鄰避沖突的化解之道
——來自杭州天子嶺垃圾填埋場綠色轉(zhuǎn)型調(diào)查

文 楊雪鋒 浙江財經(jīng)大學公共管理學院教授

蔣晴月 浙江財經(jīng)大學公共管理學院

一、引言

杭州市政府在“十三五”期間提出“十四五”生活垃圾零填埋目標，從以衛(wèi)生填埋場為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺贌秊橹?、資源化為輔、填埋為保障”的新格局，“零填埋”目標的實現(xiàn)標志著杭州垃圾治理走進新時代。杭州天子嶺垃圾填埋場是杭州最大的垃圾填埋場，截至2020年12月16日前一直承擔杭州主城區(qū)生活垃圾填埋任務，該填埋場在2020年底封場，此后功能轉(zhuǎn)變?yōu)槔鴾p量綜合體，承擔部分主城區(qū)生活垃圾中轉(zhuǎn)、易腐垃圾（廚余垃圾、餐廚垃圾）處置等任務，日運營量超2000噸。垃圾填埋場變成生態(tài)教育基地、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，提供全產(chǎn)業(yè)鏈治理的綠色服務，經(jīng)過生態(tài)化改造后一部分園區(qū)還將建成生態(tài)公園，天子嶺綜合體肩負著生態(tài)文明建設重任，為化解鄰避沖突提供了諸多經(jīng)驗與借鑒。

據(jù)了解，2021年前關于天子嶺垃圾填埋場的居民投訴每年2800多件，近年來各個渠道收到的居民投訴僅為個位數(shù)。曾經(jīng)鄰避沖突甚為激烈的鄰避設施為何不再引發(fā)投訴？課題組帶著疑惑走進天子嶺。本研究選擇杭州天子嶺垃圾填埋場及其周邊社區(qū)為調(diào)研區(qū)域，通過對該企業(yè)及其周邊社區(qū)的實地調(diào)研，了解垃圾填埋場運行現(xiàn)狀及其綠色轉(zhuǎn)型路徑，了解周邊社區(qū)居民與垃圾處置企業(yè)的關系，為其綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設提出相應的意見和建議。

二、天子嶺垃圾減量綜合體運營概況

（一）運營主體的經(jīng)營模式

天子嶺垃圾填埋場的運營主體是杭州環(huán)境集團，屬于國有企業(yè)，目前的業(yè)務范圍，包括前端的垃圾收運和末端的垃圾處置（廚余垃圾處理）。前端垃圾收運方面，天子嶺主要服務于杭州市的主城區(qū)，包括上城區(qū)、拱墅區(qū)全部、余杭區(qū)部分街道、臨平區(qū)的部分街道、錢塘區(qū)的部分街道，由杭州環(huán)境集團合資企業(yè)西湖區(qū)環(huán)境集團負責西湖區(qū)垃圾收運。2020年前天子嶺發(fā)揮的是填埋功能，此后轉(zhuǎn)型為垃圾減量綜合體。目前在杭州市城區(qū)東西南北布局有5個減量綜合體，全部由杭州市環(huán)境集團運營，垃圾收運量每天7000噸左右，其中位于城北的天子嶺減量綜合體接收來自上述主城區(qū)的3000噸轉(zhuǎn)運到臨江垃圾焚燒廠。實施零填埋后，天子嶺填主要承擔垃圾轉(zhuǎn)運和易腐垃圾處置，目前園區(qū)有850噸的易腐垃圾處置項目。

在企業(yè)運作模式上，杭州環(huán)境集團下設11個職能部門，包括集團辦公室、黨群、財務、企業(yè)發(fā)展工程建設、運營管理、安全管理等；還有二級分公司，業(yè)務運營部門，包括垃圾清運公司，垃圾轉(zhuǎn)運則是由物流分公司負責。垃圾處置企業(yè)也有很多分公司，比如污水處理的固廢分公司；資源化事業(yè)部負責天子嶺園區(qū)的四個易腐垃圾處置場日常運營；物業(yè)分公司負責園區(qū)的道路保潔、裝備修理。

