行政非訴執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序的監(jiān)管缺失及治理方案

闕福亮　洪婧媛

摘 要：在行政非訴執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序之后，案件應當由執(zhí)行機關管理，還是由申請執(zhí)行人管理，法律和司法解釋均沒有規(guī)定。由此導致案件監(jiān)管缺失問題突出，對司法公信力和行政公信力產(chǎn)生負面影響，并致使國有財產(chǎn)出現(xiàn)隱性流失。在地方治理層面，檢察機關宜對行政非訴執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序統(tǒng)一管理，建立健全閉環(huán)監(jiān)督制度機制。在國家治理層面，檢察機關應完善行政非訴執(zhí)行法律制度及司法解釋制度。

關鍵詞：行政檢察監(jiān)督 行政非訴執(zhí)行 執(zhí)行案件監(jiān)管 執(zhí)行難

行政非訴案件是否執(zhí)行到位，事關司法權(quán)威、政府公信力以及國有財產(chǎn)保護。A縣人民檢察院（以下簡稱“A縣院”）在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)，法院擴張適用行政訴訟法第101條規(guī)定，將最高法《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》及《關于嚴格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》適用于行政非訴執(zhí)行工作后，并未考量行政非訴執(zhí)行案件的特殊性，使行政非訴執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡稱“行政非訴終本案件”）處于監(jiān)管缺失狀態(tài)。A縣院就此開展專項法律監(jiān)督。

一、A縣院開展行政非訴終本案件專項監(jiān)督情況

A縣院對2018年以來該縣法院行政非訴終本案件進行排摸發(fā)現(xiàn)，55件案件均處于管理缺失狀態(tài)，遂開展專項監(jiān)督，并助推當?shù)厝舜蟪雠_閉環(huán)監(jiān)管機制。

（一）立足本職，監(jiān)督行政非訴終本案件恢復執(zhí)行

2021年9月，A縣院向該縣法院發(fā)出檢察建議，建議其嚴格執(zhí)行最高法相關規(guī)定，對行政非訴終本案件，定期查控被執(zhí)行人財產(chǎn)，對具備恢復執(zhí)行條件的案件依法恢復執(zhí)行。經(jīng)法院執(zhí)行查控，對15件發(fā)現(xiàn)可執(zhí)行財產(chǎn)的案件恢復執(zhí)行，并全部執(zhí)行到位。

（二）專題報告，助力人大出臺監(jiān)管機制

A縣院就行政非訴終本案件監(jiān)管缺失問題，積極謀劃源頭治理之策。主動向A縣人大常委會做專題報告，助力縣人大常委會召集相關單位專門研究部署，形成專題會議紀要，打造閉環(huán)監(jiān)督機制。會議紀要明確行政機關申請強制執(zhí)行案件應當向司法行政機關進行備案。財政（國資）部門負責管理行政非訴終本案件，統(tǒng)一行使執(zhí)行申請人權(quán)利，并將執(zhí)行情況寫入縣政府向縣人民代表大會（以下簡稱“縣人代會”）提交的《財政工作報告》。審計機關對行政機關申請法院強制執(zhí)行的案件執(zhí)行情況進行審計，并將審計結(jié)果寫入《審計工作報告》。2022年和2023年，縣政府均已將案件管理與執(zhí)行情況寫入《財政工作報告》，向縣人代會報告。

二、行政非訴終本案件失管原因及分析

行政非訴執(zhí)行是以國家強制力保障行政決定執(zhí)行的最后防線，但是，由于案件管理制度不完善、執(zhí)行機關監(jiān)管不到位及行政機關職責不明等因素綜合影響，防線出現(xiàn)漏洞，并產(chǎn)生了不良后果。

（一）行政非訴執(zhí)行案件的特殊性

相較于民事執(zhí)行案件，行政非訴執(zhí)行案件的特殊性主要有三點：

1.案件主體的法律地位不平等。不同于行政訴訟中的“民告官”，行政非訴執(zhí)行屬于“官告民”。申請人一般為作出具體行政行為的行政機關，被執(zhí)行人為公民、法人或其他組織等行政相對人。民事執(zhí)行案件中，申請人與被執(zhí)行人均系法律地位平等的民事主體。

