韌性城市建設(shè)：內(nèi)在機理與實踐路徑研究

文 潘莉媛 安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院

項松林 安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士

城市作為一個巨系統(tǒng)，近年來持續(xù)遭受多樣化的復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險沖擊，如何增強城市韌性日益成為全球城市管理者與災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急管理領(lǐng)域研究者的共識。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中將“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū)”列為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出“順應(yīng)城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市”。黨的二十大報告指出：“提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)?！薄凹涌燹D(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！?/p>

研究表明，到2050年，全球城市人口將占據(jù)總?cè)丝诘?6%，而我國2022年末城鎮(zhèn)常住人口92071萬人，占全國人口比重為65.22%。隨著城市規(guī)模的持續(xù)擴大和城市結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，人類活動愈加頻繁和密集，使得城市面臨的不確定性和未知風(fēng)險急劇增加，洪水、干旱、火災(zāi)等事件層出不窮，氣候變化、資源衰退、疫情襲擾等威脅不斷，城市功能的有效發(fā)揮遭到破壞，脆弱性逐漸凸顯，城市安全問題變得愈發(fā)重要。韌性城市是國際社會為應(yīng)對各類自然災(zāi)害和社會危機而提出的城市發(fā)展新模式，核心作用是保證城市的安全生活、生產(chǎn)和運行，強調(diào)城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面安全發(fā)展，通過“承受—韌性—再造”的運行機制，構(gòu)建城市安全屏障。因此，城市如何在風(fēng)險情境下，增強城市韌性以應(yīng)對各種不利沖擊變化、保障公共安全、保持城市發(fā)展活力，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已成為當(dāng)前探索城市高質(zhì)量發(fā)展的新課題。本文通過回溯韌性城市的理念內(nèi)涵、搭建韌性城市建設(shè)的運行框架、歸納總結(jié)國內(nèi)外韌性城市建設(shè)經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，探索新時代背景下要建設(shè)什么樣的韌性城市，并提出路徑借鑒。

一、韌性城市的概念研究

“韌性”最早出現(xiàn)及應(yīng)用于工程領(lǐng)域，一般是指金屬材料受到外力擠壓后恢復(fù)到原狀的能力。霍林最早對工程韌性進行闡述，認(rèn)為系統(tǒng)具有單一穩(wěn)態(tài)，面對擾動時以有序、線性的方式恢復(fù)到原穩(wěn)態(tài)，且視擾動為威脅。[1]隨著對系統(tǒng)構(gòu)成以及生態(tài)環(huán)境的研究進一步深入，工程韌性單一、固化的特點逐漸暴露，韌性的概念開始從機械工程領(lǐng)域向生態(tài)學(xué)拓展。生態(tài)韌性承認(rèn)多重穩(wěn)態(tài)的存在以及系統(tǒng)轉(zhuǎn)入其他穩(wěn)態(tài)的可能性，更側(cè)重關(guān)注系統(tǒng)保持最佳穩(wěn)定狀態(tài)的能力。隨著對系統(tǒng)自身以及其與環(huán)境間的作用機制的認(rèn)識不斷加深，韌性概念開始從自然系統(tǒng)的分析轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣鷳B(tài)系統(tǒng)學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的研究。沃克等提出，韌性不僅僅是簡單系統(tǒng)對于初始平衡狀態(tài)的恢復(fù)和轉(zhuǎn)換能力，而是一種更加復(fù)雜的社會—生態(tài)系統(tǒng)面對外部壓力和內(nèi)部限制條件激發(fā)出的一種變化性、適應(yīng)性與轉(zhuǎn)變性的能力。[2]