在工作監(jiān)管機制上，杭州環(huán)境集團實行雙重監(jiān)管，外部監(jiān)管主要有負責環(huán)境監(jiān)管的市生態(tài)環(huán)境局、負責行業(yè)監(jiān)管的市城管局、負責安全監(jiān)管的市應急管理局。內(nèi)部監(jiān)管就是對生產(chǎn)經(jīng)營進行內(nèi)部監(jiān)督，主要是由運營管理部對運行的規(guī)范化、標準化、是否符合國家法律法規(guī)和行業(yè)標準進行監(jiān)督。集團還制定了環(huán)保管理制度、安全管理制度來規(guī)劃安全生產(chǎn)運營，定期舉行應急演練。

（二）天子嶺綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

天子嶺循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)（靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)）建設是杭州市為提升城市生活垃圾處置能力和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟以及落實國家對城市生活垃圾處理提出“先行先試”要求的重要舉措，《杭州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《杭州市生態(tài)文明建設規(guī)劃（2010—2020年）》《杭州市十二五循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》將園區(qū)建設列為“杭州市生態(tài)建設十大工程”之一。天子嶺循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)總規(guī)劃面積5721畝，以“出口、產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)”為整體定位，以“一總部，六基地”為總體設計，重點建設清潔直運、生活垃圾生態(tài)填埋、廚余（餐廚）垃圾資源化利用、大件垃圾回收利用、沼氣高值化利用、垃圾滲濾液處理利用、循環(huán)經(jīng)濟教育等示范工程，全力打造協(xié)同處置城市固廢全球典范、國家級循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)。

三、天子嶺鄰避沖突演變歷程及其表現(xiàn)形式

天子嶺垃圾填埋場始建于1991年，并于1994年列為杭州市政府“七五”計劃重點工程項目，是全國首座符合建設部衛(wèi)生填埋標準的大型山谷型垃圾填埋場。天子嶺垃圾填埋場承擔了杭州主城區(qū)絕大部分生活垃圾填埋重任，為杭州市的整潔、美麗和環(huán)境治理做出了突出貢獻。其衛(wèi)生填埋經(jīng)驗曾經(jīng)是全國同行業(yè)的典范。盡管采取種種辦法，不斷改進工藝，但是畢竟垃圾填埋這種處理方式不可能消除鄰避效應，因而導致周邊居民的激烈抗爭。這場曠日持久的“拉鋸戰(zhàn)”經(jīng)過波瀾起伏的矛盾演變，最終以各得其所而偃旗息鼓。根據(jù)調(diào)研情況，將鄰避沖突的演變大致過程做簡要概括如下。

（一）天子嶺鄰避沖突演變歷程

先后經(jīng)歷過早期的局部劇烈沖突、中期的鄰避矛盾擴散和廣泛理性抗爭以及后期的普遍坦然接受，直至現(xiàn)如今一切歸于平靜。

第一階段（1992—2008年）：局部劇烈沖突。早期沖突以石塘村最為激烈。天子嶺垃圾填埋場初建規(guī)模不大，隨著垃圾填埋量增加，其鄰避效應日漸突出，受到環(huán)境污染影響最大的石塘村多次抗議，并和填埋場發(fā)生沖突。隨著污染嚴重性增強，抗爭的方式和程度也逐步升級。直到2008年的一場暴雨導致填埋場污水蔓延到村內(nèi)，雙方矛盾急劇惡化，村民聚集場區(qū)門口，阻斷垃圾運輸車輛進出，導致城區(qū)垃圾無法及時清運。為盡快擺脫困境，市政府提出補償辦法，對于該村村民愿意搬遷者可在杭州主城區(qū)獲得安置房一套，部分村民接受補償條件，矛盾暫時緩解。這一階段，由于半山周邊還是大型企業(yè)和牛奶養(yǎng)殖場，居民很少，所以鄰避效應主要局限于石塘村，尚未擴散到其他區(qū)域。

