政策工具視角下我國高技能人才政策文本量化研究

摘要：高技能人才政策作為高技能人才隊伍建設的重要支撐，在高技能人才備受關注的今天同樣也得到了學界的廣泛研究。本研究通過構建“政策工具—高技能人才導向”的二維研究框架對2003年1月至2023年1月的36份中央級高技能人才核心政策文本進行質性研究。對文本內容分析發(fā)現(xiàn)，當前高技能人才核心政策存在政策工具使用不平衡、政策導向過于集中的問題，建議優(yōu)化政策工具使用、加強對各政策導向維度的充分關注，以實現(xiàn)高技能人才政策的優(yōu)化。

關鍵詞：政策工具；高技能人才政策；內容分析

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2023）09-0021-06

自2003年底“高技能人才”這一概念在中央人才工作會議被明確提出以來，高技能人才政策不斷完善與豐富。人才政策對人才隊伍建設具有引導和調控作用，因此，有必要以政策工具為研究視角，采用內容分析法對20年來高技能人才政策進行系統(tǒng)分析與研究，以了解其特征和存在的問題，并針對現(xiàn)存問題提出高技能人才政策建設的可行之策。

一、政策工具視角下的政策分析框架

有關政策工具的相關研究可以追溯到20世紀50年代，而興起于20世紀80年代，在20世紀90年代得到了快速發(fā)展。胡德的《政府工具》是該領域的代表作，彼得斯、亨尼斯潘的《公共政策工具——公共管理工具評價》和薩拉蒙主編的《政府工具——新治理指南》推動了該研究領域的快速完善與發(fā)展。不同學派對政策工具的定義不同，所涉及的內涵與外延也有所差異。在對高技能人才政策的研究中，可以參考寧甜甜等對人才政策工具的定義[1]，將高技能人才政策工具定義為政府為實現(xiàn)高技能人才自身價值，提高其競爭力，最終實現(xiàn)人才強國、中國制造2025等目標所采取的方法和手段。

（一）X維度：政策工具類型劃分

羅斯韋爾和澤福德將政策工具分為3大類型和12種政策工具[2]，國內不少學者在其研究中均采用此分類方式，將政策工具一級維度劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。但在二級維度的劃分上，不同學者結合相關研究領域的政策特點進行了劃分，如鄉(xiāng)村文化振興[3]、公共數(shù)字文化服務[4]、信息安全管理[5]等政策研究領域。本研究借鑒已有研究成果，結合高技能人才政策的特點將政策工具分為3大類12個小類，以構建高技能人才政策分析框架的X維度（見表1）。高技能人才供給型政策工具強調政府部門的主導作用，通過提供資金、人才、技術、基礎設備等方式直接推動高技能人才培養(yǎng)與隊伍建設；高技能人才需求型政策工具主要通過對高技能人才的市場主體、活動、環(huán)境進行干預和調控來拉動高技能人才培養(yǎng)；高技能人才環(huán)境型政策工具發(fā)揮著外部影響的作用，通過戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制度、社會環(huán)境以及激勵條件等為高技能人才培養(yǎng)及隊伍建設提供良好的社會氛圍。

（二）Y維度：高技能人才的主要指向

僅從政策工具維度著手，只能揭示高技能人才政策的一般特征，無法深入反映其隊伍建設的具體內容，因此，需要構建Y維度——高技能人才的指向維度來反映高技能人才政策的具體特征。許昕然等指出政策工具研究的Y維度主要是反映政策對象特征[6]。綜合梳理2011年頒布的《高技能人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2010—2020年）》和2022年頒布的《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，最終將本研究的Y維度確定為：高技能人才的數(shù)量、素質、評價、流動、使用和創(chuàng)新（見表2）。

（三）高技能人才政策二維分析框架

結合高技能人才政策工具類型與高技能人才隊伍建設的具體內容，構建了政策工具視角下高技能人才政策分析的二維框架（見圖1），以此為依據(jù)對政策文本進行編碼。通過二維交叉的基本原則，分析高技能人才政策工具與隊伍建設內容契合程度，并針對高技能人才政策建設存在的問題提供參考策略。

二、高技能人才政策計量分析

（一）政策文本來源與選擇

為確保高技能人才政策來源的準確性和全面性，本研究通過“北大法寶”“北大法意”等法律資源數(shù)據(jù)庫和國務院政策文件庫、中國政府網、人力資源和社會保障部網站等，以“高技能人才”為關鍵詞進行全文政策檢索，時間范圍為2003年1月1日至2023年1月1日，剔除未生效或已失效的政策文本共獲得來自中央級政策文本1 237份，地方級政策文本18 765份。為確保政策樣本的代表性與權威性，本研究將選用最具權威性的中央級政策文本進行研究。