2000年后，韌性理念在社會—經(jīng)濟領(lǐng)域開始得到廣泛研究與應(yīng)用。近年來，城市規(guī)模不斷發(fā)展擴大的同時，也伴隨著極端天氣、自然災(zāi)害、傳染病等突發(fā)事件的頻繁襲擾，城市系統(tǒng)抵御自然災(zāi)害及其他危機的脆弱性持續(xù)上升，越來越多的城市開始重視提高自身抵抗不確定性風(fēng)險的能力，韌性城市作為滿足這一需求的新模式，強調(diào)一個城市系統(tǒng)有足夠的能力在經(jīng)歷災(zāi)害時，快速反應(yīng)并作出應(yīng)對策略，保障居民生活免受重大損害、保持系統(tǒng)持續(xù)運轉(zhuǎn)。韌性理論與城市系統(tǒng)相結(jié)合后，開拓了城市學(xué)研究的內(nèi)容與視野，眾多學(xué)者對其內(nèi)涵進行了不同的闡釋，高恩新認(rèn)為韌性城市的核心就是城市安全管理，目標(biāo)是達成系統(tǒng)與外部壓力的共生共存；[3]陳利等通過梳理韌性城市的概念、內(nèi)涵，提出韌性城市采用的是一種系統(tǒng)觀，目的是使城市系統(tǒng)達到社會、經(jīng)濟與環(huán)境綜合發(fā)展的均衡模式；[4]李彤玥指出韌性城市更加強調(diào)從過去的災(zāi)害中轉(zhuǎn)換和學(xué)習(xí)經(jīng)驗，來提升面對風(fēng)險災(zāi)害時的緩沖空間和承受度，這種學(xué)習(xí)能力也使其區(qū)別于其他只具備抵御能力的城市；[5]趙瑞東等從不同的應(yīng)用領(lǐng)域和語境來闡述韌性城市概念，并在歸納、梳理了不同研究機構(gòu)及學(xué)者對城市韌性的概念解釋后，總結(jié)得出韌性城市是一個高度復(fù)雜的耦合系統(tǒng)，主要由城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、制度等人文環(huán)境系統(tǒng)組成，韌性體現(xiàn)在應(yīng)對各類自然或人為災(zāi)害時展現(xiàn)出來的適應(yīng)、恢復(fù)以及學(xué)習(xí)的能力。[6]

二、韌性城市的內(nèi)在機理

建設(shè)韌性城市、有效提升城市抵御風(fēng)險災(zāi)害能力已逐漸成為國內(nèi)外城市建設(shè)者、管理者實現(xiàn)城市可持續(xù)健康發(fā)展的新選擇與新機制。但是建設(shè)必須要遵行其內(nèi)在機理，只有厘清建設(shè)過程中的各個環(huán)節(jié)、把握住重要的組成部分，才能進一步優(yōu)化韌性城市建設(shè)的有效性、增強適用性。

（一）理念指引：堅持“以人為本”的韌性理念

“以人為本”是我國城市建設(shè)與發(fā)展的根本宗旨。從城市建設(shè)與發(fā)展的角度來看，樹立“以人為本”的價值觀意味著城市發(fā)展目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展將不再單一化地追求經(jīng)濟發(fā)展、將經(jīng)濟指標(biāo)作為主要導(dǎo)向和衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是更加關(guān)注城市中的人民的生產(chǎn)、生活需求。從本質(zhì)上看，“以人為本”就是強調(diào)人在城市中的主體地位，尊重人民的需求和選擇，把人民的需求和根本利益作為城市建設(shè)與發(fā)展的出發(fā)點與歸宿，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。同時，要對傳統(tǒng)的規(guī)劃理念進行衍生式發(fā)展，對城市規(guī)劃進行自上而下的理念革新，在各個環(huán)節(jié)中都要融入韌性理念，從城市防災(zāi)減災(zāi)，到經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多系統(tǒng)，從政府部門到社區(qū)、個人，全方位指引各子系統(tǒng)之間提升聯(lián)系與反饋，助力韌性城市建設(shè)。

（二）主體構(gòu)成：強調(diào)城市系統(tǒng)多元協(xié)同組織

1.經(jīng)濟韌性——優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

城市經(jīng)濟韌性是反映城市經(jīng)濟系統(tǒng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)，也是韌性城市的重要組成部分之一，是由城市生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系組成的一個有機綜合系統(tǒng)。增強城市經(jīng)濟韌性對于化解各類經(jīng)濟矛盾、促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，經(jīng)濟韌性水平高的城市，在面臨外來威脅沖擊時，能迅速整合與配置資源來抵御風(fēng)險，并從危機中尋找到新的發(fā)展路徑，實現(xiàn)長效可持續(xù)性發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)資本、政策制度等因素會從各個不同方面對經(jīng)濟韌性產(chǎn)生影響，其中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是核心因素。因此，在未來韌性城市建設(shè)與發(fā)展中，要注重增強城市經(jīng)濟韌性，并著力于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升供給側(cè)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)韌性，強化城市應(yīng)對經(jīng)濟危機的能力，向高質(zhì)量發(fā)展邁進。

