關(guān)于寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)推行高效節(jié)水灌溉及EPC建設(shè)模式的總結(jié)和思考

伏志梅 張金鵬

摘 要：通過(guò)對(duì)寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)“十二五”期間推行高效節(jié)水灌溉遇到的困難和問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)回顧，對(duì)2014年以來(lái)實(shí)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工試運(yùn)行總承包建設(shè)模式的初衷、流程和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究分析，提出在寧夏全區(qū)范圍內(nèi)推行高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目總承包建設(shè)模式的建議。

關(guān)鍵詞：高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目；總承包；寧夏紅寺堡

中圖分類(lèi)號(hào)：S275 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2019）01-0066-03

Abstract： Through summarizing and reviewing the difficulties and problems encountered in the implementation of efficient water-saving irrigation during the 12th Five-Year Plan period in Hongsibao District of Wuzhong City， Ningxia， this paper analyzes the original intention， process and experience of implementing the general contract construction mode of project design and construction trial operation since 2014， and puts forward some suggestions on carrying out the general contract construction mode of high efficiency water-saving irrigation project in the whole region of Ningxia.

Keywords： high-efficiency water-saving irrigation project； general contract； Hongsibao in Ningxia Province

1 基本情況

1.1 區(qū)情

紅寺堡地處寧夏中部干旱帶核心區(qū)，是自治區(qū)黨委、政府貫徹落實(shí)國(guó)家“八七”和寧夏“雙百”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，為從根本上解決寧夏南部山區(qū)群眾脫貧致富而實(shí)施的寧夏扶貧揚(yáng)黃灌溉工程的主戰(zhàn)場(chǎng)，1999年開(kāi)發(fā)建設(shè)，累計(jì)開(kāi)發(fā)整理灌溉面積65萬(wàn)畝，全部從寧夏南部山區(qū)8縣異地搬遷安置就地脫貧無(wú)望的貧困人口23萬(wàn)人（其中農(nóng)村人口14.17萬(wàn)人），是全國(guó)最大的異地生態(tài)移民扶貧開(kāi)發(fā)區(qū)。2009年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意設(shè)立吳忠市市轄區(qū)，行政區(qū)域面積2767平方公里，轄2鎮(zhèn)3鄉(xiāng)、1個(gè)街道辦事處、5個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)、63個(gè)行政村，2017年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值19.34億元，屬省級(jí)貧困縣。

紅寺堡地處東經(jīng)105°43'45"-106°42'50"，北緯37°28'08"-37°37'23"， 地勢(shì)南高北低，平均海拔1240米-1450米，屬典型的溫帶大陸性氣候，山間丘陵地貌區(qū)，常年干旱少雨，晝夜溫差大。多年平均降水量251毫米，年平均蒸發(fā)量2387毫米，為降水量的9倍。年平均氣溫8.7℃，日溫差13.7℃，全年>10℃積溫可達(dá)3200℃以上，全年日照時(shí)數(shù)2900～3550小時(shí)，是我國(guó)太陽(yáng)能較豐富的地區(qū)之一，年平均風(fēng)速2.9m/s～3.7m/s，大風(fēng)日數(shù)25d，風(fēng)光資源豐富。

1.2 水情

紅寺堡灌區(qū)揚(yáng)黃灌溉工程設(shè)計(jì)引水流量25立方米/秒，建成主泵站5座，支泵站9座，總揚(yáng)程299.1m，最大凈揚(yáng)程196.35m。灌區(qū)設(shè)干渠5條，長(zhǎng)為97.69公里；支干渠9條，長(zhǎng)181.42公里?？傃b機(jī)容量10.15萬(wàn)kW，裝機(jī)臺(tái)數(shù)88臺(tái)套，各類(lèi)干渠建筑物708座。

