高校債務困境及對策研究

劉川

［摘 要］文章主要回應當前高校債務風險快速攀升這一社會熱點問題，從資金供需視角對現(xiàn)階段我國高校

債務困境成因進行具體分析，并從內(nèi)外部治理兩個層面提出化解高校債務風險的對策建議，包括加強外部約束、適當予以財政傾斜、探索土地置換方式、加強內(nèi)部控制和實施債務績效評價等，以期為當前高校防范和化解債務風險提供參考。

［關鍵詞］高校；債務困境；債務風險

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.003

［中圖分類號］F810.6；G647［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）14-0010-03

1? ? ?債務風險相關文獻綜述

近年來，債務融資在高校加快推進現(xiàn)代化建設過程中發(fā)揮了重要作用，為高等教育實現(xiàn)快速突破式發(fā)展提供了資金支持。但是，債務規(guī)模快速上升使高校債務風險逐漸生成并不斷積聚，目前已有不少高校陷入債務困境，引發(fā)了政府和社會的高度關注。根據(jù)資本結(jié)構理論，在非理想狀態(tài)下，每個經(jīng)濟主體存在最優(yōu)資本結(jié)構，債務規(guī)模并非越大越好，過度負債會導致財務杠桿上升，增加財務風險。

國內(nèi)外很多學者從不同視角提出了應對債務風險的策略，但這些理論或研究主要針對企業(yè)，而我國高校在所有權等諸多方面與企業(yè)存在巨大差異：大部分高校是事業(yè)單位，具有公益性質(zhì)，財政撥款是其重要資金來源，而企業(yè)往往是私人所有，自負盈虧。這一現(xiàn)狀要求分析高校債務問題不能簡單直接地套用以企業(yè)為分析主體的理論成果。

也有不少學者以高校為主體對其債務問題進行了分析。例如，田恒平根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)對我國高校債務規(guī)模進行了測算，認為適度負債有利于高校發(fā)展，但債務風險不可忽視［1］。張文杰等人分析了新校區(qū)建設對高校債務的影響［2］。曲芳芳、劉濤基于財務視角，從政府和高校自身等方面提出了相關對策［3］。尹德利從政府加大高校財政投入等方面提出了化解債務風險的建議［4］。祝華鳳從拓寬高校收入渠道等方面提出了應對策略［5］。田振剛、王春春認為化解高校債務問題應由政府、高校以及銀行共同努力［6］。孫紅麗、李永寧研究了地方高校債務化解績效評價指標體系［7］。張萬朋、鄭珺等學者分析了國外高校的債務問題及應對策略［8-9］，以期為國內(nèi)高校化解債務風險提供借鑒。以上研究為本文的研究提供了豐富的理論依據(jù)。然而，外部環(huán)境與高校債務處于動態(tài)變化中，如國家實施去杠桿政策、全面實施績效管理、加強高校債務監(jiān)控及推進高校內(nèi)部控制建設等，因此對高校債務問題的研究也應隨時跟進，以增強研究的現(xiàn)實指導意義。基于以上目的，本研究首先從資金供需視角對當前高校債務規(guī)模大、債務風險高的成因進行全面梳理總結(jié)，然后針對成因從內(nèi)外部治理兩個層面提出具體的破解建議，為高校債務治理提供有益借鑒。

2? ? ?高校債務困境成因分析

2.1? ?資金需求方面

2.1.1? ?高等教育規(guī)模擴張

企業(yè)發(fā)展需要資金，高校發(fā)展同樣離不開資金的支持。近年來，我國高等教育規(guī)?？焖贁U張是造成資金需求急劇增加的重要客觀原因之一。教育部網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，以2001年、2011年和2021年相關數(shù)據(jù)為樣本，2001年高等教育在校生人數(shù)（含研究生和本?？粕﹥H為16.55萬人，而2011年高等教育在校生人數(shù)已高達3 559.24萬人，10年時間增加了214倍；2021年高等教育在校生人數(shù)進一步上升為

