城管執(zhí)法物業(yè)化模式的現(xiàn)實沖突及其矯治

文 趙 斌 重慶文理學院馬克思主義學院，重慶市永川區(qū)委宣傳部

一、序言

城市管理水平是一個地區(qū)城市治理能力現(xiàn)代化的重要標志。自2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%之后，城鎮(zhèn)化開始邁入了騰飛發(fā)展的關鍵階段。隨著中國城市人口的井噴式增長，城市管理面臨的問題日益復雜。以碎片化結(jié)構(gòu)和多元社會訴求為主要特征的城市公共空間涉及城市公眾利益，[1]致使基層城管執(zhí)法一直面臨諸多挑戰(zhàn)和難題。數(shù)十年來，城管與攤販之間的矛盾沖突導致的“城管事件”在日常媒體新聞報道中屢見不鮮，“城管執(zhí)法”一度成為公眾詬病的職業(yè)行為而備受爭議。2015年11月，以習近平同志為組長的中央全面深化改革領導小組在《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》文件中，針對城管執(zhí)法問題，專門強調(diào)要“理順管理體制，提高執(zhí)法水平，完善城市管理”。2018年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r又指出“提高城市管理水平，要在科學化、精細化、智能化上下功夫”。[2]2019年11月，習近平總書記提出了“人民城市人民建,人民城市為人民”的城市建設理念，彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想，反映著馬克思主義的人民立場。黨的二十大報告指出，要“提高城市規(guī)劃、建設、治理水平”，“扎實推進依法行政，強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制與能力建設，完善基層綜合執(zhí)法體制機制”。城市是人民生產(chǎn)生活的重要載體，寄托著人民對美好生活的向往。在新型城鎮(zhèn)化過程中，物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)是中國式現(xiàn)代化的重要特征，物質(zhì)富足、精神富有是社會主義現(xiàn)代化的根本要求。在城市的精細化管理過程中，不但讓人民享受物質(zhì)富裕的城市生活的美好，而且同時提升人民群眾精神生活富裕感、享受城市幸福生活，是城管執(zhí)法為民宗旨的體現(xiàn)。那么，在新時期如何提高執(zhí)法水平，并努力使城市管理體制與政府職能設計相契合是城市管理部門必須思考的問題。改變城管與攤販之間“你追我跑”的傳統(tǒng)執(zhí)法方式和“互惠合作”式的執(zhí)法邏輯，創(chuàng)新城管執(zhí)法模式以使雙方在共時性空間中和諧共處勢在必行。立足簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變背景，在推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，城管執(zhí)法物業(yè)化為解決城管執(zhí)法難題提供了可資借鑒的模式。如何理解該模式在實踐中的兩大主體即政府與物業(yè)管理公司的權(quán)力分配與職能劃分問題？如何保證物業(yè)管理公司的行動目標與政府服務職能相匹配？這一模式的普及與現(xiàn)實運行還需要破解哪些沉疴難題？對這些問題一一進行厘清與解答，有利于該模式的進一步完善與發(fā)展。

物業(yè)一詞，最早來自于中國香港地區(qū)及東南亞一帶的部分國家，自20世紀80年代開始引入中國內(nèi)地，是一個與房地產(chǎn)緊密聯(lián)系的詞語。目前，對物業(yè)比較趨同的認識是泛指各類房屋、附屬市政、公用設施以及相關的場地等。[3]物業(yè)管理這種業(yè)態(tài)伴隨著我國住房商品化改革而興起。現(xiàn)代意義上的物業(yè)管理是業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)依合同約定對業(yè)主共有物業(yè)及其配套設施設備以及相關秩序進行維護和管理的的活動。作為一種合同契約行為的物業(yè)管理具有準公共服務屬性，也就是說管理是形式，經(jīng)營是目標，本質(zhì)是服務。[4]特別值得重視的是，十三屆全國人大三次會議于2020年5月28日表決通過的《中華人民共和國民法典》，不但確認和鞏固了現(xiàn)有物業(yè)管理服務行業(yè)的發(fā)展成果，而且對未來構(gòu)建更加有序、和諧的物業(yè)管理服務行業(yè)的健康發(fā)展提供了切實的法律保障。[5]