紅寺堡區(qū)降雨形成的地表徑流約475萬(wàn)m3，集中在汛期以洪水形式出現(xiàn)，無(wú)利用價(jià)值。境內(nèi)唯一可利用的水資源量為淺層地下水資源，主要分布在羅山東麓傾斜平原，水資源量為1216.7萬(wàn)m3；周邊中寧縣恩和引入地下水資源36.5萬(wàn)m3；紅寺堡揚(yáng)水工程可取黃河水資源19360萬(wàn)m3，則區(qū)域可利用的取水水資源總量為20613.2萬(wàn)m3。從2013年寧夏實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理考核制度以來(lái)，每年分配給紅寺堡的用水總指標(biāo)為1.73億m3，其中：1.71億m3為黃河水，主要用于農(nóng)業(yè)灌溉；0.02億m3為地下水，主要用于城鄉(xiāng)居民生活用水。灌區(qū)實(shí)行“總量控制、定額管理”的灌溉管理制度，核定渠系漫灌定額為366.5m3/畝、高效節(jié)水灌溉定額為220～240m3/畝。

2 近年來(lái)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展情況

2.1 2010～2014年高效節(jié)水灌溉發(fā)展情況

紅寺堡地處寧夏中部干旱帶，干旱少雨，蒸發(fā)強(qiáng)烈，冬季漫長(zhǎng)而寒冷，春季干旱風(fēng)沙多，水資源十分短缺。農(nóng)業(yè)、工業(yè)及生態(tài)用水完全依賴黃河揚(yáng)水，農(nóng)業(yè)用水占總用水的水資源短缺是制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸，也是影響脫貧攻堅(jiān)的主要制約性因素。如何圍繞改革發(fā)展做好“水文章”是當(dāng)?shù)攸h委、政府的主要任務(wù)，通過(guò)大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)破解“水問(wèn)題”已在當(dāng)?shù)匦纬晒沧R(shí)。自2010年開(kāi)始，在自治區(qū)發(fā)改、水利等相關(guān)廳局的大力支持下，紅寺堡區(qū)致力于高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的推行，不斷探索總結(jié)，在實(shí)踐中改革，在改革中推進(jìn)。截止2014年底，先后組織實(shí)施了17個(gè)由水利項(xiàng)目資金投資的高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目，總投資1.5億元，建成高效節(jié)水灌溉面積9.89萬(wàn)畝。

2.2 推行期間遇到的主要困難和問(wèn)題

隨著高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的實(shí)施，逐漸暴露出工程建設(shè)運(yùn)行中諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是參建各方經(jīng)驗(yàn)不足。由于高效節(jié)水灌溉在寧夏剛剛起步推行，從工程設(shè)計(jì)、審批、施工到建設(shè)管理、運(yùn)行維護(hù)等均存在經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)不熟、管理不善、服務(wù)不優(yōu)等問(wèn)題。特別是水利行業(yè)的施工企業(yè)從未實(shí)施過(guò)高效節(jié)水灌溉工程，在水泵選型、管材鋪設(shè)、過(guò)濾設(shè)備選型安裝及運(yùn)行方面沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。工程的前期設(shè)計(jì)、實(shí)施與后期運(yùn)行管理難以銜接，設(shè)計(jì)上的疏漏，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施中變更大且頻繁，工程建成后遺留問(wèn)題多。二是農(nóng)戶認(rèn)識(shí)跟不上。因紅寺堡區(qū)屬整體移民安置區(qū)，農(nóng)戶全部從寧夏南部山區(qū)搬遷而來(lái)，受山區(qū)雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)種植習(xí)慣的傳統(tǒng)思想影響，對(duì)滴灌工程不認(rèn)可，抵觸情緒大。三是業(yè)務(wù)部門(mén)技術(shù)服務(wù)跟不上。紅寺堡區(qū)屬寧夏成立最晚的縣級(jí)行政區(qū)，編制少，干部少，專業(yè)技術(shù)干部更少，且絕大多數(shù)是隨著移民從寧夏南部山區(qū)遷入紅寺堡區(qū)工作，邊學(xué)習(xí)邊指導(dǎo)農(nóng)戶開(kāi)展灌溉管理以及水澆地的種植、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)等技術(shù)推廣，發(fā)展高效節(jié)水灌溉對(duì)農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門(mén)的專業(yè)技術(shù)干部帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，水泵、機(jī)電、管道、閘閥的檢修維護(hù)技術(shù)嚴(yán)重缺乏。水利部門(mén)的節(jié)水與農(nóng)業(yè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)布局兩張皮，業(yè)務(wù)部門(mén)與項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作兩張皮，一旦出現(xiàn)問(wèn)題責(zé)任不清，互相扯皮。四是地方財(cái)力支撐弱。紅寺堡區(qū)屬自治區(qū)級(jí)貧困縣，2013年地方國(guó)民生產(chǎn)總值僅為12.85億元，實(shí)施高效節(jié)水灌溉工程的蓄水池征地補(bǔ)償、管道沿線青苗補(bǔ)償、后期運(yùn)行維護(hù)資金等由縣級(jí)政府自籌的資金難以籌措，且隨著實(shí)施面積的增加而增加，特別是后期泵站供電電費(fèi)、地面管材等近200元/畝的運(yùn)行管理費(fèi)用沒(méi)保障。五是示范引領(lǐng)作用不強(qiáng)。紅寺堡區(qū)的移民與寧夏引黃老灌區(qū)的農(nóng)民相比，文化程度、思想觀念、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等有很大差距，移民對(duì)土地的依賴程度高，灌區(qū)作物以一家一戶分散種植玉米、油葵等低產(chǎn)出高耗水作物為主，土地集約化經(jīng)營(yíng)程度低，項(xiàng)目落地難、落地后實(shí)施難、實(shí)施后運(yùn)行難，工程建成后難以實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，節(jié)水高效的預(yù)期示范效果不明顯。

