我國政府債務(wù)風險及國際比較

周碧華++張碩

摘要：我國政府債務(wù)在政府投資融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，同時也為主權(quán)信用和經(jīng)濟增長帶來風險。我國政府債務(wù)的總體規(guī)模對經(jīng)濟增長、消費與投資具有深遠影響?；趥鶆?wù)可持續(xù)發(fā)展理論的分析，我國政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)與主要發(fā)達國家相比處于風險總體可控水平，政府債務(wù)相對總體規(guī)模處于較低水平，債權(quán)結(jié)構(gòu)方面不存在風險。然而，地方政府債務(wù)占比大大高于發(fā)達國家，地方性政府債務(wù)風險是中國政府債務(wù)中面臨的最大問題。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；債務(wù)風險；國際比較

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2015）03-0084-11

一 引 言

近年來，為了應(yīng)對更加復(fù)雜的國內(nèi)與國際經(jīng)濟形勢，我國政府需要直接或間接地進行舉債。從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗上來看，政府債務(wù)過高不僅束縛政府財政政策的實施，更可能對主權(quán)信用和宏觀經(jīng)濟增長帶來風險。而與經(jīng)濟危機幾乎同時爆發(fā)的歐盟主權(quán)債務(wù)危機、美國財政赤字連創(chuàng)新高、日本債臺高筑而積重難返，引發(fā)人們對中國政府債務(wù)問題的諸多討論。中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與改革階段，政府債務(wù)問題將為宏觀經(jīng)濟運行埋下極大的隱患。

本文首先明確我國全國政府債務(wù)情況，之后的文獻理論關(guān)注政府債務(wù)對宏觀經(jīng)濟的影響。再者，將中國的政府債務(wù)規(guī)模水平和層級結(jié)構(gòu)與歐盟、日本、美國等主要發(fā)達國家進行橫向比較，最后對未來五年中國總體政府債務(wù)風險做出判斷與預(yù)測。

二 政府債務(wù)總體情況

（一）政府債務(wù)定義

按照發(fā)行對象劃分，政府債務(wù)可分為中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)。中央政府債務(wù)是指中央政府發(fā)行與償還的債務(wù)，目前中國中央政府債務(wù)主要為國債。地方政府債務(wù)指地方政府直接舉借的債務(wù)；地方政府性債務(wù)包含的內(nèi)容比地方政府債務(wù)的概念更加寬泛，不但包括地方政府部門及機構(gòu)直接舉借的債務(wù)，還包括政府融資平臺公司、公用事業(yè)單位、經(jīng)費補助單位和其他相關(guān)單位舉借的債務(wù)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）中，按照法律責任主體，將地方政府性債務(wù)劃分為三類。第一類是政府負有償還責任的債務(wù)，即由政

府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務(wù)；第二類是政府負有擔保責任的或有債務(wù)，即由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔連帶責任；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔保，也不負有任何法律償還責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助。

（二）中國政府債務(wù)規(guī)模

中國在全國政府債務(wù)方面并沒有固定的測算與統(tǒng)計。2011年6月，由國家審計署發(fā)布了《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2011年第35號公告）[1]，對于中國的中央、特別是地方政府債務(wù)有了權(quán)威的官方統(tǒng)計。2013年12月，國家審計署再一次發(fā)布《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2013年第32號公告）。[2]審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)206，988.65億元，負有擔保責任的債務(wù)29，256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)66，504.56億元。中央政府負有償還責任的債務(wù)98，129.48億元，負有擔保責任的債務(wù)2，600.72億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)23，110.84億元，詳見表1。

中央政府債務(wù)分為中央財政債務(wù)、中央部門及所屬單位債務(wù)與中國鐵路總公司債務(wù)三部分。在占中央政府債務(wù)主體的中央財政債務(wù)中，政府負有償還責任的債務(wù)97，360.94億元，主要是由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81，511.05億元，占83.72%。其中特別國債18，202.28億元，分別用作中國投資有限責任公司資本金15，502.28億元、用于補充國有商業(yè)銀行資本金2，700億元。政府負有擔保責任的債務(wù)2，506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款416.89億元；中央?yún)R金投資有限責任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國出口信用保險公司注資，由財政部提供擔保的債券1，090億元。

在中央部門及所屬單位債務(wù)中，政府負有償還責任的債務(wù)768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%；政府負有擔保責任的債務(wù)93.83億元，主要是中央單位舉借由非財政資金償還的債務(wù)；政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)161.12億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計114.49億元，占71.06%。

除此之外，中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔保等方式舉借22，949.72億元，用于鐵路項目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔一定的救助責任。截至2013年6月底，該公司匯總財務(wù)報表反映資產(chǎn)總額46，631.59億元，負債總額29，182.15億元。

地方政府負有償還責任的債務(wù)108，859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26，655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43，393.72億元。在政府負有擔保責任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務(wù)383.52億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT（建設(shè)-移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)19，730.13億元，各級政府債務(wù)占比如圖1所示。