目前，學術界對城管內(nèi)涵的理解主要從政府管理職能的城管、政府管理體制的城管和綜合行政執(zhí)法的城管三個層次進行。作為政府管理職能的城管主要是從市政論角度出發(fā)，以政府為主體對市容環(huán)境、園林綠化、公共設施、社區(qū)環(huán)境等諸多事項的綜合管理；作為政府管理體制的城管主要指市政管理體制，即城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務管理主體之間的分工、協(xié)作與管轄關系；作為綜合行政執(zhí)法的城管是指為維護城市公共空間秩序，在城市管理行政執(zhí)法體制中直接與底層社會公眾接觸的一線執(zhí)法人員，即“城管”人員，簡稱城管。[6]本文所論述的即是作為綜合行政執(zhí)法的城管。

城管執(zhí)法物業(yè)化模式是指政府在保留行政執(zhí)法權(quán)等公權(quán)力的前提下，把城市管理市容市貌方面的相關服務內(nèi)容剝離出來，通過服務外包的形式交給具有一定資質(zhì)的物業(yè)公司去管理的新型城市治理方式。它是多中心治理理念背景下政府購買公共服務方式的一種具體體現(xiàn)，本質(zhì)上呈現(xiàn)的是政府與市場邊界的劃分問題，構(gòu)建的是政府與企業(yè)的合作伙伴關系。

為緩解城管執(zhí)法沖突，減少暴力執(zhí)法，國內(nèi)各地不同程度地對城管執(zhí)法方式進行創(chuàng)新。如成都的輪滑執(zhí)法、鮮花執(zhí)法，武漢的小品執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、“無間道”執(zhí)法，洛陽的互換角色執(zhí)法，寧波的非接觸式執(zhí)法等，不一而足。同時，在深圳、成都、長沙等地衍生出城管執(zhí)法物業(yè)化這一新穎的執(zhí)法模式，已極大地凸顯出城市管理業(yè)務的市場化、物業(yè)化模式優(yōu)勢，執(zhí)法效果成效初現(xiàn)。實踐方式改革創(chuàng)新推動理論深入研究。針對執(zhí)法方式創(chuàng)新問題，不同學者分別從公共管理學、法學、社會學等多重學科視角進行分析，為紓解城管執(zhí)法難題提供政策建議。本研究立足習近平人民城市論視域，以現(xiàn)實實踐回溯理論反思，重點聚焦城管執(zhí)法物業(yè)化模式的現(xiàn)實沖突，試圖為城管執(zhí)法的難題找到一個可供借鑒的矯治之道。

二、運作困境：城管執(zhí)法物業(yè)化模式的現(xiàn)實沖突

城管執(zhí)法中的矛盾沖突問題一直是轉(zhuǎn)型期中國社會面臨的一大難題。城管執(zhí)法物業(yè)化以政府購買公共服務的方式，讓物業(yè)管理公司參與市容市貌及公共秩序的管理，創(chuàng)新了城市管理方式，有助于提升城市管理水平，實現(xiàn)城市管理精細化。但在國內(nèi)各地實踐運行中反映出來的諸如城市管理物業(yè)市場稀缺化、政府監(jiān)管薄弱化、評價考核方式單一化等問題不容忽視。