3 設(shè)計(jì)施工試運(yùn)行總承包模式的提出

這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)馗咝Ч?jié)水灌溉的推行，項(xiàng)目實(shí)施難、運(yùn)行難、社會(huì)影響大。高效節(jié)水灌溉到底干不干？怎么干？一度成為紅寺堡區(qū)委、政府農(nóng)村工作的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。2015年夏，該區(qū)連續(xù)70天無(wú)有效降雨，黃河來(lái)水持續(xù)偏少，而水管單位只能?chē)?yán)格按指標(biāo)供水，灌溉矛盾突出，群眾接連上訪，近20萬(wàn)畝玉米受旱，5萬(wàn)畝絕產(chǎn)，而一路之隔的滴灌項(xiàng)目區(qū)作物長(zhǎng)勢(shì)良好。災(zāi)情就是教訓(xùn)！區(qū)情和水情倒逼區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府轉(zhuǎn)思路、調(diào)方向，經(jīng)過(guò)多次專題研究后，一致認(rèn)為：在紅寺堡這個(gè)農(nóng)業(yè)用水量占94%的縣區(qū)，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水是唯一的出路，要破解節(jié)水灌溉中遇到的難題，首先要統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，應(yīng)對(duì)困難，全力推進(jìn)，打一場(chǎng)高效節(jié)水灌溉“翻身仗”。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立了高效節(jié)水灌溉領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各成員單位職責(zé)，各相關(guān)部門(mén)之間、部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組之間形成合力，定期召開(kāi)調(diào)度會(huì)，及時(shí)解決工作中遇到的困難和問(wèn)題。二是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施。把高效節(jié)水灌溉與土地確權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、訂單農(nóng)業(yè)、指標(biāo)供水、集約化運(yùn)行管理、干部選拔、效能考核相結(jié)合，把高效節(jié)水灌溉列入每年春秋兩季農(nóng)田水利基本建設(shè)的重要內(nèi)容，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。三是加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。多次組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)及業(yè)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人和技術(shù)骨干、村干部、村民代表赴新疆及寧夏境內(nèi)高效節(jié)水做得好的縣區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)，不斷轉(zhuǎn)變觀念。從新疆兵團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司聘請(qǐng)專家到田間地頭常年免費(fèi)為節(jié)水灌溉項(xiàng)目村提供技術(shù)服務(wù)，指導(dǎo)幫助管理運(yùn)行。四是轉(zhuǎn)變項(xiàng)目建設(shè)模式。立即停止高效節(jié)水灌溉參建各方各自為陣，碎片化的管理方式，借鑒甘肅、青海、云南等省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從2014年開(kāi)始，所有高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目全部實(shí)行設(shè)計(jì)施工試運(yùn)行總承包的建設(shè)管理模式（以下簡(jiǎn)稱EPC建設(shè)模式），提高參建各方的資質(zhì)要求，提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，讓有經(jīng)驗(yàn)、會(huì)管理、懂技術(shù)的專業(yè)人員參與到高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行全過(guò)程。