可以將1 237份中央級政策文本分為兩類：第一類，核心政策文件。這類政策文件以高技能人才隊伍建設和培養(yǎng)為主要內容，且政策標題涵蓋“高技能人才”，共36份。第二類，相關性政策文件。這一類政策文本對“高技能人才”這一關鍵詞有所提及，但不是圍繞高技能人才隊伍建設和培養(yǎng)進行編寫，僅以高技能人才作為輔助或補充，共1 201份。相關性政策文件數(shù)量較多且涉及高技能人才的政策文件不夠全面，代表性不強，因此，本研究最終選取36份核心政策文件作為樣本進行編碼與分析（見表3）。

（二）政策文本的基本特征

1.高技能人才政策發(fā)布的時間分布

對高技能人才相關政策的頒布時間進行統(tǒng)計（參見圖2），可見總體上呈現(xiàn)波動上升的趨勢，2018年達到最高峰。自2003年底中央人才工作會議上“高技能人才”的概念首次被明確提出以來，問題流、政策流和政治流不斷交匯，開啟了政策之窗推動高技能人才的議題進入公共政策制定程序[7]，高技能人才的相關政策不斷出臺。從核心政策頒布的時間統(tǒng)計來看，基本上每年都有高技能人才的核心政策頒布，2006年一年中頒布的核心政策最多，達到了7份，其中包括《關于進一步加強高技能人才工作的意見》。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》，這是繼2006年版意見頒布以來黨中央、國務院第二次圍繞高技能人才隊伍建設專門印發(fā)文件，體現(xiàn)了黨中央、國務院對高技能人才隊伍建設的高度重視。

2.高技能人才政策的類型與發(fā)布部門分布

高技能人才政策的類型主要包括意見、通知、工作中長期規(guī)劃和決定等，其中通知占比最高，達到68%。在發(fā)布部門分布方面，高技能人才核心政策主要由勞動和社會保障部發(fā)布，其單獨發(fā)布數(shù)量達到12份。2008年3月勞動和社會保障部變更為人力資源和社會保障部，人力資源和社會保障部繼勞動和社會保障部之后成為高技能人才隊伍建設的主管部門，并單獨發(fā)布了9份核心政策文件。詳見表4。

（三）政策文本的內容編碼

基于前文構建的高技能人才政策分析二維框架，對36份核心政策文本進行分析，按照X維度與Y維度內涵的指向，賦予有效的政策文本相應編碼。如對《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》進行編碼，按照“政策編號—條款或章節(jié)序號—具體語段編號—X維度編號—Y維度編號”的原則逐條對有效句段進行編碼，具體編碼示例見表5。

（四）政策文本的維度分析

依據(jù)二維分析框架對36份政策文本進行編碼，將有效內容按照X維度與Y維度指向進行識別并分類，最終形成政策工具和高技能人才指向的二維分布數(shù)據(jù)表，見表6。

1.X—政策工具維度分析

從政策工具維度的編碼結果來看，三種政策工具使用的分布情況具有差異性。其中，供給型政策工具占比最高，達到45.2%；其次是環(huán)境型政策工具，占42.6%；需求型政策工具占比最少，且比例嚴重失衡，僅占12.2%。從二級維度來看，X13人力資源保障維度的占比最高，達到24%，體現(xiàn)出相關部門非常重視對高技能人才的培訓、鑒定與評價。其次是X31戰(zhàn)略目標規(guī)劃，在高技能人才政策中關注目標戰(zhàn)略規(guī)劃來建設高技能人才隊伍。在36份政策中沒有涉及X21政府采購維度的政策文本。

2.Y—高技能人才指向維度

從高技能人才指向維度的編碼結果看，不同維度之間比例差距較大。高技能人才數(shù)量是高技能人才政策最主要的維度指向，占比高達51.4%，體現(xiàn)了一段時期內高技能人才緊缺的現(xiàn)實問題。其次是高技能人才素質（占21.9%）、高技能人才評價（占10.6%）、高技能人才使用（占6.7%）、高技能人才創(chuàng)新（占6.5%）。從當前政策來看，對于高技能人才流動的關注度最低，僅占2.8%。