（一）城市管理物業(yè)市場稀缺化

自從內(nèi)地首家物業(yè)管理公司在改革開放前沿陣地深圳誕生，物業(yè)管理這一新型的管理形態(tài)在國內(nèi)經(jīng)過40來年的發(fā)展，已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，如今已成為城市社區(qū)居民工作生活不可或缺的重要組成部分。但是，由于我國長期“大政府小社會”的體制以及管制型政府的存在，導致當下我國的社會組織發(fā)育還不完善，承接能力還有待提升，特別是涉及城市管理方面的專門物業(yè)管理服務公司數(shù)量稀少?，F(xiàn)代意義的物業(yè)公司服務內(nèi)容主要包括常規(guī)性的公共服務、針對性的專項服務和委托性的特約服務三大類別。而綜觀現(xiàn)有的物業(yè)公司服務內(nèi)容大都局限于所管轄區(qū)域的衛(wèi)生清潔、公共秩序維護、物業(yè)費用清繳及相關設施設備管理等傳統(tǒng)常規(guī)性工作，而對針對性的專項服務和委托性的特約服務項目涉及較少。城市管理是對城市政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等諸多活動的綜合管理。近年來，受治理理念以及新公共管理運動的影響，在我國城市治理體系中，傳統(tǒng)的視政府為唯一權(quán)威管理主體的觀念受到挑戰(zhàn)，企業(yè)、社會組織以及個人正在越來越多地在城市管理中發(fā)揮作用。政府從城市管理諸多領域的退出為社會組織提供了參與機會，物業(yè)管理恰是城市管理在城市社區(qū)單元的縮影和寫照。中商產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2019年中國物業(yè)管理行業(yè)市場前景研究報告》顯示，由于城鎮(zhèn)化進程的加快，目前我國物管行業(yè)企業(yè)已超過10萬家，管轄著超過250億平方米的樓宇物業(yè)。[7]在經(jīng)歷了初創(chuàng)期、傳統(tǒng)業(yè)務發(fā)展期、轉(zhuǎn)型探索期進入高速發(fā)展期的今天，總體而言，物業(yè)管理行業(yè)在保持基礎物業(yè)服務功能之外，逐漸開始拓展增值業(yè)務進行盈利。但多數(shù)企業(yè)并沒有充分認識到物業(yè)管理在城市管理中的地位和作用，僅僅將其工作內(nèi)容視為一定區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)的消費環(huán)節(jié)和實現(xiàn)住宅商品化的輔助手段，這與簡政放權(quán)、進一步轉(zhuǎn)換政府職能背景下的政府服務外包的現(xiàn)實需求極不相稱。

（二）服務外包職能管理薄弱化

政府購買服務作為行政管理和公共服務改革的政策工具，不但對于推進城市治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，而且也是政府簡政放權(quán)創(chuàng)新社會管理方式的趨勢所在。城管執(zhí)法物業(yè)化模式將城市管理內(nèi)容分離為服務和執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)，將服務生產(chǎn)交給物業(yè)公司承擔，引導物業(yè)公司為社會提供高質(zhì)量的服務活動，注重政府與物業(yè)行業(yè)之間的合理定位和良性互動，對城市管理部門而言，體現(xiàn)了政府在城市管理工作中角色轉(zhuǎn)變，凸顯了政府與社會的權(quán)力邊界；對物業(yè)公司而言，體現(xiàn)了市場力量在城市管理中的參與價值，凸顯了市場機制的勃勃生機。但在個別城市管理中，該模式的運行并非一帆風順，而是夾雜著質(zhì)疑與批評。通過媒體報道，可以看到個別試行城管執(zhí)法物業(yè)化模式的城市出現(xiàn)了“物管公司毆打攤販”“物業(yè)公司收取保護費”“執(zhí)法人員養(yǎng)攤販”等負面新聞事件。物業(yè)化的模式創(chuàng)新被社會公眾口誅筆伐，城管執(zhí)法再一次陷入輿情危機之中，并引發(fā)媒體質(zhì)疑：“城管執(zhí)法豈能一包了之”，“城管服務外包不能好經(jīng)歪念”，“城管服務能否外包”等。由此引起一些學者提出“城管服務外包當休矣”的主張。