2.社會韌性——增強社會承受能力

社會韌性，在社會學(xué)角度上被認(rèn)為是社會結(jié)構(gòu)在面對風(fēng)險與災(zāi)害時所表現(xiàn)出來的穩(wěn)定性與連接性，并且能夠保持社會的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的能力，即是城市人群或群體抵御風(fēng)險的能力。[7]增強城市社會韌性，一方面可以提升城市抵御風(fēng)險能力和公眾反應(yīng)能力，促進城市應(yīng)急管理體系的建設(shè)與健全；另一方面也能推動社會工作專業(yè)化發(fā)展，優(yōu)化社會服務(wù)體系，實現(xiàn)城市韌性提升。因此，要推動基本公共服務(wù)從均等化轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)化，更高水平、多領(lǐng)域地惠及全民，更加關(guān)注老年人、弱勢群體的基本生活保障，完善民生兜底應(yīng)急保障機制，提升社會包容度，增強公眾的幸福感。要充分整合社會資源、強化社區(qū)管理機制，提升社區(qū)應(yīng)急治理的靈活性與有效性，推進城市建設(shè)與治理現(xiàn)代化。

3.空間韌性——優(yōu)化城市空間布局

城市空間韌性，即在應(yīng)急狀態(tài)下，城市具備隨時新建或改擴建公共設(shè)施的能力和發(fā)揮空間要素適應(yīng)性、靈活性等特征，保持城市系統(tǒng)基本功能運轉(zhuǎn)的能力，[8]隨著城市化快速發(fā)展，人口流動不斷加快，各種城市病也隨之而來，城市空間承載力不斷受到?jīng)_擊，也為疫情的傳播和擴散提供的環(huán)境條件。因此，在后疫情時代建設(shè)韌性城市，首要任務(wù)就是要優(yōu)化城市空間布局，形成多核心的空間結(jié)構(gòu)，將產(chǎn)業(yè)、交通、居住、娛樂等功能分隔開，構(gòu)建多元化空間體系；同時，打造“點—面—帶”城市空間應(yīng)急管理體系，將從市到鎮(zhèn)到社區(qū)、超市、商場以及其外部公共空間相互聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)集點成面、連面成帶，促進相關(guān)交流、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，提升應(yīng)急防災(zāi)綜合處理水平。此外，預(yù)留應(yīng)急處置空間，在規(guī)劃的過程中設(shè)置留白面積，保證在應(yīng)急狀態(tài)下的臨時建設(shè)需要。

4.基礎(chǔ)設(shè)施韌性——促進基礎(chǔ)設(shè)施智能化

基礎(chǔ)設(shè)施包含了城市居民衣食住行的各個方面，如供水、排污、交通、消防、衛(wèi)生等等，[9]城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性是韌性城市的重要組成部分，代表了城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的反應(yīng)、適應(yīng)與減輕影響的能力，也是評估城市系統(tǒng)是否高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)之一。隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施效率低下、水平不高等問題逐漸凸顯，在面臨自然災(zāi)害干擾后極易造成嚴(yán)重?fù)p失，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升配置水平等，可以增強城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的穩(wěn)定性，降低擾動帶來的破壞程度，保障人民的正常生產(chǎn)生活，促進城市整體韌性水平的提升。當(dāng)下，要全方位增強以城市生命線為核心的工程韌性，提升基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性、降低脆弱性，一方面，對于城市中老舊社區(qū)，要全面摸排，采取“微更新”“集中成片”等多種方式，推進城市更新與優(yōu)化升級，同步引入智能化管理監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)設(shè)施可重復(fù)利用率；另一方面，在新興建設(shè)區(qū)域，以傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)、以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為提升、以公共空間為架構(gòu)，打造綜合數(shù)字信息化基礎(chǔ)設(shè)施體系，在保障居民基本生活需要的前提下，強化防災(zāi)減災(zāi)能力，實現(xiàn)高質(zhì)量供給和基礎(chǔ)服務(wù)功能。

5.生態(tài)韌性——綠色健康可持續(xù)發(fā)展

城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生存生活的重要支撐與基礎(chǔ)，而韌性城市的建設(shè)，并不只是為了防御某一項災(zāi)害威脅，而且通過將人或者是城市系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，促進生態(tài)文明、社會進步、人民幸福。生態(tài)韌性作為衡量城市生態(tài)系統(tǒng)功能是否完備的重要標(biāo)準(zhǔn)，在未來韌性城市建設(shè)中不可或缺。我國正處于城市化的關(guān)鍵發(fā)展時期，各類生態(tài)環(huán)境污染問題層出不窮，重視人與自然和諧、加快生態(tài)環(huán)境修復(fù)成為必然選擇，構(gòu)建綠色宜居的生態(tài)韌性城市、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展也應(yīng)當(dāng)被置于更加突出的位置。堅持“兩山”理念，遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將綠色生態(tài)建設(shè)貫穿于城市建設(shè)的全過程和各領(lǐng)域；[10]做好城市生態(tài)空間規(guī)劃，持續(xù)擴大城區(qū)內(nèi)部綠色空間面積，合理劃分生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間，堅持保護和開放并重；做好生態(tài)景觀規(guī)劃，結(jié)合城市建筑引入城市立體綠化技術(shù)，打造綠色城市，推進城市綠色健康發(fā)展。

