我國民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的實(shí)踐困境淺述

張武

摘要：當(dāng)前，我國民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)面臨著“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”的雙重問題?！皥?zhí)行亂”的問題更多關(guān)乎行政機(jī)構(gòu)權(quán)力分配和體制，如果能夠在法律中明確法院內(nèi)部各人員的地位，并設(shè)置合理的相互制約，“執(zhí)行亂”的問題是可以在民訴制度和組織方式的層面上解決的。“執(zhí)行難”則更多的涉及當(dāng)事人的社會(huì)權(quán)益而非程序權(quán)益，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)整體所具備的執(zhí)行權(quán)限同當(dāng)事人所擁有的社會(huì)權(quán)利之間的博弈?，F(xiàn)實(shí)生活中，民事執(zhí)行難的問題多數(shù)情況下是社會(huì)問題而不僅是法律問題。當(dāng)執(zhí)行中遇到社會(huì)穩(wěn)定問題與法律問題之間的沖突時(shí)，若法律無法給出明確的解答，就會(huì)產(chǎn)生無法解決的矛盾。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行；執(zhí)行亂；執(zhí)行難

一、民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)概況

民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在我國就是執(zhí)行庭（執(zhí)行局）。民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在我國就是執(zhí)行庭（執(zhí)行局）。目前世界上的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型，最先由高執(zhí)辦在《人民司法》2001年的第三期上提出，根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)在法院內(nèi)還是法院外分為兩大類：法院內(nèi)設(shè)型和法院外設(shè)型。法院內(nèi)設(shè)型進(jìn)一步劃分為法官執(zhí)行型、執(zhí)行官執(zhí)行型和執(zhí)行法院型、執(zhí)行法院和執(zhí)行官執(zhí)行型。法院外設(shè)型劃分為法院外社非專門執(zhí)行官型和法院外設(shè)專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)型。建國以來，我國的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從審執(zhí)分立到審執(zhí)合一，再到審執(zhí)分立。20世紀(jì)90年代以后，我國法院執(zhí)行案件數(shù)量大幅度上升，“執(zhí)行難”問題愈演愈烈，隨后又出現(xiàn)“執(zhí)行亂”，于是執(zhí)行體制改革一直成為熱點(diǎn)話題。1996年云南省昆明市中級(jí)人民法院最先進(jìn)行改革，成立執(zhí)行局，通過交叉執(zhí)行、提級(jí)執(zhí)行等集中執(zhí)行方式，初步形成對(duì)轄區(qū)內(nèi)案件執(zhí)行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)的雛形。1998年12月云南省高級(jí)人民法院宣布設(shè)立執(zhí)行工作局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全省執(zhí)行工作。2001年昆明中級(jí)人民法院在執(zhí)行局內(nèi)設(shè)立執(zhí)行裁判庭、執(zhí)行處和綜合處。同年4月最高院發(fā)布文件在紹興市中院試點(diǎn)，將執(zhí)行局劃分為執(zhí)行工作部、執(zhí)行裁判處和綜合事務(wù)辦公室。現(xiàn)階段的模式是最高院成立執(zhí)行工作辦公室，高院設(shè)立執(zhí)行局統(tǒng)管轄區(qū)執(zhí)行工作，地方各級(jí)人民法院成立執(zhí)行局，局內(nèi)設(shè)兩庭一室的執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式。