城管執(zhí)法物業(yè)化是以合同的方式約定雙方的義務和權(quán)力、服務的邊界和內(nèi)容的城市管理新型服務模式。究其原因，我們認為并非是物業(yè)化模式本身有什么問題，而是城市管理服務內(nèi)容外包過程中，個別地方政府的管理機制出現(xiàn)了虛空化。第一，在城市管理服務外包前，針對城市管理的物業(yè)公司遴選，政府建立了規(guī)范的招投標機制，對參加投標的物業(yè)資質(zhì)進行嚴格審查，但對中標后的企業(yè)私自進行違法轉(zhuǎn)包、分包行為監(jiān)管失控。第二，在城市管理服務外包時，政府沒有對物業(yè)公司“能干和不能干”的權(quán)限進行專門系統(tǒng)的培訓或培訓深度不夠，導致物業(yè)公司工作人員在處理城市管理領域日復一日瑣碎繁雜的工作時走樣，再加上當領導考察、文明城市創(chuàng)建等任務來臨時，在與自身切實利益密切相關的考核壓力驅(qū)使下，工作人員對待“屢次交手”的攤販上演的“貓鼠游戲”耐心逐漸打折，經(jīng)宣傳、講解、勸說無效后，在街頭開放的不確定空間中瞬時出現(xiàn)管理尺度拿捏失當行為，甚至上演起“全武行”，從而陷入了全輸式困局。第三，在城市管理服務外包后，一些個別地方政府部門當起了“甩手掌柜”，一甩了之，對物業(yè)公司的擔當?shù)摹俺鞘斜Ｄ贰甭氊熉男星闆r沒有繼續(xù)跟進，監(jiān)督乏力。但同時，我們也必須看到，這只是個別城市出現(xiàn)的極端問題，“隨著樣本量的增大，總會有一些互動情境以特征極值的怪異方式出現(xiàn)”。[8]從現(xiàn)實實踐看，城管執(zhí)法物業(yè)化模式在我國個別城市管理中試點已經(jīng)效果卓著，目前正在全國不少城市如火如荼地展開。如成都武侯區(qū)自2008年6月開始試行物業(yè)化模式，通過“城管物管化、監(jiān)督多元化、校地共管化”，[9]不僅減少了城管與攤販的矛盾沖突，而且提升了物業(yè)管理的品質(zhì)和城市管理的精細化水平，建立了城市管理的長效管理機制，宣城、昆明、嘉興、日照、濰坊、東莞等城市通過引進“保姆”，以物業(yè)化模式建設人性化城市，城市管理面貌煥然一新。

（三）服務項目考核評價機制單一化

城管執(zhí)法物業(yè)化是政府把亂貼亂畫、違章占道等影響市容秩序方面的街面服務項目承包給物業(yè)公司管理的托管形式，是基于平等基礎上的合理分權(quán)和授權(quán)，本質(zhì)上是政府與市場契約精神的呈現(xiàn)。由于承擔公共服務的是第三方的市場主體，政府必須對物業(yè)公司城市管理項目的服務質(zhì)量進行考核評價。針對考核問題，著名管理學大師彼得·德魯克一針見血地提出“考核，否則放棄”六字箴言，意指做任何一件事情，都必須進行評估和判斷，沒有考核，就不會產(chǎn)生執(zhí)行力。

目前，物業(yè)公司城市管理服務質(zhì)量的優(yōu)劣主要來自于政府部門的評價。從形式上看，政府部門和物業(yè)公司是基于委托基礎之上的合作伙伴關系，但在城市治理中，雙方的價值取向卻截然不同。一方面，政府作為公權(quán)力的代表，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務是其內(nèi)在屬性的應然要求；物業(yè)公司作為市場的主體，追求最大程度的利潤是其行業(yè)屬性的必然體現(xiàn)。如果沒有有效的考核評價機制作為監(jiān)督和制約，為獲取最大化的利益，物業(yè)公司往往會在工作中“偷工減料”，降低服務質(zhì)量，甚至導致權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，這就違背了政府公共服務外包的初衷。[10]另一方面，在這種委托—代理服務關系中，政府授權(quán)物業(yè)公司進行城市管理，物業(yè)公司的執(zhí)法對象主要是來底層的社會公眾，諸如擺攤設點的商販、無固定營業(yè)地點的游商等，執(zhí)法的方式是除懲罰權(quán)以外的提醒、勸導、秩序維護為主。由于政府不是物業(yè)公司服務的直接對象，面對點多線長面廣并且具有反復性特征的城市管理內(nèi)容，物業(yè)公司是否遵守合同約定，是否嚴守執(zhí)法規(guī)范等，政府都有可能缺乏足夠的信息去評判物業(yè)公司的服務項目。而只靠外部一些膚淺的信息對物業(yè)公司服務效果進行評價，就無法激發(fā)物業(yè)公司提供最優(yōu)質(zhì)的服務，從而產(chǎn)生評價結(jié)果失真、契約失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