（三）制度保障：實現(xiàn)體制機制系統(tǒng)化設(shè)計

韌性城市建設(shè)必須要建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的體制機制并結(jié)合實際需求持續(xù)優(yōu)化與健全，為開展韌性城市建設(shè)提供必要的制度保障。強化頂層制度設(shè)計，形成以中樞機構(gòu)為中心、部門溝通、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域合作的科學(xué)、系統(tǒng)的制度體系。設(shè)置專門的中樞機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)韌性城市建設(shè)與危機及自然災(zāi)害應(yīng)對，結(jié)合城市災(zāi)害特點，完善防災(zāi)減災(zāi)專項法規(guī)、建立健全風(fēng)險管理制度；破除條塊分割，加強各部門溝通，出臺各部門行動準(zhǔn)則、責(zé)任劃分與監(jiān)督管理的制度規(guī)范，杜絕相互推諉，提高工作效率；[11]打破行政壁壘，促進信息共享、資源互補，建設(shè)一體化風(fēng)險應(yīng)對規(guī)范體系；構(gòu)建多元主體合作體系，突破領(lǐng)域間桎梏，推動形成建設(shè)合力。

（四）關(guān)鍵支撐：技術(shù)賦能建設(shè)全過程

目前，我國科技水平正在穩(wěn)步提升，但在某些方面仍有待加強，尤其對于韌性城市建設(shè)所依托的科技方面較為薄弱。韌性城市建設(shè)與發(fā)展離不開科學(xué)技術(shù)，科技創(chuàng)新以其特有的創(chuàng)新性與先進性能為城市建設(shè)提供關(guān)鍵支撐，有效助推韌性城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)不斷加強科學(xué)研究的水平，加強韌性城市研究的整合性以及多學(xué)科交叉綜合研究的力度，以高水平的科技實力應(yīng)對不確定性的威脅沖擊；以技術(shù)賦能，打造經(jīng)濟韌性高質(zhì)量化、社會韌性建設(shè)現(xiàn)代化、生態(tài)韌性建設(shè)可持續(xù)化、空間韌性建設(shè)一體化和基礎(chǔ)設(shè)施韌性冗余化，提升城市系統(tǒng)的預(yù)防、抵抗、適應(yīng)與學(xué)習(xí)能力，實現(xiàn)維護城市安全的目標(biāo)需要。

三、韌性城市的實踐模式

韌性城市這一全新的城市形態(tài)提出后，受到了全世界各個國家和城市建設(shè)與管理者們的高度重視與積極響應(yīng)，國內(nèi)外城市紛紛開始尋求城市韌性發(fā)展的實踐路徑。2013年5月，美國洛克菲勒基金會（The Rockefeller Foundation）啟動了第一屆“全球100韌性城市”項目，韌性城市建設(shè)在全球開展了大規(guī)模實踐。2015年，紐約市發(fā)布《一個強大而公正的紐約》，以增長和繁榮、公正和公平、可持續(xù)以及有韌性的城市作為發(fā)展目標(biāo)，充分體現(xiàn)了韌性城市建設(shè)的基本內(nèi)涵。倫敦、開普敦、鹿特丹和新加坡等城市也先后出臺韌性城市相關(guān)規(guī)劃、開展韌性建設(shè)實踐，目前，國外韌性城市理論研究已取得了顯著進展，實踐建設(shè)已進入了實質(zhì)成熟階段，為我國韌性城市建設(shè)提供了大量樣本與經(jīng)驗借鑒。相較之下，我國的韌性城市建設(shè)大部分城市還停留在理論設(shè)計、政策規(guī)劃的階段，但是一些先行城市在近十年的摸索試驗過程中，也形成了具有特色的實踐經(jīng)驗，為未來我國韌性城市建設(shè)提供了可行方向，大致可將它們的建設(shè)實踐分為國際合作模式與自主創(chuàng)新模式兩種，最具代表性的就是黃石、德陽與北京、上海。本文在梳理分析國內(nèi)外建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，從組織規(guī)劃、對話參與、技術(shù)賦能及生態(tài)保障等多個方面歸納建設(shè)經(jīng)驗，為我國韌性城市建設(shè)提供可借鑒路徑。