5 535.92萬人，比2011年增加了55.54%。高等教育規(guī)模擴張后，在校大學生人數(shù)快速增加，原有的教育資源無法滿足最低生均資源要求，很多學校會選擇建設新校區(qū)。而新校區(qū)建設需要投入大量資金，包括買地投入、基礎建設投入等。規(guī)模擴張還需要配套投入，如引進更多的教師，招聘更多的行政及教學輔助人員，導致教學、辦公以及后勤保障經(jīng)費同樣快速增加。

2.1.2? ?內(nèi)涵式發(fā)展

內(nèi)涵式發(fā)展也是高校資金需求快速增加的原因之一。近些年，國家提出“教育強國”“科技強國”等重大戰(zhàn)略，高校作為實施高等教育的重要主體和進行科研創(chuàng)新的重要基地，通過內(nèi)涵式發(fā)展提高教育科研質(zhì)量是其必要發(fā)展路徑。相較于擴大辦學規(guī)模等外延式發(fā)展途徑，內(nèi)涵式發(fā)展對資金的需求同樣巨大且周期更長。首先，內(nèi)涵式發(fā)展離不開人才的支持，尤其是高層次人才，為吸引和留住高層次人才，會產(chǎn)生人才引進費、安家費、較高水平的工資等人員經(jīng)費及配套的科研經(jīng)費等。其次，學科建設與實驗室建設同樣需要大量的資金投入，包括搭建現(xiàn)代化的實驗室、購買先進的實驗設備儀器等，這些設備儀器由于技術含量高，往往價格非常昂貴。再次，內(nèi)涵式發(fā)展需要加強國內(nèi)外交流與合作，包括召開與參加學術會議等，這些都需要資金投入。

2.1.3? ?高校預算軟約束

預算軟約束是導致高校債務規(guī)模難以得到有效控制的重要原因之一。已有研究顯示，預算軟約束問題在國有企業(yè)中經(jīng)常出現(xiàn)，是造成國有企業(yè)過度負債、債務杠桿上升和財務風險積聚的重要原因。對于具有事業(yè)單位性質(zhì)的高校而言，預算軟約束問題同樣顯著存在。其一，在預算申報時，缺乏嚴格的預算控制，部分預算申報部門為爭取更多資金會將數(shù)字填大，導致預算總額呈現(xiàn)逐年增長趨勢。其二，在預算執(zhí)行時，由于預算缺乏剛性，其并未對日常開支形成強大約束力，預算執(zhí)行部門在實際安排支出時往往比較隨意，造成超支，并對下一年度增加預算申報形成激勵，這些都會造成資金需求增加。其三，債務預算缺乏剛性使過度負債成為可能，當資金需求無法得到滿足時，高校往往會選擇采用銀行貸款等債務融資方式來彌補其資金不足。

2.2? ?資金供給方面

高校資金供給，即資金來源，相對企業(yè)而言比較單一。企業(yè)除內(nèi)源融資外，還可以選擇銀行貸款、融資租賃、發(fā)行股票等外部融資方式，而高校的資金來源主要包括財政撥款、收取學費住宿費以及銀行貸款等。財政撥款和學費住宿費主要根據(jù)學生人數(shù)進行核定，每年相對固定、變化不大，難以有效應對突增的資金需求。在這種情況下，銀行貸款成為應對高校資金需求增加、資金缺口擴大的主要渠道和方式。

根據(jù)銀行貸款理論，銀行在對外提供貸款時會評估借款主體的風險，匹配貸款規(guī)模、利率與借款者風險，如果借款者債務規(guī)模大、占比高，財務風險居高不下，銀行會減少貸款或不予貸款，縮小借款者貸款規(guī)模。然而，這一約束在高校中被弱化，主要原因仍是高校事業(yè)單位的性質(zhì)。在我國，高校大部分是公辦高校，擁有穩(wěn)定的財政撥款，很難破產(chǎn)或倒閉，在此背景下，銀行會在高校債務規(guī)模不斷上升的情況下仍然為高校提供大量貸款，導致高校債務規(guī)模不斷上升，約束機制失效。