三、難題突破：城管執(zhí)法物業(yè)化模式現(xiàn)實沖突的矯治之道

（一）大力培育物業(yè)市場合作力，推進治理方式變革

現(xiàn)代城市治理是國家治理體系的應有之意和重要組成部分。在內(nèi)容繁雜的城市管理領域深入推進“放管服”改革，讓物業(yè)公司參與城市管理，推進城市治理能力現(xiàn)代化，既是提升政府治理能力、改進政府社會治理的重要方式，又是實現(xiàn)“小政府、大社會”發(fā)展目標的重要現(xiàn)實要求。黨的十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中特別強調(diào)了要“創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式”。為此，首先，需要政府自上而下采用多種渠道積極培育城市管理物業(yè)市場。比如，可以引導現(xiàn)有知名品牌物業(yè)管理公司更新觀念，積極延展服務范圍，除基礎工作之外主動向城市公共空間業(yè)態(tài)管理方面延伸，從而打造承接政府部門公共服務職能承載力；或者向一些環(huán)境清潔公司推廣城管物業(yè)化管理模式，樹立物業(yè)化模式運作企業(yè)典范，以榜樣示范作用帶動模式影響力。如深圳鑫梓潤物業(yè)服務有限公司在深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道參與城市管理之后，在城市秩序、市容市貌等方面帶來了顯著效果。城市管理模式創(chuàng)新帶來“羊群”效應，成都、長沙、宣城等地陸續(xù)試水城管物業(yè)化模式，讓物業(yè)公司深度參與城市管理，創(chuàng)新城市管理思維。其次，在簡政放權(quán)建設服務型政府背景下，物業(yè)公司要搶抓機遇，契合市場改革需要，主動突破傳統(tǒng)服務邊界，工作內(nèi)容積極向城市管理方面升級轉(zhuǎn)型。如萬科物業(yè)從2017年起在傳統(tǒng)業(yè)務基礎之上開始涉足城市管理、市政設施養(yǎng)護、公共資源管理經(jīng)營等相關業(yè)務，創(chuàng)設出獨具特色的“物業(yè)城市”管理模式，并在珠海橫琴新區(qū)、武漢江漢區(qū)成功實踐，實現(xiàn)從管理社區(qū)到管理街區(qū)再到管理城市的跨越。最后，要繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，在城市管理領域處理好政府與市場關系，明確政府權(quán)力下放清單，科學劃定物管與城管邊界，“該放的放，該管的管”，做到“放而不亂”。[11]比如，涉及行政強制方面的懲罰權(quán)與執(zhí)法權(quán)，絕不能下放給物業(yè)公司，而有關市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、占道經(jīng)營、街面秩序維護等方面的宣傳、講解、勸說等方面的內(nèi)容完全可以以合同方式約定好處理細則交給物業(yè)公司打理。根據(jù)簽訂的城市管理服務合同，政府部門要做好監(jiān)管和考核，保障物業(yè)公司在合理的工作空間內(nèi)服務，及時預防物業(yè)公司越界行為發(fā)生。通過政府和物業(yè)公司的合理分工和聯(lián)動服務，從而為公眾營造一個舒適健康、整潔規(guī)范的生活環(huán)境。

表1 城管執(zhí)法物業(yè)化管理模式部分試點城市及效果評析

（二）高度重視媒體傳播力，發(fā)揮良性互動關系

當今社會已全面進入信息化時代，傳播媒介的高度發(fā)達讓人們接收信息越來越便捷，媒體對公眾思想的影響也越來越強大。城市管理自城市產(chǎn)生就已經(jīng)存在，在城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展進程中，城市管理工作本是為扮靚城市而設置的政府部門眾多職業(yè)的一種，但是近年來，城管卻遭遇了“污名化”現(xiàn)象，甚至被社會嚴重“妖魔化”。德國的維爾弗雷德·布萊多認為：“在媒介社會中，沒有什么事物不是和媒介發(fā)生聯(lián)系的，一些事物或是由媒介發(fā)起，或是受媒介的影響，或是被媒介強化?！盵12]從某種程度上說，傳播力決定影響力，傳播力又影響引導力。面對信息技術的快速發(fā)展，當一個突發(fā)事件被媒體披露后，會在社會上迅速擴散、發(fā)酵，導致病毒式傳播。比如發(fā)生在2013年5月的延安城管踩踏群眾事件、2020年6月的河北棗強城管毆打游商事件、2020年7月的景德鎮(zhèn)城管當著孩子面用桿秤錘擊女菜販事件等，一方面映射出當?shù)爻枪芩刭|(zhì)、管理方式等諸多問題，另一方面又無一不是與信息化社會中的媒體報道傳播相關，最終致使城管處在輿論的風口浪尖之上。以“城管”為關鍵詞，通過網(wǎng)絡搜索引擎發(fā)現(xiàn)，把城管描述為“打砸搶奪”的有之，形容為“專門欺負弱勢群體”的有之，不一而足。