（一）制定規(guī)劃方案，繪制韌性藍圖

為了給社區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的治理提供韌性解決方案，幫助城市和地區(qū)在面對長期氣候變化時也能蓬勃發(fā)展，美國波士頓出臺了《波士頓：為氣候變化做好準(zhǔn)備》（Climate Ready Boston，簡稱CRB），首次為城市提供了全面氣候脆弱性評估，明確了易受極端高溫及沿海、河流和暴雨洪水影響的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源和社區(qū)人口。并基于此擬定了《波士頓濱海洪災(zāi)韌性設(shè)計導(dǎo)則》，目的在于讓民眾就未來濱海洪澇災(zāi)害會對居住及商業(yè)造成風(fēng)險有所警醒，列明并詳述一系列可供減輕洪災(zāi)影響及破壞力的措施，包括通過以地區(qū)尺度分析來制定相應(yīng)策略保護城市濱水社區(qū)，以及改變分區(qū)和相關(guān)建筑標(biāo)準(zhǔn)為場地和建筑層面提供更大的彈性空間。

湖北省黃石市針對其面臨城市洪澇嚴(yán)重、水體污染與水資源脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)利用率低、經(jīng)濟下行壓力大、環(huán)境惡化的沖擊與壓力的背景之下，結(jié)合城市既有的韌性行動及實際情況，2019年制定了《黃石韌性戰(zhàn)略》，并以此作為黃石市在2019—2025年間進一步發(fā)展和落實的行動指南，在多個領(lǐng)域提出目標(biāo)。城市建設(shè)領(lǐng)域：通過道路整治工程，有效緩解城市交通問題；水環(huán)境領(lǐng)域：制定《黃石市城市污水管網(wǎng)建設(shè)實施方案》等政策，改造老舊城區(qū)管網(wǎng)、治理湖泊水質(zhì)等，提高防洪能力、優(yōu)化水體環(huán)境；人居住房領(lǐng)域：實施棚戶區(qū)改造、危房改造，加強住房保障。[12]

（二）劃分部門職能，加強對話參與

2017年，日本京都首席風(fēng)險官領(lǐng)導(dǎo)韌性團隊發(fā)起了一系列“韌性對話”，以促進市政府各部門主要負(fù)責(zé)人和團隊成員之間進行對話，并通過舉辦跨部門研討會和一對一簡報會，使參與者能夠分享信息，并根據(jù)各自的專業(yè)領(lǐng)域提供對各種城市優(yōu)先事項的反饋，其中包括人口和人口變化、環(huán)境和減少災(zāi)害風(fēng)險等，這一過程有助于確保關(guān)鍵部門負(fù)責(zé)人和理事會成員對韌性戰(zhàn)略舉措的支持，還確保了韌性將成為京都城市愿景的一部分。

美國洛杉磯市通過市長換屆和其他政治變革，將韌性作為城市各部門工作的核心部分，為了進一步正式確立這種分散和協(xié)作的韌性工作所有權(quán)，洛杉磯市長在該市政府內(nèi)任命了30多名部門首席復(fù)原官（DCRO），融合了城市職能部門的韌性，策劃了一個由韌性從業(yè)者組成的城市內(nèi)網(wǎng)絡(luò)來推進韌性城市建設(shè)，并要求每個部門為城市的韌性做出貢獻。

（三）技術(shù)賦能韌性，提升智能化水平

越南港口城市峴港坐落在漢江河口一條低洼的海岸線上，受到季風(fēng)環(huán)流的影響，經(jīng)常面臨洪水襲擊、缺水等挑戰(zhàn)。為了提高基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的防御與恢復(fù)能力、減少居民對生產(chǎn)生活安全性的擔(dān)憂，“全球100韌性城市”項目（簡稱100RC）促成了峴港和澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)研究組織（CSIRO）之間的合作，采用數(shù)據(jù)驅(qū)動的方法來備災(zāi)，創(chuàng)建了視覺氣候適應(yīng)平臺（VCAP），將風(fēng)力和降水的各種場景應(yīng)用于地形、地貌和建筑環(huán)境屏蔽等空間信息，制作成一張高度精細(xì)的視覺地圖，將災(zāi)害數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可用的規(guī)劃信息，最終將最初的平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者的基于科學(xué)的決策支持工具，使用該平臺為城市的未來發(fā)展計劃提供信息。

