長三角推進高水平制度型開放的路徑研究

王彥芳 黃勝平

摘?要?黨的二十大報告將以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等為核心內(nèi)容的制度型開放作為我國高水平對外開放的重中之重，為提升長三角地區(qū)開放發(fā)展水平提供了重要的戰(zhàn)略引領。本文在系統(tǒng)剖析南京江北新區(qū)具體實踐成效的基礎上，結合長三角制度型開放過程中存在的問題，從完善市場化機制、擴大服務業(yè)開放、優(yōu)化邊境后規(guī)則、加強標準互通等方面提出長三角地區(qū)高水平開放發(fā)展的對策建議。

關鍵詞?制度型開放；自貿(mào)試驗區(qū)；長三角地區(qū)；南京江北新區(qū)

21世紀以來，西方發(fā)達國家不斷將制度型規(guī)則納入多邊談判議題，全球“規(guī)則之爭”“制度之爭”日益激烈。2022年10月，黨的二十大報告指出要“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，這是制度型開放首次被寫入報告中。制度型開放強調(diào)國家間投資與貿(mào)易“契約”的協(xié)調(diào)性與開放性，通過主動對標高水平、高標準自貿(mào)協(xié)定，縮小制度差距，提升國內(nèi)外規(guī)則、制度治理能力與話語權。從廣度來看，制度型開放主要涵蓋規(guī)則制定、治理能力、標準控制等內(nèi)容；從深度來看，制度型開放是更深層次的“境內(nèi)開放”。制度型開放不僅要實現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、標準等“引進來”，而且要實現(xiàn)其“走出去”，這兩個方面的本質(zhì)都是國內(nèi)制度與國際制度的對標、融合。作為江蘇省自由貿(mào)易試驗區(qū)和唯一的國家級新區(qū)，南京江北新區(qū)在制度型對外開放方面進行了有益探索和實踐，取得了顯著成效，對于長三角其他地區(qū)推進制度型開放提供了有益借鑒。

一、南京江北新區(qū)制度型開放的實踐成效

截至2022年10月底，南京江北新區(qū)累計形成了160多項含金量高、針對性強、受企業(yè)歡迎的制度創(chuàng)新成果，其中5項成果在全國復制推廣，31項成果在全省復制推廣，“生物醫(yī)藥集中監(jiān)管與公共服務平臺”和“知識產(chǎn)權交易融資服務運營平臺”入選國務院服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點“最佳實踐案例”。

（一）規(guī)則制定與對標

1.打造“知識產(chǎn)權交易融資服務運營平臺”以對接國際新規(guī)則

為進一步對標高標準知識產(chǎn)權保護規(guī)則，南京江北新區(qū)積極打造“知識產(chǎn)權交易融資服務運營平臺”，通過金融實名認證、司法電子存證等技術手段，將知識產(chǎn)權所有權轉化成知識產(chǎn)權數(shù)字資產(chǎn)。同時，通過“區(qū)塊鏈存證+公證存證”，知識產(chǎn)權實現(xiàn)在線快速登記存證，解決了專利申請、版權登記、線下公證中存在的時間、成本和保密性問題，為企業(yè)提供知識產(chǎn)權“確權—交易—運營—維權—融資”全生命周期的一站式服務。目前，“知識產(chǎn)權交易融資服務運營平臺”正積極鏈接北美地區(qū)，開拓“國內(nèi)出、國外入”的新局面，在合法合規(guī)的前提下逐步擴大知識產(chǎn)權國際化交流合作。

2.建設數(shù)字貿(mào)易交易促進平臺以推進數(shù)字服務貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展

建設數(shù)字貿(mào)易交易促進平臺，加快培育數(shù)字金融、數(shù)字醫(yī)療、跨境電商等新業(yè)態(tài)、新模式，以此加速數(shù)據(jù)的共享和自由流動，提升數(shù)字服務貿(mào)易的開放質(zhì)量。同時，搭建跨境貿(mào)易數(shù)字生態(tài)鏈公共服務平臺，省跨境電商公共服務平臺以及跨境電商金融綜合服務系統(tǒng)。為解決跨境電商出口企業(yè)無法及時出口退稅的難點問題，啟動“海外倉離境融”項目，打造“天智云”企業(yè)出口退稅申報平臺，探索“市場采購+跨境電商”對外貿(mào)易新模式，為南京江北新區(qū)發(fā)展數(shù)字外貿(mào)、探索跨境貿(mào)易發(fā)展新模式奠定了基礎。