第二階段（2008—2018年）：鄰避矛盾擴散。自2008年石塘村部分村民獲得初次補償后，填埋場著手改進工藝，不斷引進新設備新技術，降低垃圾填埋的環(huán)境污染影響。然而，杭州城市化發(fā)展導致生活垃圾產(chǎn)量逐年增加，填埋場不得不擴容建設二期項目，隨著垃圾填埋量的增加，鄰避沖突事端再起。村民和填埋場雙方展開博弈，部分居民不斷提出補償要求并逐漸提高補償要求，還簽訂污染賠償協(xié)議，明確污染賠償責任，要求園區(qū)承諾履行違約責任。由于垃圾填埋量不斷增加，環(huán)境污染問題已非填埋場自身能夠控制。同期，杭州城北城市化已經(jīng)擴張到半山腳下，西南側(cè)相繼開發(fā)建設多個樓盤，其中不乏綠城等高品質(zhì)小區(qū)，隨著住房交付入住，新的鄰避區(qū)域出現(xiàn)，并以新的抗爭方式引起輿論關注?！笆濉背跗?，市政府啟動杭州市垃圾治理遠期規(guī)劃，確定以焚燒為主的垃圾處置格局，抓緊推進垃圾填埋場轉(zhuǎn)型發(fā)展，為天子嶺零填埋做準備。

第三階段廣泛理性抗爭（2018—2020年）。由于G20峰會效應，杭州市區(qū)人口暴增（2010—2020年，新增常住人口370多萬人，其中大部分增量出現(xiàn)在2016—2019年），2018年前后全市垃圾產(chǎn)生量達到歷史峰值。由于石塘村的鄰避效應過于突出，為徹底解決這個老大難問題，2018年市政府對該村實行整體異地搬遷，自此發(fā)生在石塘村的鄰避矛盾完全解除。然而，新的居民區(qū)不斷形成，而且這些群體相對來說文化水平較高，維權意識強，擅長運用多種方式表達訴求，接連不斷的投訴上訪給轄區(qū)基層政府造成無盡的煩惱，甚至成為一個難以化解的不穩(wěn)定因素。幾乎每年的投訴量都在2000件以上，而且不少投訴直接到生態(tài)環(huán)境部和中央督察組，給社區(qū)和街道帶來不小的維穩(wěn)壓力。與此同時，杭州市積極開展垃圾分類，創(chuàng)造性提出“三化四分”模式并得到國家認可。在不斷強化垃圾系統(tǒng)治理的基礎上，制定“零填埋”“零增長”雙零目標。天子嶺也開始進入“零填埋”倒計時。

第四階段（2021—2022年）：普遍坦然接受。2020年底，天子嶺正式停止以填埋方式處置生活垃圾，從垃圾填埋場轉(zhuǎn)變?yōu)槔鴾p量綜合體，同時啟動填埋場一期生態(tài)化改造、二期封場覆膜、易腐垃圾生化處置、沼氣發(fā)電、滲濾液處置等項目，并對中轉(zhuǎn)站、易腐垃圾處置流程采用降噪、除臭等工藝技術，推進填埋場綠色轉(zhuǎn)型，原有服務于主城區(qū)的垃圾清運工作改為轉(zhuǎn)運，經(jīng)此地中轉(zhuǎn)至大江東臨江焚燒廠。雖然不少居民對這種改變不甚關心，對新上項目也多持有保留態(tài)度，甚至預期不佳，但是總歸比垃圾填埋更能接受。經(jīng)過此番戰(zhàn)略性調(diào)整，鄰避效應驟然消減，西南側(cè)曾經(jīng)感受甚為強烈的夜間散發(fā)的臭味也難再聞到。在所難免的是，封場覆膜偶有破裂導致對題釋放氣體泄漏，受季節(jié)性氣候因素的影響（夏初季節(jié)氣壓較低時、秋冬北風多時），仍會出現(xiàn)臭氣飄散問題，因此，也會有個別居民投訴，令人欣慰的是每年投訴不足10件。

第五階段（2023年至今）：一切歸于平靜。在努力推進綠色轉(zhuǎn)型的同時，不斷改進垃圾處理技術，通過開展多種形式的溝通交流和暖心服務，拉進和周邊居民心理距離，設法改變居民的刻板印象，讓居民從內(nèi)心接受天子嶺這種轉(zhuǎn)型方式，并營造和諧的社區(qū)關系。從調(diào)研結(jié)果看，居民基本上不再有抵觸心理，曾經(jīng)談“天子嶺”色變的填埋場，已經(jīng)被人所淡忘。