荷蘭海牙市認(rèn)識到數(shù)字化帶來了無與倫比的機會，可以更快、更容易地為居民和其他利益相關(guān)者提供服務(wù)，因此，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面追求網(wǎng)絡(luò)韌性，利用其韌性戰(zhàn)略推進網(wǎng)絡(luò)韌性和數(shù)字化工作，涵蓋地方、市政和國家間領(lǐng)域。在業(yè)務(wù)方面，五個主要部門都有內(nèi)部信息安全官員（CISO），且在采購和市政網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略方面都發(fā)揮著戰(zhàn)略咨詢作用。同時，海牙還與附近的市政機構(gòu)合作，建立了一個輔導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，將有才華的畢業(yè)生培訓(xùn)為公務(wù)員，并為他們提供有關(guān)社區(qū)韌性和數(shù)字化問題的政策制定經(jīng)驗。

四川省德陽市位于成都平原地區(qū)，在2008年的地震中受災(zāi)嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施遭到大規(guī)模破壞，在重建工作中制定了一個更全面、更具韌性的復(fù)蘇規(guī)劃模型，側(cè)重于有形基礎(chǔ)設(shè)施的強度和效率，包括建立一個全面的建筑數(shù)據(jù)庫，改造舊房子以滿足最新的抗震建筑標(biāo)準(zhǔn)，以及建立先進的地震監(jiān)測和預(yù)警通信系統(tǒng)。2019年出臺的《德陽韌性戰(zhàn)略行動計劃》將鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、水環(huán)境治理和抗震系統(tǒng)韌性建設(shè)作為四大核心領(lǐng)域，聯(lián)動其他相關(guān)領(lǐng)域逐步發(fā)展，將建設(shè)“繁榮、宜居、可持續(xù)的城市”作為遠景目標(biāo)。

（四）保護生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造綠色公共空間

為適應(yīng)人口增長而建造的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)取代了提供陰涼、抑制陽光和吸收多余降雨的植被，但在韌性城市建設(shè)的路徑研究中，人們越來越意識到，城市的長期生存能力取決于能否培育、保護和與自然系統(tǒng)共存。澳大利亞墨爾本制定了一項全面的城市林業(yè)韌性戰(zhàn)略——“墨爾本生活”，通過強化不同利益相關(guān)者對自然資產(chǎn)價值的認(rèn)同，探索投資于生物多樣性的自然資產(chǎn)和互聯(lián)的大都市森林如何進一步發(fā)展其對極端天氣事件的抵御能力，保護和恢復(fù)物種棲息地，改善連通性，為城市森林的保護和增強提供資金，擴大私人土地上的綠化，加強城市的整體抵御能力，并為世界其他城市提供經(jīng)驗。

與大多數(shù)城市一樣，印度卡爾加里面臨著灰色基礎(chǔ)設(shè)施是默認(rèn)選擇的現(xiàn)狀，自然基礎(chǔ)設(shè)施及其在服務(wù)提供中的重要作用在很大程度上被忽視。為了改善此類現(xiàn)狀，卡爾加里利用100RC平臺與非營利的地球經(jīng)濟組織建立聯(lián)系，制定了自然基礎(chǔ)設(shè)施藍圖（NIB），指導(dǎo)該市利用自然進行韌性建設(shè)，主要包括促進參與任何自然基礎(chǔ)設(shè)施項目決策的不同市政商業(yè)單位之間的深入合作，建立標(biāo)準(zhǔn)化的全市范圍的自然資產(chǎn)價值測量、監(jiān)測和評估系統(tǒng)，以及激勵企業(yè)和居民保護和開發(fā)自然資產(chǎn)。

日本沿海城市富山的韌性戰(zhàn)略中包括“實施地方保護代際計劃”，該計劃始于公立學(xué)校的植樹活動，旨在讓小學(xué)生了解和欣賞自然環(huán)境，現(xiàn)擴展到市中心公園的社區(qū)花園，允許所有年齡段的居民一起種植和耕種，過程中還將學(xué)習(xí)樹木和森林在對抗全球變暖中的作用，使其具有環(huán)境教育、綠化城市和促進代際互動的三重好處，增強了社會凝聚力，解決了城市的主要韌性壓力。