4 EPC建設(shè)模式的發(fā)展情況

4.1 主要工作流程

經(jīng)多方咨詢參考，目前國(guó)內(nèi)實(shí)施設(shè)計(jì)施工總承包的模式有多種，以最終結(jié)算的方式劃分的常用模式有兩種：一是以實(shí)施的面積規(guī)模為依據(jù)進(jìn)行結(jié)算；二是以實(shí)際完成工程量清單為依據(jù)進(jìn)行結(jié)算。以投標(biāo)單位的資質(zhì)要求劃分的常用模式有兩種：一是以具有總承包資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位直接參加招投標(biāo)；二是以具有總承包資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位為主，施工單位參與形成聯(lián)合體參加投標(biāo)。紅寺堡區(qū)采用以具有設(shè)計(jì)施工總承包資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位直接參與投標(biāo)模式和以規(guī)模為主工程量清單結(jié)算相結(jié)合的模式。

在項(xiàng)目立項(xiàng)前，區(qū)水務(wù)局根據(jù)鄉(xiāng)村申請(qǐng)，因各村組高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目面積多在1萬(wàn)畝以內(nèi)，遂直接委托具有EPC資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位直接編制工程建設(shè)方案（可研和初設(shè)合并），報(bào)上級(jí)主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目評(píng)審批復(fù)后，組織開(kāi)展總承包單位和監(jiān)理單位的招投標(biāo)。招標(biāo)文件中對(duì)資質(zhì)要求、上下浮動(dòng)點(diǎn)、控制價(jià)、施工階段和后期運(yùn)行的約束條件、設(shè)計(jì)調(diào)整權(quán)限等進(jìn)行控制性約束。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定總承包和監(jiān)理中標(biāo)單位，總承包中標(biāo)單位開(kāi)始按約定時(shí)限開(kāi)展技施設(shè)計(jì)。技施圖紙完成后，水務(wù)局組織專家、相關(guān)部門(mén)、受益鄉(xiāng)村、監(jiān)理單位等對(duì)技施圖紙進(jìn)行審查，經(jīng)審查通過(guò)的技施圖紙由監(jiān)理簽發(fā)后作為施工圖紙，正式開(kāi)工建設(shè)。工程完工后，項(xiàng)目法人根據(jù)總承包單位上報(bào)的完工工程量清單，組織由項(xiàng)目審批單位、監(jiān)理單位、受益鄉(xiāng)村、第三方測(cè)量單位共同參與的驗(yàn)收組，對(duì)工程質(zhì)量安全、實(shí)際完成的工程量進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)核實(shí)，第三方測(cè)量單位提交驗(yàn)收工程量清單和圖紙后，項(xiàng)目法人組織結(jié)算審計(jì)、竣工驗(yàn)收等相關(guān)工作。

4.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自2014年以來(lái)，紅寺堡區(qū)總共有9.24萬(wàn)畝高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目全部通過(guò)EPC建設(shè)模式實(shí)施?？傮w來(lái)看，EPC建設(shè)模式在紅寺堡區(qū)的試行，有效解決了該區(qū)之前遇到的工程質(zhì)量、技術(shù)服務(wù)、示范效果、規(guī)范管理等多方面的不足，取得了很好的效果，具體表現(xiàn)在以下方面：

（1）技術(shù)有保障。EPC中標(biāo)單位能夠充分發(fā)揮其較強(qiáng)的管理能力和經(jīng)驗(yàn)，如紅寺堡區(qū)2015年中標(biāo)的兩個(gè)EPC單位中，新疆兵團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司在田間滴灌設(shè)計(jì)施工方面有優(yōu)勢(shì)，寧夏水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司在蓄水池設(shè)計(jì)施工方面有優(yōu)勢(shì)。紅寺堡區(qū)水務(wù)局作為建設(shè)管理單位在管理方面的投入大大減少，中標(biāo)公司之間可以揚(yáng)長(zhǎng)避短，互相學(xué)習(xí)，互相競(jìng)爭(zhēng)，有利于項(xiàng)目建設(shè)。