2.案件執(zhí)行標的的利益屬性不同。行政非訴執(zhí)行是為了具體行政行為得以實現(xiàn)，其利益屬性為國家利益或社會公共利益，即“公益”。民事執(zhí)行是為了維護民事主體合法權(quán)益，其利益屬性為“私益”。

3.執(zhí)行標的利益的終極歸屬不同。行政非訴執(zhí)行的利益大多為“公有”，而民事執(zhí)行的利益歸屬申請執(zhí)行人“私有”。

上述特殊性，決定了行政非訴執(zhí)行案件，不能完全復制、套用民事終本執(zhí)行程序規(guī)定，否則可能出現(xiàn)不良后果，后文對此將作具體闡述。

（二）行政非訴終本案件制度存在的問題

1.執(zhí)行階段監(jiān)管不到位。處于執(zhí)行階段的案件應由執(zhí)行機關管理，如果被執(zhí)行人當前沒有可供執(zhí)行的條件（如沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)等），執(zhí)行法院適用最高法有關終本制度的規(guī)定，可以終結(jié)本次執(zhí)行。行政非訴案件終本之后，法院認為案件已執(zhí)結(jié)，如果被執(zhí)行人具備執(zhí)行條件，可依申請對被執(zhí)行人恢復執(zhí)行。從A縣院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的系列案可以發(fā)現(xiàn)，行政非訴終本案件，因執(zhí)行法院認為案件已執(zhí)結(jié)，導致沒有執(zhí)行到位的案件，實際處于無人監(jiān)管的狀況。即使依最高法規(guī)定，執(zhí)行法院履行終本后的查控職責，滿5年之后，仍會出現(xiàn)案件失管的狀況。

2.行政機關職責不明。行政機關及其工作人員，對于行政非訴終本案件的管理職則，大多與執(zhí)行法院之間存在認知偏差。作為執(zhí)行申請人的行政機關認為，依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，行政案件被裁定準予執(zhí)行之后，其不再負有案件管理義務，也沒有義務再次申請法院恢復執(zhí)行。A縣檢察機關在辦理上述系列案件時，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)涉案行政機關均存在上述相同認知，即在收到執(zhí)行裁定后，認為自己已經(jīng)履職完畢。有的行政機關還認為，司法解釋不能直接約束行政機關，不能對行政機關設定行政義務，如果行政非訴終本案件需要行政機關提出申請后，才恢復執(zhí)行程序，就是司法機關為行政機關設定行政義務。

當事人參與法院訴訟或執(zhí)行活動的目的，或者是基于自身權(quán)利（私益），或者是基于自身權(quán)力（公益）?；谒揭鎱⑴c訴訟或執(zhí)行活動，當事人具有積極主動作為的正向利益驅(qū)動力，而基于公益參與訴訟或執(zhí)行活動，其當事人主要是基于法律職責（職權(quán)），具有因不履職將被追責的被動作為的反向利益驅(qū)動力，一旦職責不在，驅(qū)動力必然消失。由此可見，雖然保護“公益”是行政機關的義務，但是行政非訴執(zhí)行領域存在的前述三個特殊性，決定了行政機關不會在沒有法律義務的情況下，主動履行行政非訴終本案件的管理和申請恢復執(zhí)行的職責。因此，不同于民事執(zhí)行案件終本之后，申請執(zhí)行人仍然會積極主動創(chuàng)造恢復執(zhí)行的條件，以實現(xiàn)自身的利益，如積極尋找被執(zhí)行人的財產(chǎn)等，行政非訴執(zhí)行案件終本之后，其申請執(zhí)行人一般不會再主動參與執(zhí)行案件的持續(xù)跟蹤，也很少主動創(chuàng)造恢復執(zhí)行的條件。

3.管理制度有缺失。法律法規(guī)、司法解釋均沒有關于“行政非訴終本案件”管理的明文規(guī)定，即對行政機關申請強制執(zhí)行的案件，沒有相關的管理配套制度，僅在行政訴訟法中籠統(tǒng)規(guī)定適用民事訴訟法的相關規(guī)定。實踐中，該規(guī)定又被擴張適用至關于民事訴訟法的司法解釋。