3? ? ?高校債務困境應對策略

3.1? ?加強外部約束

近年來，債務融資為高?？焖侔l(fā)展提供了重要的資金支撐，但債務規(guī)模應適度，要與高校償債能力相匹配，債務風險應控制在可控范圍之內(nèi)。遏制債務規(guī)模持續(xù)擴大是有效控制債務風險的首要與關鍵之舉。當內(nèi)部治理對債務融資約束不足、預算缺乏剛性時，加強外部約束成為有效控制高校債務規(guī)模、防范債務風險的重要手段。外部約束方式包括制定控制高校債務規(guī)模的政策、加強高校債務專項檢查與審計、提高債務信息公開透明度并接受社會監(jiān)督等?？刂聘咝鶆找?guī)模的政策除了會對高校舉債行為產(chǎn)生影響，還會對債務審批部門、銀行信貸部門等融資環(huán)節(jié)中各重要節(jié)點形成規(guī)范，實現(xiàn)多點控制。一方面，加強債務專項檢查與審計可以對高校過度負債形成強大壓力，使其不敢過度貸款；另一方面，可以及時發(fā)現(xiàn)高校擴大貸款規(guī)模的行為，有利于及時制止與糾正。加強高校債務信息公開并接受社會監(jiān)督也是外部約束的重要方式，可以與其他約束方式形成互補。

3.2? ?適當予以財政傾斜

造成高校債務規(guī)模不斷擴大的一個重要原因就是高校規(guī)模擴張。高校規(guī)模擴張增加了學生接受高等教育的機會，推進了科技創(chuàng)新發(fā)展，具有公益性或強外部性。因此，政府財政應給予適當?shù)馁Y金支持，以使高校更好地發(fā)揮其教育科研功能，服務國家和社會人才與創(chuàng)新重大戰(zhàn)略。如果不對正外部性給予一定補償，可能導致高校實現(xiàn)快速發(fā)展的內(nèi)生動力下降，長遠來看不利于高等教育的發(fā)展。

財政傾斜的方式包括使用財政資金替高校償還部分債務、為完成化解債務任務的高校提供財政獎勵、適當增加基本建設預算以及提高生均撥款額度等。使用財政資金替高校償還部分債務是最直接的財政支持方式，可以快速幫助高校緩解債務壓力和防范債務風險。提供財政獎勵資金的方式既可以激勵高校積極化解債務危機，還可以為高校提供一定資金用于彌補還債對資金的耗用。通過預算調(diào)劑的方式適當增加基本建設或還債專項預算，在保障正常教學科研運轉(zhuǎn)的前提下重點支持債務化解，是一種過渡性安排。提高生均撥款額度，有效匹配生均成本，可以從整體上緩解高校資金壓力，但可能會加重財政負擔。

3.3? ?探索土地置換方式

高校資金收入渠道比較單一，且在提高收入水平方面缺乏自主性，造成通過提高學費、財政撥款等收入來緩解債務風險的路徑是不現(xiàn)實的。由上述分析可知，造成高校債務規(guī)模大的重要原因之一是新校區(qū)建設，那么在新校區(qū)建成投入使用之后，原來的校區(qū)就會出現(xiàn)部分閑置。城市土地是一種非常稀缺的資源，土地置換一方面可以將閑置土地置換給有土地需求的單位，提高土地和資產(chǎn)的利用率；另一方面還可以使高校獲得部分資金，用于填補新校區(qū)建設造成的資金缺口。因此，在政策層面，可以考慮探索以土地置換方式來緩解高校債務壓力，但這也需要多個政府部門協(xié)同。

3.4? ?加強內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是高校有效防范經(jīng)濟風險的方式之一，而資金風險本身就是內(nèi)部控制的重點領域之一，包括資金收入風險、支出風險以及大額資金風險等。因此，高校通過加強內(nèi)部控制來對債務行為、債務規(guī)模、債務風險進行約束控制是可行的。首先，構建和完善債務風險預警體系，動態(tài)跟蹤債務變化情況。其次，加強債務風險考核指標體系建設，將債務風險預防進一步細化內(nèi)嵌至內(nèi)部控制體系，通過內(nèi)部控制體系扎實、筑牢債務風險“防火墻”。再次，以政府會計制度改革為契機，充分利用改革后更加全面的財務信息為債務預警和決策提供有價值信息。最后，充分發(fā)揮財務信息化的控制作用，通過參數(shù)設置實現(xiàn)對相關預算立項、調(diào)整以及財務報銷的剛性控制，避免超預算支出。