3.推出“生態(tài)眼”智慧平臺支撐環(huán)境規(guī)則的高標準、嚴要求

嚴格加強風險防范能力，優(yōu)化環(huán)境治理體系，在此過程中形成了一系列制度型創(chuàng)新成果。以長江生態(tài)大保護為例，創(chuàng)新推出“生態(tài)眼”智慧平臺，利用數(shù)據(jù)分析和人工智能等手段，實現(xiàn)“生態(tài)眼”感知數(shù)據(jù)增值，建立綜合智慧管控和決策輔助體系，形成長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的“決策大腦”?！啊鷳B(tài)眼助力長江大保護”案例，融合18個市級涉江部門24個信息化系統(tǒng)，是江蘇省唯一入選商務部自貿(mào)試驗區(qū)第四批18個“最佳實踐案例”。對標《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）環(huán)境規(guī)則，著力打通“水里”“岸上”“天空”監(jiān)測壁壘，及時打擊非法捕撈、非法采砂行為，打造長江南京段“最強生態(tài)大腦”，為建設綠色生態(tài)帶、轉型發(fā)展帶、人文景觀帶、嚴管示范帶提供有力支撐。

（二）規(guī)制與管理創(chuàng)新

1.國際化方面

主動對標世界銀行全球營商環(huán)境評價指標體系，加快推動規(guī)制變化和制度優(yōu)化，在集聚國際高端人才與外資企業(yè)合作等方面展開積極探索。通過建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“人才自由港”，加大海外科技人才招引與集聚力度，支持海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，給予在南京江北新區(qū)海外人才飛地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的外籍人才相關支持政策。此外，舉辦高水平“云招商”大會、城市會客廳—中歐國際產(chǎn)業(yè)合作論壇，搭建完善境內(nèi)外企業(yè)合作機制與平臺。與此同時，印發(fā)《自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)外商投資股權投資類企業(yè)試點暫行辦法》，開展合格境外有限合伙人（QFLP）試點，采取更為寬廣、更大力度的鼓勵和支持。

2.法治化方面

進一步健全外商投資反壟斷審查、國家安全審查、國家技術安全清單管理、外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，完善立法、健全司法，加強知識產(chǎn)權保護，加大對假冒偽劣和侵權行為的查處力度，健全外企投訴工作網(wǎng)絡，有效維護外商合法權益。不僅如此，南京江北新區(qū)還通過定期舉辦企業(yè)合規(guī)與法治宣傳工作推進會，召開江蘇自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)法治營商環(huán)境建設高端論壇，有效化解經(jīng)營中的合規(guī)風險，并以此為突破口，以營造法治化營商環(huán)境為落腳點，將保護“市場主體”合法權益落到實處。通過建立江蘇自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)寧港國際商事調(diào)解中心，探索并建立國際化、法治化、便利化的爭端解決機制。

3.市場化方面

南京江北新區(qū)按照產(chǎn)權中性、競爭中性和規(guī)制中性原則，不斷完善公平競爭審查和公正監(jiān)管制度，主動開放國內(nèi)貿(mào)易市場，加快推動國內(nèi)服務業(yè)對外開放和國內(nèi)服務業(yè)體制適應性改革。按照“法無禁止即可為”的原則，高標準落實外商投資準入負面清單和市場準入負面清單，探索建立清單事項與現(xiàn)有行政審批流程銜接機制。同時，加快完善企業(yè)市場退出機制，設立企業(yè)“休眠”制度與“執(zhí)破融合”創(chuàng)新制度，促進實現(xiàn)重整再生。與此同時，健全企業(yè)破產(chǎn)“府院聯(lián)動”工作協(xié)調(diào)機制，加強法院與行政審批、市場監(jiān)管、稅務等部門的聯(lián)動，建立破產(chǎn)預警機制，有序推進破產(chǎn)涉不動產(chǎn)事項等相關協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設。