設計終本制度的基本背景是民事申請執(zhí)行人乃私權(quán)利主體。行政非訴執(zhí)行領域，若直接適用民事終本程序，由于存在執(zhí)行申請人系公權(quán)力主體這一特殊性，則出現(xiàn)終本案件無人監(jiān)管的狀況在所難免，這是“公地悲劇”理論在行政非訴執(zhí)行領域的具體表現(xiàn)。

4.監(jiān)督制衡難到位。一方面，行政機關、司法機關內(nèi)部監(jiān)督失靈。無論是行政系統(tǒng)內(nèi)部還是各行政部門條線內(nèi)部，均未建立起有效管理行政非訴終本案件的規(guī)章制度，導致案件管理責任未落實。執(zhí)行法院將行政非訴終本案件與普通民事終本案件同等對待，未對行政非訴終本案件建立起相對應管理制度，導致案件疏于管理。同時在“執(zhí)行難”的大背景下，系統(tǒng)內(nèi)部對此類案件的本級監(jiān)督和層級監(jiān)督效率均不高，案件恢復執(zhí)行率偏低。另一方面，外部監(jiān)督難落實。檢察機關基于個案的監(jiān)督，難以從整體上解決問題。人大監(jiān)督雖然能從整體上展開，但若不能基于對具體案件的監(jiān)督，尤其是從完善案件管理制度出發(fā)，流于形式也在所難免。

綜上，如果忽略民事執(zhí)行與行政非訴執(zhí)行案件的主體性質(zhì)差別，直接簡單地將民事終本制度移植于行政非訴執(zhí)行領域，不僅不能發(fā)揮出該制度的優(yōu)勢，還將導致行政非訴執(zhí)行程序難以從根本上保障實現(xiàn)“強制執(zhí)行行政決定”的立法目的，客觀上產(chǎn)生制度性“執(zhí)行難”。A縣院發(fā)現(xiàn)的非訴執(zhí)行案件監(jiān)管缺失問題，就是這種“執(zhí)行難”的客觀實證。

（三）行政非訴終本案件失管的不良后果

1.巨額國有財產(chǎn)隱性流失。將民事終本制度適用于行政非訴執(zhí)行領域后，衍生出案件管理漏洞，最終會導致巨額國有財產(chǎn)隱性流失。行政非訴終本案件沒有及時恢復執(zhí)行，導致“公益”處于被“凍結(jié)”狀態(tài)，在行政罰款作為主要標的的行政非訴執(zhí)行領域，“公益”被“凍結(jié)”，不可避免地會導致國有財產(chǎn)隱性流失。即國有財產(chǎn)表面上看起來還在，只不過未執(zhí)行到位而已，實際上卻因未執(zhí)行到位，導致其不能及時發(fā)揮作用，并會隨著時間的推移，發(fā)生標的貶值甚至滅失。A縣行政非訴終本案件總標的額約240萬元，以其人口規(guī)模、經(jīng)濟體量等因素綜合分析推算，其所在市的總標的額在5000萬元以上，全省的總標的額可能超過10億元，全國的總量可能在100億上下。行政非訴終本案件監(jiān)管缺失，意味著巨額國有財產(chǎn)可能隱性流失。

2.行政、司法公信力受損害。行政公信力不僅建立在行政機關依法行政之上，而且建立在行政決定能夠被賦予強制執(zhí)行力。當行政處罰等行政決定，被法院裁定準予強制執(zhí)行之后，又因案件“終本”并且監(jiān)管缺失，導致事實上不再執(zhí)行，則行政強制力必定大打折扣。那些失去強制力的行政案件產(chǎn)生“破窗效應”，引發(fā)公眾對行政公信力的質(zhì)疑并持續(xù)擴散，致使行政公信力不斷受損。同理，法院的強制執(zhí)行裁定成為“白條”，也會對司法公信力造成直接損害。行政、司法公信力受損，必定對法治國家建設產(chǎn)生負面影響。