（二）天子嶺鄰避沖突表現(xiàn)形式

該填埋場地處拱墅區(qū)和臨平區(qū)接壤處，位于半山北坡，居于呈馬蹄狀山坳之中。最大敞口處位于臨平區(qū)石塘村內(nèi)，南側(cè)有一個風口，接近拱墅區(qū)的半山街道，其中龍山社區(qū)和虎山社區(qū)最為鄰近。因此，這三個村社反響最為強烈，距離較近的杭鋼西苑社區(qū)因為風向的原因并沒有太多抱怨。分別對三類村社的不同沖突類型做具體分析如下。

1.石塘村的利益博弈

鄰近的石塘村正處在園區(qū)敞口處，直線距離不到500米。在垃圾零填埋之前石塘村與天子嶺填埋場矛盾最大，由于該村所處的空間距離、地理方位和地形地勢，首當其沖面臨填埋場產(chǎn)生的臭氣和污水問題影響，特別是梅雨季節(jié)問題更加嚴重。長期的環(huán)境污染令石塘村村民苦不堪言，矛盾終于在2008年爆發(fā)，村民采取了封阻垃圾運輸車輛的極端方式造成惡劣影響，市政府先后采取異地安置補償、協(xié)議補償?shù)确绞絹砭徑馊找嫔壍臎_突。“一鬧就補償”的簡單維穩(wěn)方式讓部分村民嘗到甜頭，石塘村和填埋場之間的鄰避矛盾異變?yōu)橹\利性過度維權，源于鄰避效應、誘于利益驅(qū)動，部分村民產(chǎn)生了動機的變異，即使沒有產(chǎn)生很嚴重的問題，也會不斷與其交涉以期獲得一定補償，導致鄰避補償成為無休止的索償。市政府不得不調(diào)整處理方式，由市城投集團會同市規(guī)劃部門為石塘村另謀新址，實施整體搬遷，同時征收該村集體土地，2016—2017年石塘村整村向半山街道（現(xiàn)三墩、桃園附近）搬遷，長達十余年的“拉鋸戰(zhàn)”終于劃上了句號。

2.杭鋼西苑的和諧共建

該社區(qū)位于天子嶺西南側(cè)，320國道（臨半路段）旁，與填埋場直線距離3公里，涵蓋1700多戶，屬于老國企杭鋼家屬區(qū)，但實際居住比例為三分之二，相關設施比較缺乏。社區(qū)租賃房（2013年左右交付）主要居住的是一些引進人才和杭鋼的工作人員。由于地理位置、風向因素臭氣對該轄區(qū)居民基本沒有影響，居民聞不到天子嶺產(chǎn)生的臭氣，但是該社區(qū)門口的320國道是進入天子嶺填埋場的垃圾清運車輛必經(jīng)之路，該道路路窄破損嚴重且年久失修，車輛行駛速度慢，滿載垃圾經(jīng)過時路面顛簸導致垃圾掉落和污水滴漏而產(chǎn)生的惡臭等環(huán)境問題，影響面不大。相關反映渠道是居民向社區(qū)反映、社區(qū)再一級一級向上反映居民投訴的問題。鑒于社區(qū)遭受這種不期之遇，環(huán)境集團積極做好溝通工作，與該社區(qū)開展支部共建、志愿服務等活動，在情感上取得社區(qū)居民的諒解。經(jīng)過市政府與杭鋼集團的溝通協(xié)商，由市政府負責對320國道進行升級改造，目前正在施工建設中。改造后，上述問題將會基本上消除。與石塘村不同的是，該社區(qū)并未直接遭受填埋場的環(huán)境污染問題，而是由于道路交通問題造成的間接性影響，且影響程度不大，加之環(huán)境集團主動釋放善意，雙方基本上處于和諧狀態(tài)，尚未發(fā)現(xiàn)有大量投訴現(xiàn)象。

3.龍山虎山的理性抗爭

在實施零填埋之前，鄰避沖突比較嚴重的區(qū)域主要有龍山、虎山兩個社區(qū)，大約有10個居民小區(qū)，其中反應比較強烈的是靠近虎山公園一帶的住戶，因為小區(qū)正處于填埋場的南面，中間雖有山體阻擋，但是正好處于山凹口的南側(cè)，冬季刮北風、春夏梅雨季節(jié)時，造成低氣壓。從2017、2018年開始居民問題反映強烈。最早的房是2010年交付的，主要是居住在牛奶公司小區(qū)、龍山新村、虎山新村居民安置點的居民等。2013、2014年綠城開發(fā)的幾個樓盤開始交付，大批量交付是在2015—2017年間。而這一時期正好是天子嶺填埋場垃圾填埋量急劇增加的時期。