4.便利化方面

創(chuàng)新推出“無證明”自貿(mào)試驗區(qū)、“無港無場”等措施，改革監(jiān)管模式，提升監(jiān)管效率。一方面，搭建智慧辦稅平臺實現(xiàn)全流程智能服務，構建以政銀科技貸款為核心，涵蓋科技創(chuàng)新基金、科技保險、科技擔保等多條線的科技金融“1+N”服務體系，推進江蘇省綜合金融服務平臺江北子平臺建設。發(fā)揮“融小北”線上顧問、遠程服務優(yōu)勢，推動“新創(chuàng)融·江北新區(qū)園區(qū)?！表椖繑U容，提升企業(yè)營商環(huán)境便利化水平。另一方面，實施“無證明”自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新舉措，加強事中事后監(jiān)管等方式分類實施改革?！盁o港無場”開放路徑緊扣重點領域制度創(chuàng)新，推進研發(fā)物品便捷通關試點。

（三）標準控制與競爭

1.主動對標國際高標準

積極建設省級知識產(chǎn)權服務業(yè)集聚區(qū)，引進高端品牌知識產(chǎn)權服務機構、金融機構，培育知識產(chǎn)權質(zhì)押融資、證券化、保險等業(yè)態(tài)，深化專利代理機構執(zhí)業(yè)許可審批告知承諾制試點，深化知識產(chǎn)權金融創(chuàng)新中心建設，圍繞知識產(chǎn)權運營開展制度創(chuàng)新，支持區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術在知識產(chǎn)權金融領域中的應用，探索多領域、多元化知識產(chǎn)權金融服務創(chuàng)新。以貫徹落實新《中華人民共和國標準化法》《江蘇省標準監(jiān)督管理辦法》為契機，通過深入走訪區(qū)內(nèi)重點企業(yè)，邀請英國標準協(xié)會（BSI）有關專家進行標準化知識培訓，提升企業(yè)標準化知識水平和標準化戰(zhàn)略意識。同時，在基層政務公開、餐飲服務、生物醫(yī)藥、軌道交通等領域廣泛開展標準化試點示范。

2.加快標準制定與“走出去”步伐

南京江北新區(qū)發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)南京片區(qū)、國家級新區(qū)、蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)“三區(qū)疊加”優(yōu)勢，采取一系列舉措持續(xù)推進標準國際化戰(zhàn)略，如召開自貿(mào)試驗區(qū)南京片區(qū)標準化工作推進會，在解讀《標準助推中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》及相關政策規(guī)定時，鼓勵企業(yè)負責人分享主導制定國家標準的經(jīng)驗做法與心得體會，圍繞標準化工作現(xiàn)狀、標準化活動發(fā)展以及企業(yè)標準化工作模式進行專題授課，成效顯著。在5G領域，以華為、中興、大唐為代表的中國企業(yè)在歐洲電信標準化協(xié)會（ETSI）聲明的必要專利數(shù)量合計超過30％，占比居全球5G國際專利申請首位。

二、長三角地區(qū)制度型開放存在的問題

目前，長三角地區(qū)在推進制度型開放過程中仍然存在制度創(chuàng)新受限、貿(mào)易規(guī)則滯后、協(xié)同聯(lián)動不足與標準國際化戰(zhàn)略缺乏等一系列亟待解決的問題。

（一）制度創(chuàng)新乏力，創(chuàng)新空間受限

相比長三角設立自貿(mào)區(qū)的地區(qū)而言，未設自貿(mào)區(qū)的城市大多則面臨著由于政策、制度配套不完善而導致的制度創(chuàng)新乏力、發(fā)展空間受限等問題。出口退稅費時費力，報關等環(huán)節(jié)時間成本高、程序繁瑣，對于外資缺乏吸引力；非自貿(mào)區(qū)內(nèi)政策和營商環(huán)境優(yōu)惠力度有限，難以吸引外資設廠；企業(yè)融資低效且繁瑣，缺少多元化的跨境融資渠道，融資成本較高；缺乏先行先試機會，制度創(chuàng)新受限，沒有改革探索權。此外，長三角部分地區(qū)港口發(fā)展仍面臨吞吐能力低、功能單一等問題，港口基礎設施水平無法支撐進一步對外開放發(fā)展的需求。