三、治理行政非訴終本案件管理缺失的方案

對行政非訴終本案件管理缺失的治理，一方面要從區(qū)域治理現(xiàn)代化視角出發(fā)，建立區(qū)域性治理機制，另一方面，應從中國式現(xiàn)代化視角出發(fā)，完善法律和司法解釋制度。

（一）發(fā)揮地方積極性，建立完善的行政非訴終本案件管理機制

以A縣人大會議紀要對非訴執(zhí)行終本案件的處理方案為借鑒，統(tǒng)籌謀劃，建立三個互相融合的管理機制，實現(xiàn)案件閉環(huán)監(jiān)管。

1.行政系統(tǒng)內(nèi)部建立監(jiān)管機制。由司法行政機關負責本行政區(qū)域行政非訴執(zhí)行案件統(tǒng)一備案管理工作，國有財產(chǎn)管理部門（財政部門）對行政非訴終本案件統(tǒng)一行使申請執(zhí)行人的權(quán)利，以提高監(jiān)管效率。上述兩機關應就行政非訴執(zhí)行情況定期對賬，審計機關對備案情況和行政非訴終本案件管理情況進行審計，形成行政機關之間互相監(jiān)督配合的第一閉環(huán)，防止行政監(jiān)管不到位，維護政府公信力。

2.府院之間建立協(xié)作機制。財政部門與執(zhí)行法院之間，就行政非訴終本案件恢復執(zhí)行情況等定期查詢、交換、共享信息，形成府院之間監(jiān)督協(xié)作的第二閉環(huán)，防止執(zhí)行案件管理不到位，維護司法公信力。

3.人大與“一府兩院”之間建立常態(tài)化監(jiān)督機制。將行政非訴終本案件管理情況，納入地方政府向人代會提交年度《財政工作報告》的必備內(nèi)容。將審計機關對行政非訴終本案件管理情況的審計結(jié)果，納入地方政府向人大常委會提交《審計工作報告》的必備內(nèi)容。檢察院對法院、財政等單位開展行政非訴終本案件監(jiān)管情況進行法律監(jiān)督，定期向人大常委會報告。把檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督融為一體，形成高低搭配相互支撐的法治監(jiān)督共同體。以此形成權(quán)力機關對司法、行政機關監(jiān)督的第三閉環(huán)，形成監(jiān)督制衡機制，防止國有財產(chǎn)流失。

（二）完善法律及司法解釋制度，以良法促善治

1.完善行政訴訟法關于執(zhí)行的法律制度，建立行政執(zhí)行案件管理制度。行政非訴終本案件監(jiān)管缺失問題，根源于行政訴訟法未對進入執(zhí)行程序的案件監(jiān)管職權(quán)作出規(guī)制。建議在法律層面對行政執(zhí)行案件的管理與監(jiān)督作出規(guī)定，明確案件管理人，執(zhí)行信息公開、共享制度等。鑒于行政執(zhí)行案件的“公益”特性，包含行政非訴執(zhí)行案件在內(nèi)的所有涉及“公益”的行政執(zhí)行案件，不宜適用類似“終本”的程序性規(guī)定，凡是執(zhí)行標的未完全執(zhí)行到位的案件，應當持續(xù)保持執(zhí)行狀態(tài)，直到滿足法定結(jié)案條件。并且，所有行政執(zhí)行案件信息，都應當永久向全社會全面公開，接受各方監(jiān)督，以促進司法公正。

2.完善司法解釋制度，防止出現(xiàn)制度性“執(zhí)行難”。將關于民事訴訟的司法解釋，擴張適用于行政訴訟領域時，應當增加審查環(huán)節(jié)。民事終本制度適用于行政非訴執(zhí)行領域，是導致府院之間產(chǎn)生案件管理不到位現(xiàn)象的原因。建議在具體制定關于民事訴訟的司法解釋時，對民事終本制度是否適用于行政訴訟領域，以及如何適用等問題進行專門審查，并作出明確規(guī)范。凡是未作明確規(guī)范的，一律不得適用，以維護社會主義法制統(tǒng)一。