（2）設(shè)計(jì)變更少。總承包單位在設(shè)計(jì)和施工方面均有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)方案更加切合實(shí)際，在實(shí)施中出現(xiàn)變更時(shí)，EPC單位能夠及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，避免了以往工程建設(shè)變更多、變更協(xié)調(diào)難、變更程序耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題。

（3）施工管理規(guī)范高效。EPC模式有利于項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理和協(xié)同運(yùn)作，設(shè)計(jì)技術(shù)、施工管理、設(shè)備采購(gòu)、工程資料等各個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)都有專人專管，分工明晰，各環(huán)節(jié)在EPC中標(biāo)單位的統(tǒng)一指揮下，設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行之間有機(jī)銜接，綜合協(xié)調(diào)能力大大增強(qiáng)。管材等原材料及過(guò)濾器等設(shè)備的采購(gòu)更加靈活，避免了以往供貨方與施工方之間在供貨質(zhì)量和安裝質(zhì)量之間互相扯皮等問(wèn)題，出現(xiàn)的問(wèn)題可以通過(guò)1年的試運(yùn)行期將工程建設(shè)質(zhì)量缺陷及時(shí)進(jìn)行解決，工程質(zhì)量、安全等有保障。

（4）建設(shè)管理成本降低。有EPC資質(zhì)的企業(yè)相對(duì)而言其資質(zhì)等級(jí)高、實(shí)力強(qiáng)、管理規(guī)范、企業(yè)信譽(yù)好、技術(shù)力量雄厚，水務(wù)局投入工程管理的技術(shù)人員可大大減少，以往工程管理中出現(xiàn)的施工單位資質(zhì)掛靠、層層轉(zhuǎn)包，施工質(zhì)量不高等問(wèn)題也大大減少，適合紅寺堡區(qū)專業(yè)技術(shù)人員少、技術(shù)力量薄弱的區(qū)情。

（5）后期技術(shù)服務(wù)到位。工程建成后，EPC中標(biāo)單位在試運(yùn)行期內(nèi)一邊進(jìn)行工程試運(yùn)行，一邊給工程運(yùn)行管理人員現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，通過(guò)一個(gè)灌水期的培訓(xùn)，運(yùn)行管理人員可以基本掌握工程運(yùn)行管理技術(shù)。工程運(yùn)行的好了，農(nóng)民看到了節(jié)水灌溉的實(shí)際效益，觀念不斷轉(zhuǎn)變，種植習(xí)慣和灌溉習(xí)慣隨著發(fā)生變化，高效節(jié)水灌溉的示范效益得以體現(xiàn)，有利于高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的推廣。

5 建議

由于EPC建設(shè)模式在寧夏尚沒(méi)有被廣泛認(rèn)可和應(yīng)用，目前寧夏區(qū)內(nèi)具有獨(dú)立投標(biāo)EPC項(xiàng)目資質(zhì)的單位只有寧夏水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司，另有在寧夏境內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，如：寧夏水利水電工程局、寧夏青龍管業(yè)股份有限公司等只能通過(guò)聯(lián)合體投標(biāo)方式參與EPC建設(shè)項(xiàng)目的投標(biāo)，區(qū)內(nèi)企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不明顯，容易發(fā)生因投標(biāo)單位不足三家而開(kāi)不了標(biāo)等問(wèn)題，還需不斷培育壯大本地企業(yè)實(shí)力，同時(shí)鼓勵(lì)支持周邊省區(qū)，如：青海、甘肅、新疆的大企業(yè)在寧夏做EPC項(xiàng)目，以便帶動(dòng)寧夏企業(yè)的發(fā)展。寧夏近年來(lái)推行高效節(jié)水灌溉力度大，難度也大，存在的問(wèn)題基本相同，故建議在總結(jié)紅寺堡區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在寧夏全區(qū)范圍內(nèi)總結(jié)推廣EPC建設(shè)模式。

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