其中，綠城開發(fā)的龍山社區(qū)田園牧歌麓云苑等小區(qū)住宅品質(zhì)較好，房價較高，居民主要是白領、中產(chǎn)和杭州主城區(qū)的人員較多，他們多數(shù)人本來沖著生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的半山風景區(qū)而購房，期待享受這里的青山綠水；還有一部分業(yè)主以投資為目的，對房價敏感，認為垃圾填埋場排放的臭味會影響房屋價格。這些小區(qū)居民入住率的不斷增加和填埋場垃圾填埋量增加幾乎同步發(fā)生，導致投訴與日俱增，在2018年前后達到2000多件，居民抗爭的方式也呈現(xiàn)多樣化，通過12345市長熱線投訴、向中央環(huán)保督察組舉報、信訪、行政訴訟、在家里窗戶上拉橫幅、建群討論并組織上訪等不一而足，雖然沒有過激的表達方式，但是也給基層政府和社區(qū)維穩(wěn)造成很大壓力，始終是一個不穩(wěn)定因素；而龍山社區(qū)金隅田員外小區(qū)房屋品質(zhì)相對不高，居民構成復雜，新杭州人和租房戶較多。他們對房價敏感度不大，多數(shù)人工作早出晚歸，因此相對于其他小區(qū)投訴較少?？傊煌男^(qū)對天子嶺垃圾填埋場的鄰避效應感知存在差異。

四、天子嶺垃圾填埋場化解鄰避矛盾的路徑

“十三五”期間，杭州市區(qū)垃圾量翻番增長和末端處置能力增長緩慢之間的矛盾日益凸顯，治廢項目在落地過程中，均受到周邊群眾以信訪、投訴等方式抵制項目建設，“鄰避效應”輿情壓力前所未有。為此，杭州市環(huán)境集團以“繡花針”的功夫，采用“請進來、走出去”，與周邊社區(qū)黨建共建的形式，通過面對面溝通，爭取支持、增進了解，最后獲得理解。集團投資建設的16個治廢項目，累計召開聽證會11場，座談會百余次，最密集時1個月內(nèi)3場聽證會，組織周邊市民外出參觀成熟項目共計18次，參觀人數(shù)768人次。2020年底零填埋后，持續(xù)開展屬地共建和“兩進”活動，周邊居民住戶對天子嶺園區(qū)環(huán)境質(zhì)量滿意度大大提升。

（一）天子嶺填埋場生態(tài)治理

該填埋場已于2020年停止填埋工作，目前正在進行覆膜和沼氣處理，等待堆場自然沉降，堆體穩(wěn)定后，計劃在2023年到2025年，實施填埋場封場和生態(tài)治理。治理完成后將推動天子嶺填埋場融入半山國家森林公園，助力大城北建設，促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，為杭州高水平打造生態(tài)文明之都提供建設樣本。為了盡量降低臭氣影響，對天子嶺園區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量每周都要監(jiān)測，并且在路口進行公示，環(huán)保部門和城管部門會定期來檢查。目前，氨氣和硫化氫的指標都是低于國家標準90%，氨氣國家標準1.5，天子嶺是0.1左右；硫化氫國家標準是0.06，天子嶺是0.001左右甚至更低。各種預案很多，有綜合預案、突發(fā)環(huán)境應急預案、安全上的消防演練、生態(tài)環(huán)境方面的污水管道破裂、污水外溢的應急演練等。雖然天子嶺靜脈小鎮(zhèn)建設已經(jīng)基本成形，但是填埋場二期今后的利用方向尚未明確，是做生態(tài)公園、光伏發(fā)電或者是其他的用途，還有待進一步考量。