四、韌性城市建設(shè)的實踐路徑

（一）樹立“發(fā)展與安全”的韌性理念

堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，從人民的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，提高城市居民對韌性的認(rèn)識，了解建設(shè)韌性城市的重要意義，培養(yǎng)每一個人的韌性素養(yǎng)，形成人人參與、以個人韌性合力支撐韌性建設(shè)的良好局面。城市管理者在處理城市高度不確定性的復(fù)合型災(zāi)害威脅時，要轉(zhuǎn)變應(yīng)對思路，以包容的心態(tài)主動接納風(fēng)險沖擊、以積極的態(tài)度理解城市韌性，接受城市發(fā)展與風(fēng)險彼此共存的現(xiàn)實，進一步認(rèn)識城市安全與發(fā)展之間的辯證關(guān)系，安全并非底線，而是推動發(fā)展的積極因素，二者相互依存、相互促進。同時，要處理好傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全之間、常態(tài)與應(yīng)急銜接之間的關(guān)系，樹立全周期管理意識，堅持預(yù)防為先，在“風(fēng)險—預(yù)防—防御—適應(yīng)—發(fā)展”周期循環(huán)中不斷尋求有效路徑，積極構(gòu)建科學(xué)的城市安全發(fā)展觀，實現(xiàn)城市發(fā)展由被動的保障“城市安全”向主動的創(chuàng)建“安全城市”轉(zhuǎn)變，確保城市本質(zhì)安全。

（二）堅持系統(tǒng)化的韌性城市規(guī)劃策略

規(guī)劃理念與策略決定了規(guī)劃實踐的結(jié)果呈現(xiàn)，韌性城市建設(shè)必須提前做好各項規(guī)劃設(shè)計，大到城市各個區(qū)域的布局建設(shè)，小到每條道路走向及綠化布置，各項目之間并不是獨立的個體，而是相互聯(lián)系的一個復(fù)雜的有機整體，除去基礎(chǔ)設(shè)施韌性和空間韌性這類硬韌性指標(biāo)外，更要注重社會韌性和組織韌性，關(guān)注人的需求、生命安全、公眾健康等，軟硬兼具，從規(guī)劃設(shè)計開始就為韌性城市構(gòu)建了有效防線。首先，要制定具有韌性的城市發(fā)展規(guī)劃，建筑設(shè)施從規(guī)?；?、集中化向分散化、多中心轉(zhuǎn)變，按照災(zāi)害類型與特征，分區(qū)規(guī)劃應(yīng)對以提升應(yīng)急防御效能，實施標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和均等化的公共服務(wù)規(guī)劃，強化應(yīng)急狀態(tài)下的供給能力等。[13]其次，建立健全多主體、多層級、全方位的安全發(fā)展責(zé)任機制，將安全與發(fā)展緊密聯(lián)系起來并落實到各個層面，提高韌性城市建設(shè)中安全治理的前瞻性。最后，將海綿城市、低碳城市、健康城市、智慧城市的理念與策略融入韌性城市規(guī)劃中，建立更加全面、安全的城市防護系統(tǒng)，增強抗災(zāi)能力與災(zāi)后恢復(fù)能力。

（三）增強社會韌性系統(tǒng)的健康可持續(xù)力

打造社會韌性系統(tǒng)對于韌性城市建設(shè)具有至關(guān)重要的意義，決定著韌性城市建設(shè)的質(zhì)量、城市韌性的提升。首先，構(gòu)建“個人—社區(qū)—城市”韌性系統(tǒng)。一是要鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治，通過豐富多彩的小組活動，培養(yǎng)居民的凝聚力，熟悉自主管理的程序，引導(dǎo)更多居民自發(fā)參與社區(qū)自組織行動。二是要發(fā)揮韌性社區(qū)的自我管理作用。在韌性社區(qū)建設(shè)中重點關(guān)注組織韌性，將社區(qū)管理人員納入繼續(xù)教育培訓(xùn)體系，提高其韌性意識與素養(yǎng)。三是要堅持創(chuàng)新發(fā)展，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，健全體制機制，完善韌性城市規(guī)劃體系，促進多領(lǐng)域、多部門合作共建，構(gòu)建“個人—社區(qū)—城市”全空間應(yīng)急管理體系。[14]其次，要以健康城市理念為指導(dǎo)，將標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化、數(shù)字化等作為目標(biāo)推進公共服務(wù)供給，提升醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、養(yǎng)老保障等服務(wù)水平，合理配置資源與需求相匹配，建立健全鏈條化、常態(tài)化的物資保障體系與調(diào)度機制，提升城市應(yīng)急狀態(tài)下社會供給的可持續(xù)性。此外，加強“人”的能力建設(shè)，通過宣傳教育和知識普及，提高城市居民的健康意識、防范意識和自救互救能力，由點及面增強社會韌性，實現(xiàn)城市安全健康運行。