二、民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)“一元制”實(shí)踐探討

理論上來說，執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)在法院似乎造成了一種審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)混雜的狀況，執(zhí)行局作為法院的下設(shè)機(jī)構(gòu)是否會(huì)為審判權(quán)所干擾是一個(gè)重點(diǎn)問題。對(duì)此筆者對(duì)于執(zhí)行局在法院和行政機(jī)構(gòu)中的地位有一些疑問。自2000年最高院下發(fā)的《關(guān)于改革人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)有關(guān)問題的通知》中規(guī)定“新執(zhí)行機(jī)構(gòu)可稱為執(zhí)行局”以來，到2009年前后，全國各級(jí)法院包括最高院已經(jīng)設(shè)立了統(tǒng)一的執(zhí)行局體系，并且相互之間存在領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[1]而于此同時(shí)執(zhí)行局在機(jī)構(gòu)設(shè)置上又屬于各法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，法院具有執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立權(quán)。[2]執(zhí)行局是否為法院和上級(jí)雙重領(lǐng)導(dǎo)？若為雙重領(lǐng)導(dǎo)，在二者領(lǐng)導(dǎo)權(quán)相沖突的情況下應(yīng)當(dāng)如何解決？這些是筆者暫時(shí)沒有理清的。不過在一些網(wǎng)絡(luò)搜索意見中，一些網(wǎng)友認(rèn)為執(zhí)行局在法院中的級(jí)別地位是高于其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至高于法院的，不知是否真實(shí)。若此觀點(diǎn)有所憑據(jù)，那么執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立性可能收到的影響就不是來源于法院的司法權(quán)，而是普通的行政權(quán)。而在2011年最高院的若干意見中所提及的上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的統(tǒng)一管理，究竟是指執(zhí)行局的內(nèi)部管理，還是法院對(duì)執(zhí)行局的管理，似乎也不是特別明確。[3]

同時(shí)，雖然關(guān)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)從法院中獨(dú)立出去的討論為數(shù)不少，但是關(guān)于此點(diǎn)的討論幾乎都沒有列舉出審判權(quán)干涉執(zhí)行權(quán)的實(shí)際案例或相關(guān)可能性。從筆者的視角看來，法院作為審判機(jī)構(gòu)處理各類案件的審判已然難以分身，正常情況下干預(yù)相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行問題必要性似乎不大。即使執(zhí)行局在法院管理之下，其受到法院干涉的情形和可能性又有多少值得探究。

從實(shí)踐上來說，執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)在法院在當(dāng)下的司法實(shí)踐中已經(jīng)是一個(gè)既成事實(shí)。將其從法院中脫離要進(jìn)行的變動(dòng)必然巨大，也未必有絕對(duì)的必要。筆者認(rèn)為當(dāng)下的理論討論應(yīng)該著力于解決現(xiàn)實(shí)的問題，而不僅僅是作長遠(yuǎn)的構(gòu)想，與其討論執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離的價(jià)值和可實(shí)施性，不如通過內(nèi)部的調(diào)整，在現(xiàn)有的整體結(jié)構(gòu)下提升內(nèi)部設(shè)置的科學(xué)性。

三、審執(zhí)分離運(yùn)行困境

總的來說，審執(zhí)分離不僅是中國在民事執(zhí)行問題上的總體趨勢(shì)，也是世界他國的多數(shù)作法，對(duì)此異議不大。而執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)有分離的必要性，也基本上是共識(shí)?！睹袷略V訟法》僅寬泛的規(guī)定了執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行。[4]而2011年最高院意見中又強(qiáng)調(diào)實(shí)施權(quán)和審查權(quán)的分離，相對(duì)具體的劃分了法官和執(zhí)行員的職責(zé)范疇。在執(zhí)行裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)之外創(chuàng)造出執(zhí)行審查權(quán)的概念，并將其歸入司法審判權(quán)力，這是最高院對(duì)于執(zhí)行權(quán)分權(quán)爭議另辟蹊徑的解答方式，但對(duì)此有針對(duì)性的操作規(guī)定卻不是很明確。[5]

在執(zhí)行審查權(quán)中，執(zhí)行異議的審查基本只涉及執(zhí)行程序本身，作用在于判決繼續(xù)或中止執(zhí)行程序；執(zhí)行復(fù)議則是針對(duì)執(zhí)行異議裁決，也針對(duì)執(zhí)行程序，而不具有實(shí)體法上的意義；行政申訴則是一種救濟(jì)權(quán)，是在法律程序窮盡的情形下針對(duì)執(zhí)行行為正當(dāng)性啟動(dòng)的；執(zhí)行管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移涉及法院在執(zhí)行中的管轄權(quán)問題。執(zhí)行中涉及的實(shí)體問題由法院解決是當(dāng)然的，應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為司法審判權(quán)的一部分，而執(zhí)行審查權(quán)解決的都是執(zhí)行中的程序問題，本質(zhì)上也是對(duì)執(zhí)行行為程序上的監(jiān)督權(quán)。