3.5? ?實施債務績效評價

績效評價是一種非常有效的事前規(guī)劃、事中控制、事后評價手段。高校在全面實施績效評價時，可以通過進一步加強債務績效評價來強化債務治理。事前規(guī)劃方面，一方面制定和完善貸款審批制度，對貸款審批條件、貸款用途、還款能力以及償還方式作出明確規(guī)定；另一方面，制定債務績效評價體系，明確評價內(nèi)容，構建多層次評價指標，從源頭上對債務規(guī)模進行統(tǒng)籌，對債務風險進行控制。事中監(jiān)督方面，嚴格對照評價指標落實事中監(jiān)督機制，及時掌握執(zhí)行情況，確保債務治理能夠按照事前規(guī)劃進行，避免出現(xiàn)隨意擴大債務規(guī)模等問題。事后評價方面，做好每一筆債務的績效評價工作，并將績效評價結(jié)果及時反饋給高校相關部門，注重反饋結(jié)果的應用，持續(xù)、動態(tài)提高債務融資效率，有效控制債務規(guī)模與風險。同時，政府會計制度改革提供了更多的財務信息，績效評價人員可以充分利用這些信息，及時對債務狀況進行更加全面綜合的分析。

4? ? ?結(jié)束語

高校債務規(guī)模普遍上升是近些年高校不斷擴張、實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的結(jié)果，為高校實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了重要的資金支撐，具有重要的現(xiàn)實意義。但是，債務規(guī)模持續(xù)擴大也造成了債務風險不斷積聚等問題，高校須高度重視并積極采取措施化解債務風險。本文從資金供需視角深入剖析了造成高校債務困境的原因，并針對這些原因提出了具體的對策建議。就外部治理而言，一方面，應加強外部監(jiān)督約束來克服預算約束不足的局限，使債務規(guī)模和風險真正得到有效控制；另一方面，應適當加大財政資金支持，在一定程度上幫助高?；鈧鶆诊L險，以克服高校收入來源單一、缺乏自主性的約束。就內(nèi)部治理而言，高校應通過加強內(nèi)部控制、實施債務績效評價等手段有效控制債務規(guī)模，使債務壓力逐漸得到釋放。

主要參考文獻

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［2］張文杰，陳楚淘，哈巍.新建校區(qū)對高校債務形成與償還的影響：基于75所教育部直屬高校的實證分析［J］.教育經(jīng)濟評論，2022（3）：72-89.

［3］曲芳芳，劉濤.基于財務視角的我國高校債務化解問題對策探討［J］.經(jīng)濟與管理，2013（2）：74-77.

［4］尹德利.關于化解高校債務風險的探討［J］.學術交流，2013（6）：115-117.

［5］祝華鳳.我國高校債務風險的控制研究［J］.學術論壇，2013（6）：166-169.

［6］田振剛，王春春.我國高校債務形成的原因及解決對策［J］.高等教育研究，2012（9）：46-51.

［7］孫紅麗，李永寧.地方高校債務化解績效評價指標體系的構建［J］.統(tǒng)計與決策，2012（14）：53-55.

［8］張萬朋.美國高校債務問題的控制與防范［J］.教育發(fā)展研究，2009（7）：47-51.

［9］鄭珺，蒲俊梅，吳慶.高校債務問題：制度分析、美國啟示及管理策略［J］.商業(yè)會計，2011（28）：60-61.

［收稿日期］2023-01-15

［基金項目］河南省教育廳2022年度教育財務管理科研項目“大數(shù)據(jù)時代基于共享視角的高等學校財務信息化建設研究”（2022C19）；中國會計教育學會2022年重點研究課題“基于深度學習的高校財務大數(shù)據(jù)系統(tǒng)研究”（JYKJ2022-014ZD）。