1.以最高標準推進天子嶺生態(tài)治理工程

天子嶺垃圾填埋場于2020年12月實現(xiàn)原生生活垃圾零填埋，周邊環(huán)境也得到了明顯改善。為進一步保障填埋場的安全穩(wěn)定運行，有效防范化解潛在的生態(tài)環(huán)境風險，確保天子嶺填埋場的長治久安，還青山綠水于人民，經(jīng)杭州市委市政府同意，決定對天子嶺填埋場進行生態(tài)治理?；谔熳訋X填埋場場地特點，結(jié)合其他城市填埋場封場治理經(jīng)驗，借助清華、同濟、浙大等知名院校專家學者力量，研究制定了生態(tài)治理方案，項目主要為填埋場堆體整形、封場及綠化、填埋場地下水土污染防控能力提升、滲瀝液導排與調(diào)蓄池清淤、市政配套、安全監(jiān)測控制等內(nèi)容。以提升地下水土污染防控能力為重點的生態(tài)治理項目（一期）已開工，計劃2024年完成；以填埋場封場和生態(tài)修復為重點的生態(tài)治理項目（二期）已經(jīng)取得項目賦碼、通過環(huán)評備案，目前開展項目可行性研究，計劃2023年底前完成項目立項和初步設計批復，2025年底完成生態(tài)治理工程。

2.以最嚴要求實施園區(qū)精細化管理

一是督促杭州市環(huán)境集團加強日常運行維護，做好填埋庫區(qū)臭氣管控。零填埋后完成4265米不同直徑的氣體收集管道調(diào)整優(yōu)化及檢查維護，完成覆蓋膜破漏巡查修補5620處、集氣井密閉788口、更換進口覆蓋膜3.33萬平方米，確保填埋庫區(qū)臭氣有效收集處置。同時增加場區(qū)內(nèi)道路機械灑水及除臭藥劑噴灑，目前道路機械灑水每日不少于12次，除臭藥劑噴灑每日上下午各不少于1次。二是加大日常監(jiān)管工作力度。杭州市城管局環(huán)衛(wèi)固廢中心進一步加強監(jiān)管檢查，重點加強對天子嶺易腐垃圾處置、污水廠等項目及填埋庫區(qū)巡檢管控，確保處置設施規(guī)范運行達標排放，切實把治臭措施落實、落地、落細。三是定期開展環(huán)境監(jiān)測評估。每周對天子嶺園區(qū)臭氣、污水等重點排放指標進行采樣監(jiān)測，持續(xù)做好廠界指標“一周一測一公布”工作，結(jié)果納入對市環(huán)境集團的考核評估。

通過加強天子嶺填埋場滲濾液防滲、規(guī)范處理和監(jiān)測系統(tǒng)運行管理，以及加強天子嶺填埋場臭氣源頭管控，實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量顯著提升，信訪投訴量斷崖式下降，并在全省32個生態(tài)環(huán)境領域優(yōu)秀案例評分中得分第一。在與周邊社區(qū)居民交流時，居民對環(huán)境質(zhì)量提升成效予以認同和感謝，園區(qū)內(nèi)的杭州圖書館環(huán)保分館更是成為“網(wǎng)紅打卡點”。天子嶺園區(qū)入選住建部2023年“生活垃圾分類宣傳教育基地”名單。

3.以最佳效果加強溝通，變鄰避為鄰利

通過開展“跟著垃圾去旅游”，便民服務進社區(qū)，邀請居民代表座談交流等方式，建立“請進來”“走出去”“架橋梁”的溝通機制，取得周邊社區(qū)居民理解，化解“鄰避矛盾”。通過市能源集團一以貫之的努力，天子嶺循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)已然成為杭州城市垃圾“三化”處置功能體、杭州北秀景觀帶以及城市能源站。下一步，以結(jié)合拱墅區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導向，以貼合綠色發(fā)展為目標，將天子嶺園區(qū)打造為新能源產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成以龍頭主導產(chǎn)業(yè)為基礎和主線，縱向上下游、橫向配套發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)鏈條。

（二）與周邊社區(qū)溝通協(xié)作

第一，對于周邊社區(qū)進行補償。首先，對鄰避效應影響最大的石塘村進行補償。對該村先后進行安置補償、協(xié)議補償、整體異地搬遷等，發(fā)生在石塘村的鄰避矛盾完全解除。