3.二維交叉分析

從總體上看，各類政策工具使用情況的差別較大。

在供給型政策工具方面，包括人力資源和社會保障部在內的政府部門在政策工具使用上特別注重運用高技能人才培養(yǎng)、評價、鑒定和課程開發(fā)等人力資源保障政策工具（X13）來進行人才培養(yǎng)，從而擴大高技能人才隊伍規(guī)模（Y1）、提升高技能人才素質（Y2）、激發(fā)高技能人才創(chuàng)新潛質（Y6）。同時，高技能人才培養(yǎng)與財政資金投入（X11）、實訓基地、技能大師工作室、機器設備等基礎設施建設（X14）息息相關。通過增加政府財政資金的投入不斷推動技工學校、職業(yè)院校、實訓基地等建設，通過引進先進的技術、設備來保障技能人才培養(yǎng)的量與質。

在需求型政策工具方面，始終堅持企業(yè)是高技能人才培養(yǎng)的主體進行高技能人才培養(yǎng)，將培養(yǎng)外包給企業(yè)、培訓機構進行人才培養(yǎng)（X22），由此提升人才的素質與能力（Y2）；通過部門間的協(xié)作對財政資金使用情況進行監(jiān)管；通過政府發(fā)揮宏觀調控職能（X23）來擴大當前社會緊缺的、急需的高技能人才培養(yǎng)規(guī)模（Y1）。

在環(huán)境型政策方面，政府部門為高技能人才隊伍建設制定了中長期規(guī)劃、培養(yǎng)目標等（X31）。在目標引導下，完成相應的人才培養(yǎng)目標數(shù)量（Y1）與人才質量要求（Y2），同時對所培養(yǎng)的高技能人才進行評價與等級認定（Y3）。高技能人才的培養(yǎng)離不開積極的社會環(huán)境，關心與尊重技能人才的社會氛圍正在逐步形成，通過學習高技能人才的先進模范事跡、宣傳工匠精神等不斷優(yōu)化高技能人才培養(yǎng)的社會環(huán)境（Y32），技能人才的社會地位、待遇等也在逐步提高，由此吸引更多的青年從事技能工作，并向技能模范、大師看齊。隨著高技能人才逐漸被社會所重視，相應的政策法規(guī)（X34）也不斷完善，為人才成長（Y1和Y2）、人才評價（Y3）與人才使用（Y4）提供了制度保障。

三、高技能人才政策存在的問題

政策工具既是達成政策目標的重要手段，也是反映政策信息的重要途徑之一。通過對2003年1月1日至2023年1月1日期間的高技能人才政策文本進行質性研究可以看出，無論國家層面不斷加強高技能人才的培養(yǎng)以提升其數(shù)量與質量，還是社會層面營造良好的高技能人才培養(yǎng)的社會氛圍以提升其社會地位，都可看出高技能人才培養(yǎng)備受全黨、全社會的關注。但高技能人才隊伍建設是一項系統(tǒng)工程，通過對政策工具與高技能人才政策導向的二維分析，也反映出高技能人才政策建設仍存在一些亟待解決的問題。

（一）政策工具使用不平衡

不同政策工具類型的科學使用，能更好地推動高技能人才隊伍建設，但從當前高技能人才政策工具的使用現(xiàn)狀來看，無論是一級維度還是二級維度，不平衡的問題突出。從一級維度來看，供給型、環(huán)境型的政策工具占比過高，造成需求型政策工具使用不足甚至缺失的問題。在二級X維度中也存在政策工具使用不平衡的問題，從供給型政策工具來看，當前政策過分關注對高技能人才進行培訓、評價與教育，從而導致供給型政策工具內部人力資源保障這一項工具的使用占比過高。與之相比，財政資金投入、人才信息支持和基礎設施建設等政策工具的使用程度不夠。從供給型政策工具來看，主要表現(xiàn)為供給型政策工具使用嚴重不足，甚至是缺失，說明在公共政策制定過程中缺少對政府項目采購、公共服務外包和海外人才機構等工具的使用。從環(huán)境型政策工具來看，目標規(guī)劃、社會環(huán)境、財政稅收激勵和政策法規(guī)等政策工具的使用雖相對均衡，但財政稅收激勵工具的使用仍然較弱。

（二）高技能人才政策導向過于集中

高技能人才政策導向中的人才數(shù)量、質量、評價、流動、使用和創(chuàng)新等六大維度是高技能人才隊伍建設的重要組成部分，六者的關系是相互聯(lián)系、密不可分的，因此，在政策制定方面六個維度應做到相對平衡且相互補充。但是，從表6數(shù)據(jù)可以明顯看出，高技能人才政策導向過分集中于高技能人才數(shù)量與質量上，其占比超過了70%，從而在一定程度上忽視了高技能人才的評價、流動、使用與創(chuàng)新。雖然當前我國面臨高技能人才求人倍率上升、在一些關鍵領域高技能人才緊缺的現(xiàn)實問題，但是在高技能人才隊伍建設中不能僅關注其數(shù)量與質量，與之對應的人才評價、流動、使用與技術創(chuàng)新等機制也同樣值得關注。