（二）壁壘嚴重，服務貿(mào)易規(guī)則滯后

較之于《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）采取負面清單方式所作出的具體承諾，大幅提高了服務領域的開放水平，且相比于《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），CPTPP對透明度的要求更加嚴格，禁止數(shù)據(jù)本地化，限制政府數(shù)據(jù)保護主義行為，除涉及個人隱私和公共安全問題外，要求實現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流動。而在中國最新簽訂并生效的RCEP中僅涉及“不得阻止以電子方式跨境傳輸信息”等數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。長三角地區(qū)服務貿(mào)易尤其數(shù)字貿(mào)易規(guī)則方面與美國、歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體尚存在一定差距，數(shù)據(jù)價值發(fā)揮不充分、知識產(chǎn)權規(guī)則不完善、跨境數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系亟待建立。

（三）聯(lián)動不足，統(tǒng)一制度規(guī)劃缺失

盡管國務院發(fā)布了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，但長三角各地區(qū)之間開放發(fā)展仍缺乏聯(lián)動協(xié)作機制，尤其在跨境電商、市場采購等新興貿(mào)易領域。以江蘇為例，江蘇自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)、蘇州片區(qū)與連云港片區(qū)三個自貿(mào)區(qū)在跨境電商領域各自為政。三大自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃都是以各市為單位進行規(guī)劃，其電商、物流等規(guī)劃也都是嵌入各自的自貿(mào)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，而相互聯(lián)系較少，并沒有實行統(tǒng)一的跨境電商規(guī)劃，以致三者之間無法在出口產(chǎn)品規(guī)劃、進口商品規(guī)劃以及物流規(guī)劃中做到統(tǒng)一，導致南京片區(qū)、蘇州片區(qū)與連云港片區(qū)缺乏聯(lián)動與分工協(xié)作，甚至出現(xiàn)在跨境進出口方面相互競爭的局面，資源配置效率大打折扣。事實上，南京片區(qū)、蘇州片區(qū)與連云港片區(qū)各具特色，競爭優(yōu)勢也存在明顯差異，但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，尚未形成對外開放發(fā)展的合力。

（四）立法陳舊，標準國際化戰(zhàn)略缺乏

為履行RCEP與《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》，我國進行了大規(guī)模的修法，在很大程度上達到CPTPP對于知識產(chǎn)權保護的高標準，但仍有以下差距：一是未注冊馳名商標的跨類保護；二是農(nóng)用化學品未披露試驗數(shù)據(jù)保護；三是專利寬限期情形和期間需要進一步擴大；四是在判斷具有商業(yè)規(guī)模的蓄意盜版行為時，將“為商業(yè)目的或經(jīng)濟目的”作為認定條件；五是地理標志體系化保護；六是執(zhí)法措施與懲罰力度有所差距。而且，與發(fā)達國家相比，我國仍舊缺乏完整的標準國際化戰(zhàn)略，技術標準國際化不僅面臨著缺乏完整的應用支撐體系和復雜國際環(huán)境的障礙，而且遭到歐美發(fā)達國家的圍追堵截。

三、長三角地區(qū)進一步制度型開放的推進路徑

長三角地區(qū)仍要不斷探索規(guī)則、規(guī)制、管理和標準等方面的制度型開放創(chuàng)新，通過完善市場化機制、擴大服務業(yè)開放、優(yōu)化邊境后規(guī)則、加強標準互聯(lián)互通，進一步擴大高水平對外開放。

（一）完善市場化機制，探索要素跨境自由流動

長三角各地區(qū)需積極參與要素跨境流動規(guī)則制定，促進人才、資金、技術、數(shù)據(jù)等要素自主有序流動，完善事中事后監(jiān)管體制機制，進一步激發(fā)市場活力，縮小自貿(mào)區(qū)與非自貿(mào)區(qū)之間要素流動壁壘。以人才流動為例，建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“人才自由港”，加大海外科技人才招引與集聚力度，支持海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。非自貿(mào)區(qū)試點城市亦可借鑒南京江北新區(qū)關于外國人來華工作許可信用管理服務辦法，設立聘用外國人“白名單”，放寬年齡、學歷限制，延長許可期限、鼓勵引進科技項目負責人、給予地方鼓勵性積分五大升級優(yōu)惠政策。