（四）推動“社會—生態(tài)”系統(tǒng)綠色低碳發(fā)展

城市自出現(xiàn)以來，就不斷遭受著各類自然災(zāi)害的煩擾，具有極大的不穩(wěn)定因素，要更加重視生態(tài)環(huán)境保護與管理，推動城市健康有序發(fā)展。首先，遵循“綠水青山就是金山銀山”的理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟與生態(tài)和諧發(fā)展。綠水青山不只是生態(tài)資源，也是極為重要的生產(chǎn)要素，當(dāng)前要努力改變高投入、高能耗、高污染的經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)均衡化建設(shè)。其次，要注重城市空間規(guī)劃布局，強化生態(tài)特色。一方面推進綠色經(jīng)濟的體制機制建設(shè)，實現(xiàn)二者協(xié)同共存；另一方面要倡導(dǎo)市民進行垃圾分類、開展節(jié)能減排、實施綠色低碳的生活方式，營造良好的綠色風(fēng)尚，增強城市生態(tài)韌性水平。最后，開展科學(xué)有效的污染防治工作，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的循環(huán)性，構(gòu)建宜居宜業(yè)的生活空間，切實提高城市應(yīng)對外部沖擊的防御能力與自我修復(fù)能力。

（五）促進城市基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化智能化發(fā)展

加強智慧城市與韌性城市融合建設(shè)，堅持以信息技術(shù)為支撐，促進城市管理各領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施組件與服務(wù)更加現(xiàn)代化、規(guī)范化與數(shù)字化，智能響應(yīng)城市服務(wù)、公共安全等需求，提升城市風(fēng)險防范能力。首先，要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息中心、搭建數(shù)據(jù)共享平臺，將城市運行中出現(xiàn)的大量零碎、復(fù)雜的信息數(shù)據(jù)進行整合歸納并分析，為信息化提供數(shù)據(jù)支撐，通過信息數(shù)據(jù)融合架構(gòu)實現(xiàn)信息模型的共享，將單體建筑中獲得的有效經(jīng)驗擴展到區(qū)域及城市予以應(yīng)用，強化城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。其次，將“城市大腦”結(jié)合智慧城市進行建設(shè)，以新技術(shù)改造更新傳統(tǒng)低效的基建，布局建設(shè)5G基站、智慧水利、智慧交通等，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放的發(fā)展模式，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率與使用質(zhì)量，完善城市生命線工程，提升交通基礎(chǔ)設(shè)施、排水管網(wǎng)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及應(yīng)急設(shè)施體系的冗余性建設(shè)，利用城市物聯(lián)網(wǎng)、遙感等信息化設(shè)施，獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的實時動態(tài)數(shù)據(jù)，保障城市活動穩(wěn)定運行。[15]此外，要重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局與建設(shè)，通過構(gòu)建城市立體綠化、更新開放空間等發(fā)揮其固碳減排、減低熱島效應(yīng)、優(yōu)化空氣質(zhì)量等作用，緩解城市面臨的持續(xù)性壓力，為增強生態(tài)韌性能力、保障城市安全發(fā)展與生態(tài)宜居作出貢獻。最后，通過校地合作、外部引入、內(nèi)部培養(yǎng)等方式，加快組建高級技術(shù)人才隊伍，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入高端化、專業(yè)化的技術(shù)手段，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供技術(shù)支撐。

五、結(jié)語

現(xiàn)代城市系統(tǒng)內(nèi)在空間和人口分布越來越密集，社會矛盾也在持續(xù)加深，發(fā)展所面臨的不確定性和未知風(fēng)險不斷復(fù)雜化，建設(shè)韌性城市、提升城市韌性已成為世界各個城市增強城市系統(tǒng)應(yīng)對沖擊的抵抗力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳選擇，如何有效建設(shè)韌性城市、全面提升城市韌性也成為我們必須面對的課題。增強城市韌性，有助于城市靈活應(yīng)對災(zāi)害，有效降低風(fēng)險災(zāi)害帶來的消極影響，而通過對國內(nèi)外韌性城市建設(shè)經(jīng)驗的梳理與分析，為我國韌性城市建設(shè)提供了可選擇的目標(biāo)模式與創(chuàng)新路徑，對于走出一條健康綠色、可持續(xù)的城市發(fā)展道路具有一定的參考價值。

說明：本文系合肥市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目成果（編號HFSKQN202338）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部軟科學(xué)研究項目（編號2022-R-011 ）以及安徽省高校學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目（編號2022AH050215）的階段性研究成果。