而閆磊、毛鑫等人通過對優(yōu)酷網(wǎng)近200個用戶自生產(chǎn)的城管與攤販相關沖突視頻內(nèi)容進行分析研究發(fā)現(xiàn)，城管與攤販的大部分暴力沖突都止于身體接觸階段，極少數(shù)才會出現(xiàn)媒體大肆渲染的流血或死亡事件。但媒體對城管執(zhí)法相關的新聞報道卻以負面報道為主。據(jù)統(tǒng)計，有約65%的負面新聞將“暴力”與“城管”聯(lián)系起來，傳遞出對城管的固化的刻板認知，成為社會上失真的“鏡像”。[13]本研究在對C市某街道辦城管執(zhí)法問題進行為期兩個月的跟蹤調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法者囿于社會固化的“野蠻”標簽，在一線執(zhí)法時往往小心翼翼，盡量避免沖突的發(fā)生。事實上，與政府部門的其他公務人員相比，城管的美譽度一直不高，甚至面臨著身份危機，這與媒體為了片面追求熱點和擴散效應對城管工作的選擇性報道關聯(lián)甚大。心理學的框架效應表明，人們對客觀上一個相同問題的表述不同會導致認識判斷甚至決策上的差異。城管執(zhí)法的街頭空間是開放流動的、充滿變數(shù)的不確定性復雜空間，城管與攤販在不確定性空間中發(fā)生的沖突事件因媒體傳播引發(fā)框架效應，這種框架效應又會因媒體的廣泛傳播引發(fā)公眾的概率誤判，從而形成對城管的負面印象。

在轉(zhuǎn)型社會中，城管負責的工作繁多而龐雜。2017年5月開始實施的《城市管理執(zhí)法辦法》共8章42條，規(guī)定了城管的執(zhí)法范圍包括住建、環(huán)保、工商、食藥、交管、水務等領域與城市管理相關部分諸多內(nèi)容。具體來看，《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細則》中明確規(guī)定廣州城管執(zhí)法范圍內(nèi)容包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等12方面共232項工作的行政處罰權(quán)。北京市則包括市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通秩序等在內(nèi)14個方面的300多項職能。[14]可以說，正是因為有了城管的存在，才有了干凈整潔平安有序的城市環(huán)境，所謂“看不見的變化，看得見的城管”。因此，在城管物業(yè)化模式管理過程中，城市管理部門一方面要重視媒體的傳播力，注重發(fā)揮媒體的正面引導作用，另一方面要善于和媒體建立良好的互動關系，充分利用媒體傳播力，提升城市管理工作宣傳能力，推動傳播城管正能量事跡，實現(xiàn)由輿論引導向引導輿論的根本轉(zhuǎn)變。

（三）不斷完善科學考核力，建立良性評價機制

沒有良好的評價機制，就不會產(chǎn)生良好的工作行為。過去，管理學家一度把結(jié)果單獨作為工作績效評價的標尺?，F(xiàn)在，管理學界更傾向認為績效是工作行為和工作結(jié)果的綜合體，即通過工作行為來觀察工作結(jié)果。這種觀點既強調(diào)了管理中的結(jié)果導向，又強調(diào)了過程控制的重要性，結(jié)果與行為作為一個事情的兩個方面，兩者不可偏頗。為破解城市管理中的突出矛盾，規(guī)范城管執(zhí)法行為，追求城管執(zhí)法良治效果，必須對城市管理行政執(zhí)法的“行為”和“結(jié)果”進行雙重考量。2015年12月30日，在國務院出臺的《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》文件中明確提出了“加強城市管理效能考核”“建立城市管理行政問責制度”的要求。從市場角度看，城管執(zhí)法物業(yè)化模式是政府向物業(yè)公司購買公共服務的交易行為，因此，必須完善科學的考核力來保障物業(yè)公司服務城市管理的工作績效。第一，建立目標管理評價機制。目標管理是一種以人為本，以目標為導向，以成果為標準的科學管理方法。政府通過與物業(yè)公司就城市管理的范圍、方法、目標等達成一致意見，通過簽訂目標責任書強化物業(yè)公司的責任擔當。第二，科學設置城市管理考核指標?？己酥笜瞬粌H奠定了物業(yè)公司城市管理考核機制的基礎，而且決定了考核實踐的基本走向，[15]具有重要的導向作用。以SMART原則為標準科學設置考核指標，引導物業(yè)公司樹立正確的城市管理績效觀，建立以“結(jié)果評價”倒逼規(guī)范的“工作行為”的正確風向標，不斷提升城市管理效能。第三，嘗試評價主體多元化。采取公眾開放日、主題體驗日活動等多種方式，鼓勵社會組織、中介組織以及公眾參與到城市管理日?；顒又衼恚ㄟ^公眾評價或引入第三方機構(gòu)對城管執(zhí)法物業(yè)化模式的成效進行評價，建立起多元化的城市管理滿意度評價機制，促使城管執(zhí)法物業(yè)化模式步入良性發(fā)展的軌道，激發(fā)出城市管理的生機與活力。