而問題在于，在執(zhí)行程序中，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的執(zhí)行行為也有監(jiān)督權(quán)[6]，區(qū)別在于執(zhí)行審查權(quán)是被動(dòng)啟動(dòng)的，而后者則是上級(jí)法院主動(dòng)的干涉。二者相沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種程序解決尚無相關(guān)規(guī)定。

審執(zhí)分離中重要的一點(diǎn)在職能分工上。即民事審判事項(xiàng)和民事執(zhí)行事項(xiàng)分別交由不同的機(jī)關(guān)、不同的人員按照不同的程序處理，包括民事審判立案和民事執(zhí)行立案的分開管理。[7]

同前一點(diǎn)相結(jié)合，法院在處理執(zhí)行程序問題上的分工大致方向上是明確的。法院解決司法審判問題，執(zhí)行實(shí)施、執(zhí)行審查類案件由立案機(jī)構(gòu)分別立案，執(zhí)行具體問題由執(zhí)行機(jī)構(gòu)解決，其后的程序爭端由法院監(jiān)督。雖然實(shí)際案件的解決中，由于裁判程序、執(zhí)行程序和審查程序的關(guān)聯(lián)性，必然會(huì)存在審判機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)合作上的具體問題，但是總體來看，這種分工還是基本能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的分離。

不過，這種理論上的分工僅是最高院給出的一個(gè)意見，法律還沒有賦予它更高的強(qiáng)制性和可操作性。在實(shí)踐中，執(zhí)行權(quán)細(xì)節(jié)上的具體分配仍然是各個(gè)法院的改革重點(diǎn)。由于沒有明確具體的規(guī)定，在實(shí)際操作中，執(zhí)行可以由執(zhí)行員進(jìn)行，也可以由單獨(dú)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行，還可以由執(zhí)行庭來進(jìn)行。

而現(xiàn)階段，各個(gè)法院的實(shí)驗(yàn)和改革更多集中于對(duì)執(zhí)行案件進(jìn)行細(xì)致分類，并設(shè)置多個(gè)執(zhí)行部門來解決不同類的案件。既有通過案件繁簡劃分，也有通過案件性質(zhì)階段劃分。但這種實(shí)踐多是針對(duì)如何科學(xué)高效的運(yùn)用法院內(nèi)部有限的人員，以提升執(zhí)行案件解決的效率，并不能完全解決執(zhí)行中公正和效率的矛盾。

雖然法律和司法解釋對(duì)于執(zhí)行權(quán)限的劃分有了一定的規(guī)定，但是都不夠具體和明確，相比較來看，世界各國執(zhí)行體制表現(xiàn)出的一個(gè)共性因素是行政性人員僅行使本原意義上的行政性執(zhí)行權(quán)（實(shí)施權(quán)），而本原意義上的司法性執(zhí)行權(quán)（裁判權(quán)）則由法官或其他司法人員行使，中國行政機(jī)構(gòu)改革大的方向也應(yīng)當(dāng)相差不遠(yuǎn)。但是在中國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，執(zhí)行員的地位是不明確的。執(zhí)行員同執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系似乎也并不明確，而新的民訴法、民訴法解釋也沒有著重的規(guī)定。執(zhí)行員的權(quán)限、分工問題都遺留到實(shí)踐中去解決而沒有統(tǒng)一的規(guī)定似乎不盡合理，也易于造成執(zhí)行中的沖突和重合。[8]

四、關(guān)于“執(zhí)行亂”和“執(zhí)行難”

“執(zhí)行亂”的問題更多關(guān)乎行政機(jī)構(gòu)權(quán)力分配和體制，如果能夠在法律中明確法院內(nèi)部各人員的地位，并設(shè)置合理的相互制約，“執(zhí)行亂”的問題是可以在民訴制度和組織方式的層面上解決的，這也是之前所探討的主要問題。

“執(zhí)行難”的問題就相對(duì)比較復(fù)雜。它更多的涉及當(dāng)事人的社會(huì)權(quán)益而非程序權(quán)益，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)整體所具備的執(zhí)行權(quán)限同當(dāng)事人所擁有的社會(huì)權(quán)利之間的博弈。

