結(jié)語

學(xué)者指出,中國環(huán)境法治的一個鮮明特征就是不斷探索適合我國國情的環(huán)境法治路徑,環(huán)境治理必須立足于我國法治現(xiàn)狀,圍繞我國的現(xiàn)實展開[27]。借助中央生態(tài)環(huán)境保護督查這一創(chuàng)新舉措,本文運用扎根理論的研究方法,在對實踐中極具典型意義的通報案例進行實證化分析的基礎(chǔ)上,通過“理念—主體—監(jiān)督”三個維度構(gòu)建了影響地方環(huán)境執(zhí)法效能的演化路徑模型。結(jié)果表明,生態(tài)文明體制改革過程中,多向雜糅的府際關(guān)系和執(zhí)法理念的偏差是造成地方政府主體責(zé)任缺失的主要原因;新形勢下公眾環(huán)境監(jiān)督實效性的不足和被“掣肘”的體制內(nèi)監(jiān)督是導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管疲弱的主要原因。破解當(dāng)下地方環(huán)境執(zhí)法不力這一難題,不僅需要在理念上倡導(dǎo)環(huán)境資源多元共同體的系統(tǒng)保護,還要進一步理順現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境行政管理體制,積極探尋政策施行與環(huán)保執(zhí)法的銜接路徑,全面加強環(huán)境公眾監(jiān)督實效化機制建設(shè),從而持續(xù)推動行政執(zhí)法監(jiān)督機制優(yōu)化完善。

注釋:

①生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2022年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上的工作報告[EB/OL].https://www.sohu.com/a/516943029_121106908.