與此同時，天子嶺環(huán)境集團針對當?shù)刂苓吘用竦泥彵芮榫w開展了一系列活動，例如，贈送水果、樹苗，提供志愿服務，與杭鋼西苑社區(qū)關系較為融洽，沒有產(chǎn)生負面輿情。天子嶺環(huán)境集團還與杭鋼西苑社區(qū)共建合作為居民提供便民服務、“第二課堂”、生態(tài)教育等合作項目。

第二，組織居民參觀。2019年零填埋之前，組織了各個社區(qū)居民去天子嶺現(xiàn)場參觀，但是反響不好，因為園區(qū)里也是有臭味的。天子嶺環(huán)境集團在居民參觀過程中對流程、工藝解釋得很清楚，但是居民并不在意，他們只在意自己的實際感受（有無臭味）。居民中的律師提出行政復議，關于天子嶺減量綜合體的行政審批問題，工程施工在前、審批在后。面對此問題，政府組織2—3次的聽證會，組織居民、天子嶺代表、政府代表進行座談。除此之外，讓熱心居民幫忙勸說其他居民，把矛盾化解在基層。

第三，發(fā)揮居委會橋梁作用。首先，當居民來社區(qū)反映天子嶺垃圾填埋場臭味問題時，社區(qū)統(tǒng)一口徑回復：臭味不是因為填埋，而是施工的時候膜撕掉了才造成的，減量綜合體建造就是為了后期天子嶺停運做準備。其次，讓社區(qū)志愿者來幫忙進行宣傳科普，盡量減少矛盾。最后，網(wǎng)格員、樓道長做好信息搜集，及時上報，不支持居民的偏激行為。

（三）開創(chuàng)多元治理模式

第一，實施綠色轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。隨著生態(tài)文明建設的加強，杭州城市生活垃圾處置工作，在逐漸加強末端處置能力提升的基礎上，基本形成投遞—運輸—處理一體化、“三化四分”分類處置的局面。主要做法是：（1）易腐垃圾協(xié)同處置。目前天子嶺園區(qū)有850噸的易腐垃圾處置項目，不斷創(chuàng)新形成工藝更集成、處理更協(xié)同、土地更集約、運營更高效、排放更環(huán)保、設備更精良、管理更標準的“預處理+厭氧產(chǎn)沼+沼氣利用”易腐垃圾高效協(xié)同處理技術。（2）開發(fā)綠色能源，天子嶺沼氣發(fā)電廠作為中國大陸第一家垃圾填埋氣體發(fā)電廠，實現(xiàn)了我國垃圾資源回收利用技術的新突破，從1998年開始建成并網(wǎng)發(fā)電以來，經(jīng)過不斷擴容，目前日發(fā)電量達到37萬千瓦時。（3）建設智慧園區(qū)。天子嶺構建了全要素智慧環(huán)保平臺，實現(xiàn)固廢收集、運輸、貯存、利用、處置及污染防治全過程數(shù)據(jù)的快速收集、全面整合、深度挖掘、智能分析、按需共享、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價值，為政府、企業(yè)、社會公眾提供智能化、可視化的應用場景，為行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)內(nèi)控提供智能化的決策支持。

第二，與媒體合作進行輿情引導。每年環(huán)境集團有和省級、市級媒體合作，請他們到企業(yè)進行宣傳報道，有企業(yè)宣傳方案。環(huán)境集團本身也有微信公眾號，主動發(fā)布企業(yè)在垃圾治理、生態(tài)環(huán)境保護方面的信息。自身也有網(wǎng)站，按照國家規(guī)定進行公開，每次上新項目、招標采購、人才招聘都會公布信息。信訪科也在定期跟蹤自媒體，發(fā)現(xiàn)負面輿情也會有應急預案。另外，天子嶺環(huán)境集團設有負責公共溝通的部門，運營部管理部的信訪科負責居民投訴、信訪。實行“雙進”政策，主要針對周邊小區(qū)，比如田園牧歌等商品房。第一是把居民請到企業(yè)中，讓他們參觀交流；第二是主動去到社區(qū)，詢問居民對企業(yè)工作的建議。