三 政府債務(wù)對宏觀經(jīng)濟影響

（一）政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的影響

有關(guān)政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的作用，國際上的分析與基于中國數(shù)據(jù)的分析結(jié)果有極大的不同。國際上一般認為，過高的政府債務(wù)對長期經(jīng)濟增長具有負面作用。如Kumar和Woo通過對發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體1970-2007年的實證分析發(fā)現(xiàn)，高負債率對長期的經(jīng)濟增長有不利影響。[3]當其他因素不變時，負債率提高10%將帶來實際GDP增長率每年下降約0.2%。尹恒通過分析208個國家（地區(qū)）1970-2002年間的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)占GDP比率較高的國家，人均實際GDP增長率較低；政府負債率過高對經(jīng)濟增長的消極影響來自于政府債務(wù)的波動。[4]除此之外，政府債務(wù)對經(jīng)濟增長的消極影響在發(fā)展中國家反應(yīng)更加明顯。也有部分學者對政府債務(wù)的規(guī)模水平安全界限進行了討論。Cecchetti，Mohanty和Zampolli分析了18個OECD國家1980-2010年的債務(wù)分析發(fā)現(xiàn)，適量的政府債務(wù)可以提高社會福利水平與經(jīng)濟增長，但當負債率高于85%時，政府債務(wù)將成為經(jīng)濟增長的負擔與金融系統(tǒng)的潛在隱患。[5]Reinhart和Rogoff在分析了44個國家約200年的數(shù)據(jù)后，認為在負債率低于90%的情況下，政府債務(wù)規(guī)模與實際GDP增長之間并沒有通常認為的消極影響。當負債率高于90%時，發(fā)達國家和新興市場經(jīng)濟增長都會受到削弱，但當債務(wù)率低于60%時，公共債務(wù)對新興經(jīng)濟體增長有促進作用。[6]

但就中國的實際情況而言，研究結(jié)論與國外并不一致，中國學者對中國政府債務(wù)與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究結(jié)論主要是政府債務(wù)能夠促進經(jīng)濟的增長。嚴先溥認為，國債為中國經(jīng)濟快速、穩(wěn)定發(fā)展提供了重要動力。[7]白積洋對1981-2006年中國相關(guān)數(shù)據(jù)的實證分析證明，國債政策通過金融渠道發(fā)揮了經(jīng)濟增長效應(yīng)，表明“國債政策—金融發(fā)展—經(jīng)濟增長”這條渠道對中國經(jīng)濟增長是重要的。[8]與世界其他國家相比，中國政府債務(wù)與經(jīng)濟增長之間關(guān)系的研究結(jié)論差別如此之大，其原因可能包括以下幾點：（1）盡管中國政府在20世紀90年代后期中央政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模迅速增加，但是債務(wù)率相比世界其他國家仍然很低，特別是遠遠低于有關(guān)學者討論過的85%或90%的債務(wù)臨界點。（2）中國國債的使用主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，而非社會福利支出和轉(zhuǎn)移支付。（3）使用數(shù)據(jù)的口徑上可能存在一些差異，如中國存在大量的或有債務(wù)等，這些債務(wù)對經(jīng)濟的影響很難進行估計。[9]

（二）政府債務(wù)對消費與投資的影響

政府本身不是生產(chǎn)部門，所以政府的舉債、支出不可避免地將影響私人部門的消費及投資選擇。Elmendorf和Mankiw指出，政府發(fā)行債務(wù)會提高實際利率，從而增加私人部門投資成本，對私人投資率產(chǎn)生負影響。[10]Mahdavi通過對1972-2001年47個發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)研究，認為過高的公共債務(wù)水平往往伴隨高利率，因此將影響國家支出結(jié)構(gòu)，對資本支出和經(jīng)常賬戶支出帶來負效應(yīng)。[11]尹恒和葉海云通過分析208個國家（地區(qū)）1970-2002年間的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對私人投資率存在明顯的擠出效應(yīng)，負債率較高的國家，私人投資率較低。同時，政府債務(wù)的波動對私人投資也存在顯著的消極影響。[12]但也有學者認為，當政府債務(wù)用于投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，可為私人投資創(chuàng)造良好的環(huán)境進而提高私人投資勞動效率，從而為私人投資帶來正效應(yīng)。[13]