事實(shí)上，無論是關(guān)于執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式問題的討論，探討的都是如何最大程度的實(shí)現(xiàn)司法實(shí)踐中效率與公正的平衡。現(xiàn)實(shí)生活中，民事執(zhí)行難的問題多數(shù)情況下是社會(huì)問題而不僅是法律問題。而現(xiàn)實(shí)的困境是，法院作為司法機(jī)構(gòu)，在我國行政體系中的支配力和話語權(quán)都遠(yuǎn)不如作為行政機(jī)構(gòu)的政府，而行政機(jī)構(gòu)又無法給予民事主體足夠的安心感和權(quán)威性，行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)在法律上的權(quán)責(zé)也不夠明確。當(dāng)執(zhí)行中遇到社會(huì)穩(wěn)定問題與法律問題之間的沖突時(shí)，若法律無法給出明確的解答，就會(huì)產(chǎn)生無法解決的矛盾。

在法院的未結(jié)案執(zhí)行案件中，無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件占有很大比重，但這是一個(gè)很復(fù)雜的問題。現(xiàn)實(shí)中，若第三人在被查封房屋未過戶的情況下入住，法院一般只能放任之。而當(dāng)這種情況下被執(zhí)行人房屋以外的其他財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)時(shí)，第三人的居住權(quán)就會(huì)與法院的執(zhí)行權(quán)發(fā)生矛盾。理論上說，房屋并未過戶，而法院已經(jīng)查封房屋，被執(zhí)行人擁有房屋這一可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，執(zhí)行有繼續(xù)的可能。但法院往往為了避免引發(fā)社會(huì)不和諧因素和群眾性爭端而使執(zhí)行趨于停滯。由此可見，查封和居住權(quán)的矛盾雖然是一個(gè)執(zhí)行手段上存在的缺陷，但本質(zhì)上是執(zhí)行機(jī)構(gòu)在保證社會(huì)穩(wěn)定和諧的壓力下，能夠多大程度干涉當(dāng)事人的社會(huì)權(quán)利的問題。法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中要多大程度的顧及社會(huì)穩(wěn)定問題，如何這個(gè)界限不能劃清，那么無論行使執(zhí)行權(quán)的是司法機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)構(gòu)，“執(zhí)行難”的困境都是不可避免的。

參考文獻(xiàn)：

[1]2009年最高院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》：“各級(jí)人民法院統(tǒng)一設(shè)立執(zhí)行局，并統(tǒng)一執(zhí)行局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及職能。高級(jí)人民法院設(shè)立復(fù)議監(jiān)督、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、申訴審查以及綜合管理機(jī)構(gòu)，中級(jí)人民法院和基層人民法院設(shè)執(zhí)行實(shí)施、執(zhí)行審查、申訴審查和綜合管理機(jī)構(gòu)?！?/p>

[2]2013年《民事訴訟法》228條：“人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！?/p>

[3]2011年最高院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》：“中級(jí)以上人民法院對(duì)轄區(qū)人民法院的執(zhí)行工作實(shí)行統(tǒng)一管理。下級(jí)人民法院拒不服從上級(jí)人民法院統(tǒng)一管理的，依照有關(guān)規(guī)定追究下級(jí)人民法院有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任?！?/p>

[4]2013年《民事訴訟法》228條：“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行。”

[5]2011年最高院《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》：“執(zhí)行實(shí)施權(quán)由執(zhí)行員或者法官行使。執(zhí)行審查權(quán)的范圍主要是審查和處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權(quán)的移轉(zhuǎn)等審查事項(xiàng)。執(zhí)行審查權(quán)由法官行使?！?/p>

[6]1998年《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若千問題的規(guī)定》第129條：“上級(jí)人民法院依法監(jiān)督下級(jí)人民法院的執(zhí)行工作，最高人民法院依法監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門法院的執(zhí)行工作。”

[7]2014年最高院《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》“本意見所稱執(zhí)行案件包括執(zhí)行實(shí)施類案件和執(zhí)行審查類案件…執(zhí)行案件統(tǒng)一由人民法院立案機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查立案?！?/p>

[8]2001年《法官法》52條：“對(duì)人民法院的執(zhí)行員，參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理?！?；2006年《人民法院組織法》40條：“地方各級(jí)人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)?！?