四、結(jié)語

自1997年國務院以北京宣武區(qū)、深圳羅湖區(qū)為試點開始實行相對集中行政處罰權(quán)，截至2023年，城市管理行政執(zhí)法體制改革已經(jīng)走過26年的歷程。26年來，城管執(zhí)法一直在公眾的詬病中艱難前行。兩千多年前的古希臘先賢亞里士多德曾一針見血地指出，人們居留于城市是為了追求更加優(yōu)良的生活。[16]在城鎮(zhèn)化飛速向前發(fā)展的新時代，城市因其先天具有的各種優(yōu)勢和強大的“磁性”而產(chǎn)生的虹吸效應正在吸引著越來越多的農(nóng)村務工者向城市集聚尋求美好生活，這同時也考驗著各級城市管理者的智慧。誕生在公共治理理論基礎之上的城管執(zhí)法物業(yè)化模式實現(xiàn)了從“管理”到“治理”的突破和轉(zhuǎn)變，彰顯出城市治理的思維創(chuàng)新和方式創(chuàng)新。作為簡政放權(quán)理念在城市管理領域的具體實踐，城管執(zhí)法物業(yè)化管理模式把除行政執(zhí)法權(quán)以外的城市管理日常事務項目外包，讓有資質(zhì)有條件的物業(yè)公司參與到城市管理中來。一方面有效地解決了城管一線執(zhí)法人員數(shù)量不足的問題，同時在街頭流動的開放空間，若因城市管理中的分歧導致管理者與攤販發(fā)生了矛盾，因有物管人員在前線作緩沖，大大地減少了城管與執(zhí)法對象之間糾紛與沖突產(chǎn)生的機會與概率，有效扼殺了城管情緒執(zhí)法現(xiàn)象生成的土壤，有力破解了城管與攤販沖突頻發(fā)的沉疴難題，城管也完成了從“裁判員兼運動員”雙重角色到僅為“裁判員”專屬角色的順利轉(zhuǎn)變，順應了我國“小政府、大社會”社會管理體制改革目標的構(gòu)建要求；另一方面，讓有資質(zhì)有競爭能力的物業(yè)公司參與城市管理，不但可以增強物業(yè)管理行業(yè)城市公共空間業(yè)務管理能力，活躍物業(yè)管理行業(yè)市場，而且通過公共部門與私人部門通力合作，取長補短，榮辱與共，進一步提高了公共服務的供給能力和治理效能，提升了城市管理的精細化水平和質(zhì)量，最終打破了公共服務領域的政府壟斷，實現(xiàn)了城市管理的長效管理機制。

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“人民性是馬克思主義的本質(zhì)屬性?！背枪軋?zhí)法物業(yè)化模式是以城市管理現(xiàn)代化為指向、以服務為宗旨的治理方式創(chuàng)新，深刻體現(xiàn)著習近平人民城市論的中心內(nèi)涵，生動展示了馬克思主義的人民性特征。這一模式的深入完善與有效推行將為人們營造出更加美麗整潔、干凈舒適的生活環(huán)境，使城市成為廣大人民群眾追求更加美好生活的有力依托。

說明：本文系2022年度重慶市永川區(qū)委宣傳部與重慶文理學院共建馬克思主義學院專項課題“習近平人民城 市論視域下基層城管行政執(zhí)法問題研究”（編號2020A013）、2023年度重慶市社會科學規(guī)劃一般項目的 階段性成果。