四、措施建議

（一）優(yōu)化政策工具布局

三類政策工具的使用雖然存在一定的差異，但在使用政策工具時也應關注不同工具之間的協(xié)調。針對當前高技能人才缺乏的現(xiàn)實問題，可以從供給型、需求型和環(huán)境型政策工具角度著手推動高技能人才隊伍建設。

在供給型政策工具使用上，應針對高技能人才成才規(guī)律，選擇適合高技能人才的培養(yǎng)路徑，在為高技能人才提供培訓、教育、評價的同時，也應加強高技能人才信息支持。通過大數(shù)據(jù)收集與分析，掌握當前高技能人才行業(yè)缺口，有針對性地加強該行業(yè)高技能人才的培養(yǎng)，并運用人才信息為高技能人才就業(yè)提供保障。此外，國家也應加大對高技能人才培養(yǎng)的財政投入，通過合理使用國家財政資金建設一批先進的、一流的高技能人才培養(yǎng)基地，切實為高技能人才培養(yǎng)提供物質基礎。

在需求型政策工具使用上，應加強政府項目采購，通過購買先進的機器設備來提升我國高技能人才的技術水平。當前，我國高技能人才事業(yè)正處于自我服務的階段，高技能人才主要依靠國內職業(yè)院校、技工學校來培養(yǎng)。為更好地推動高技能人才隊伍建設，需要通過服務外包讓企業(yè)培養(yǎng)高技能人才，通過更好地運用國外人才市場，引進符合我國經濟社會發(fā)展的海外高技能人才資源，由此來擴展高技能人才來源渠道，實現(xiàn)與國際接軌。

在環(huán)境型政策工具使用上，不僅要以目標為導向進行高技能人才培養(yǎng)，更需要對人才目標進行追蹤與評估，定期檢查目標實現(xiàn)情況并及時調整目標。同時，應優(yōu)化高技能人才培養(yǎng)的社會環(huán)境，形成崇尚技能的社會氛圍，通過法律、制度切實保障高技能人才及其配偶、子女的利益。同時，要善于運用財稅激勵機制，對培養(yǎng)高技能人才作出貢獻的組織和在關鍵技術領域取得突破的個人給予獎勵，通過精神與物質獎勵來推動高技能人才隊伍建設。

（二）加強對各政策導向維度的充分關注

在高技能人才隊伍數(shù)量與質量提升的同時，也應加強對其評價、流動、使用和創(chuàng)新的關注。首先，應健全高技能人才評價體系，不斷優(yōu)化高技能人才評價標準，破除傳統(tǒng)唯獎項、唯學歷的評價模式，突出強化技能貢獻、技術創(chuàng)新的評價導向，推動高技能人才與專業(yè)技術人才實現(xiàn)貫通，搭建人才“立交橋”。其次，為高技能人才流動提供保障，破除高技能人才流動的政策阻礙，允許高技能人才在不同區(qū)域進行合理流動，使高技能人才與區(qū)域經濟發(fā)展相結合，完善高技能人才流動的保障機制，切實做到引才、穩(wěn)才、留才。同時，也應加強海外高技能人才的引進，學習歐盟有關高技能人才流動的做法。再次，關注高技能人才使用制度，重視高技能人才的崗位使用與激勵機制，完善技能要素參與分配的制度，重視技能大師對高技能人才培養(yǎng)的作用。最后，針對當前“卡脖子”的核心技術突破問題，應加強對高技能人才創(chuàng)新的關注，將創(chuàng)新貫徹到高技能人才培養(yǎng)中，鼓勵高技能人才采用新方法、新技術、新思想解決核心問題。

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（責任編輯：楊在良）

Quantitative Research on the Text of China's High Skilled Talents Policy from the Perspective of Policy Tools

LI Ming-yang

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004， China）

Abstract： As an important support for the construction of high skilled telents， the policy of high skilled talents has been widely studied by the academic circle as high skilled talents have attracted much attention today. By constructing a two-dimensional research framework of "policy tools high skilled talents orientation"， this study conducted qualitative research on 36 core policy texts for high skilled talents at the central level from January 2003 to January 2023. By analyzing the content of the texts， it was found that the current core policy for high skilled talents had problems such as unbalanced use of policy tools and excessively concentrated policy orientation. It is suggested to optimize the use of policy tools and strengthen the full attention to each policy orientation dimension in order to achieve the optimization of high skilled talents policy.

Key words： policy tool; high skilled talents policy; content analysis

作者簡介：李明陽（2000—），男，廣西大學公共管理學院2022級碩士研究生，研究方向為人才治理。