（二）擴大服務業(yè)開放，聚焦重點領域開展壓力測試

對標CPTPP、RCEP服務貿(mào)易相關規(guī)則，探索實施跨境服務貿(mào)易負面清單管理制度，對負面清單外通過跨境交付、境外消費、自然人移動等方式實施的跨境服務貿(mào)易，按照境外服務及服務提供者與境內(nèi)服務及服務提供者待遇一致原則實施管理，進一步放寬服務業(yè)市場準入限制。積極爭取相關政策支持，在金融、電信、教育、法律、醫(yī)療等服務業(yè)領域加大開放力度。立足于數(shù)字化轉型大背景，建設數(shù)字貿(mào)易交易促進平臺，培育數(shù)字金融、數(shù)字醫(yī)療、跨境電商等新業(yè)態(tài)、新模式。同時，探索數(shù)字資產(chǎn)交易，打造知識產(chǎn)權金融交易服務運營平臺，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術開展版權、專利及商標等數(shù)字資產(chǎn)的確權、評估和交易，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、大數(shù)據(jù)征信、質(zhì)押、融資等配套業(yè)態(tài)。

（三）優(yōu)化邊境后規(guī)則，協(xié)同打造國際一流營商環(huán)境

對標CPTPP、RCEP知識產(chǎn)權相關規(guī)則要求，加強長三角各地區(qū)之間的制度規(guī)則協(xié)作聯(lián)動，協(xié)同打造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。在全面清理證明事項的基礎上，一方面，建設長三角一體化大數(shù)據(jù)中心，借鑒山東自貿(mào)試驗區(qū)“集約化送達服務”的做法，協(xié)同提升營商環(huán)境法治化和便利化水平；另一方面，堅持競爭中性原則，統(tǒng)一制定反壟斷執(zhí)法體制機制，充分發(fā)揮相關法律機構優(yōu)勢，提升各地區(qū)應對和解決競爭中性國際爭端的能力?？山梃b陜西自貿(mào)試驗區(qū)的做法，建立國際商事爭端“融解決”機制，鼓勵引導爭端雙方采用仲裁或調(diào)解等方式快速達成和解，同時，有效保護隱私和商業(yè)機密。

（四）加強標準互聯(lián)互通，完善標準國際化戰(zhàn)略

應加強與《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）、CPTPP等高標準規(guī)則的互聯(lián)互通，參照國際通行商務規(guī)則，調(diào)整國內(nèi)貿(mào)易投資體制、稅制及稅率水平、自貿(mào)區(qū)政策和海關監(jiān)管體制，構建既符合我國國情又適應國際慣例的環(huán)境保護、勞工條件、引資政策、技術門檻、本土化程度、爭端協(xié)調(diào)機制等國際貿(mào)易投資標準及風險防御體系。在這些領域，南京江北新區(qū)可充分利用戰(zhàn)略與政策優(yōu)勢，積極開展先行先試，具體可借鑒遼寧沈陽的“首席標準官制度”，構建企業(yè)標準化人才隊伍，以此提升企業(yè)標準化管理和工作水平。同時，依托經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)，加強與沿江經(jīng)濟功能區(qū)的標準化戰(zhàn)略協(xié)作與互動，加快形成一批具有可復制性與可推廣性的制度型創(chuàng)新成果。

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本文系2022年江蘇省社科基金青年項目“價值鏈視角下數(shù)字化轉型賦能江蘇傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的機制與對策研究”（編號22EYC015）的階段性成果。

（王彥芳系江南大學商學院講師，孫冶方經(jīng)濟科學研究院研究員；黃勝平系無錫經(jīng)濟學會會長，孫冶方經(jīng)濟科學研究院理事長）

【責任編輯：方曉紅】