第三，建設多功能的天子嶺分類減量綜合體。按照杭州市垃圾處理的“瘦身、脫水、除臭”的要求。天子嶺采用設計采購施工(EPC)總承包方式建設，通過脫水、壓縮等環(huán)節(jié)，其他垃圾將減量15%—20%，垃圾體積至少壓縮一半，廚余垃圾減量可達70%。垃圾通過分類減量綜合體處理，運輸至末端處置廠后，可有效減少天子嶺垃圾填埋量，改善天子嶺的空氣質(zhì)量。天子嶺分類減量綜合體項目集合了垃圾處理過程中的干化、壓縮、分選等多個功能，集約利用土地、提升資源利用效率。項目采用全國最先進、集成度最高的垃圾處置“技術包”。以廚余垃圾資源化利用采用的干式厭氧發(fā)酵技術為例，它是讓有機垃圾在厭氧條件下轉(zhuǎn)化為甲烷氣，然后進行發(fā)電上網(wǎng)。采用的立式厭氧工藝占地面積小、處理效率高、運行經(jīng)濟，技術水平在國內(nèi)應用案例中屈指可數(shù)。

五、存在的問題及優(yōu)化對策

（一）存在的問題

第一，在2020年天子嶺零填埋建造了減量綜合體之后，周邊居民主觀感受還是會聞到臭味。覆蓋膜修補更換往往正是居民晚飯時間，產(chǎn)生的大量氣味給居民的生活造成了不便。填埋場滲濾液處理生化段廢棄收集處理效果差，無組織排放，惡臭問題突出。

第二，天子嶺生態(tài)公園和基地開放的不多，搞生態(tài)修復的時候還是會有味道影響到周邊居民。在杭州人概念里天子嶺還是垃圾填埋場，再加上天子嶺地理位置比較偏，學生的第二課堂和社會實踐除非學校組織，單獨讓家長帶去也不太可能。

第三，在化鄰避為鄰利方面做得還不夠細致。針對居民的不同訴求，采取的回應方式比較單一，缺乏針對性。

（二）優(yōu)化對策

第一，完善二期填埋場覆蓋膜巡查修補機制。細化巡查區(qū)塊，落實人員責任，實施每天巡查，發(fā)現(xiàn)膜破損及時修復，盡量減少因覆蓋膜破裂而產(chǎn)生的臭味對居民的影響，同時做好安全作業(yè)。采用物聯(lián)感知設備，提高覆膜巡查和臭味排放的智慧化水平。加強異味控制的精細化管理，進一步提高所有項目的標準化運行水平，最大限度減少無組織氣味排放。

第二，采用非金錢補償方式實施鄰利分享措施。轉(zhuǎn)型后的天子嶺垃圾減量綜合體，雖然鄰避效應大大減弱，但是仍然存在輕微的鄰避問題。新上馬的項目如廚余垃圾綜合處理、沼氣發(fā)電等產(chǎn)生的再生資源能源，均可采取一定的方式讓鄰近社區(qū)居民分享，如沼氣供熱、廚余垃圾處理后制造成營養(yǎng)土贈送給居民，適當減免附近社區(qū)的垃圾清運和處理費用等，真正化鄰避為鄰利。

第三，開放天子嶺生態(tài)公園和基地，政府和天子嶺企業(yè)要加大垃圾處理知識的科普力度，將生活垃圾處理知識送進社區(qū)、送入家庭，讓人們能夠真正地了解垃圾處理技術，了解垃圾處理設施建設運行基本情況、污染物控制標準、監(jiān)測結(jié)果等內(nèi)容，消除居民對垃圾處理的片面認知。同時，在天子嶺生態(tài)公園和基地多開展環(huán)保相關活動，組織學生、居民參觀規(guī)范化垃圾處理廠，贏得公眾對垃圾處理事業(yè)的支持。結(jié)合環(huán)保工業(yè)旅游基地、環(huán)保教育宣傳基地功能，建成大型綜合環(huán)保教育基地。

（感謝杭州市環(huán)境集團提供調(diào)研支持；課題組曹春露、劉昊、錢正同學參與了調(diào)研活動和資料整理。）

說明：本文系教育部人文社會科學研究一般項目“長三角地區(qū)城鎮(zhèn)土地綠色利用效率空間演化模式、機制與提升路徑研究”的階段性研究成果。