有關(guān)國內(nèi)政府債務(wù)對于私人部門投資與消費的變動情況，學者們也提出了不同的觀點。一些學者認為，用于投資的國債對中國私人部門的消費沒有顯著影響，但削弱了投資。[14]尹恒和葉海云對中國1978-2001年的政府債務(wù)對消費的影響進行分析，認為在中國“凱恩斯主義”的政府債務(wù)觀與現(xiàn)實更相關(guān)，政府債務(wù)的增加能夠促進居民消費增長。[15]居民視其持有的政府債券為凈財富，他們基本上沒有感受到政府債務(wù)增加對未來稅收負擔的影響。李永友、叢樹海在基于居民最優(yōu)決策行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了中國加總社會消費函數(shù)，并利用經(jīng)驗數(shù)據(jù)，對改革開放以來中國居民的消費行為進行了經(jīng)驗分析。[16]分析得出，改革開放以來，致力于總需求管理的財政政策調(diào)整，對私人部門的消費具有擠入效應(yīng)。兩者間顯著的互補關(guān)系表明，財政政策對總需求波動具有明顯的穩(wěn)定效應(yīng)。郭宏宇根據(jù)1985-2008年中國宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，中國國債拉動效應(yīng)顯著，而擠出效應(yīng)不明顯，國債凈效應(yīng)顯著為正，但是這一凈效應(yīng)的強度不斷下降。[17]馬樹才、劉忠敏采用1981-2007年數(shù)據(jù)，用協(xié)整和誤差修正模型分析了中國國債對民間消費的效率，分析表明無論是從長期還是短期看，國債的運用能夠促進當期居民消費增長。[18]也有學者對于國債的效應(yīng)分地區(qū)進行檢驗。阮欽、張治覺利用面板數(shù)據(jù)模型對中國1990-2004年全國29個地區(qū)的政府支出和居民消費的關(guān)系進行經(jīng)驗研究，結(jié)果表明，中國各地區(qū)政府支出對居民邊際消費傾向的影響存在較大差距。[19]

（三）政府債務(wù)可持續(xù)的條件

Barro是較早研究政府債務(wù)可持續(xù)問題的學者，他認為當政府債務(wù)的實際利率小于該國實際GDP增長率，該國政府最終有能力償付債務(wù)。[20]Feldstein認為，債務(wù)的增長率只能低于或等于經(jīng)濟的增長率，否則就要通過增加稅收來實現(xiàn)債務(wù)的可持續(xù)。[21]Bohn提出政府債務(wù)的增加必須要以財政盈余的增加為基礎(chǔ)。[22]Lejour、Lukkezen和Veenendaal總結(jié)了現(xiàn)有文獻中衡量政府債務(wù)可持續(xù)性的四個指標：財政盈余占GDP的比例與債務(wù)占GDP的比例之間的差距；債務(wù)水平與債務(wù)率的穩(wěn)定性；在新興經(jīng)濟體中，債務(wù)余額與財政收入的比例是否超過350%；國家負債率是否超過90%。[23]

實證研究中對政府債務(wù)能否持續(xù)的問題也有諸多討論。Hamilton和Flavin利用美國1960-1984年的債務(wù)數(shù)據(jù)研究，認為美國財政政策具有可持續(xù)性。[24]Doi，Hoshi和Okimoto通過構(gòu)建了日本1980-2010年間政府收入、支出和債務(wù)余額數(shù)據(jù)庫，論證了日本政府債務(wù)的可持續(xù)問題。[25]414-433Ghosh等使用23個發(fā)達國家1970-2007年的數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)可持續(xù)的條件受諸多國家獨特因素影響，不同國家的債務(wù)臨界值異很大。[26]

（四）政府債務(wù)風險分析方法

國外關(guān)于地方政府債務(wù)風險的研究主要集中于財政風險。其量度方法：一種是以Brixi為代表的財政風險矩陣方法，主要關(guān)注財政的支出方面即財政預(yù)期支出的壓力；[27]另一種描述財政風險的方法是風險指標法，其中財政赤字GDP的比率以及政府債務(wù)GDP的比率是兩個最常用的指標，前者側(cè)重對財政短期風險的度量，后者側(cè)重對財政可持續(xù)的度量即財政的長期風險。[28]

世界銀行專家漢娜（Brixi）[27]從政府債務(wù)角度提出了風險矩陣，如表2所示。

四 中國總體債務(wù)規(guī)模風險國際比較

自2009年末希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)之后，國家政府債務(wù)情況日益受到國際社會的關(guān)注。過高的政府債務(wù)規(guī)模不僅束縛了國家財政政策的能力，還會影響國家的主權(quán)信用，帶來國家在國際市場上的貨幣危機，為國家經(jīng)濟發(fā)展帶來極大隱患。在分析主權(quán)國家政府債務(wù)規(guī)模時，對比主要發(fā)達國家和世界平均水平，可以有效地衡量中國政府債務(wù)水平在世界總體水平中所處的位置，從而對中國總體債務(wù)水平作出橫向判斷。

（一）主要發(fā)達國家政府債務(wù)概況

美國聯(lián)邦政府債務(wù)在2012年底達到了16萬億美元，日本的政府債務(wù)2013年底達到了10，179，459萬億日元，歐盟28國（EU28）的政府債務(wù)總和達到了14.8萬億歐元。歐盟國家中政府債務(wù)總量最高的是德國，達到了2.07萬億歐元，如圖2、3圖所示。

（二）中國與主要發(fā)達國家債務(wù)風險比較

由于各個國家的情況不同，并不能用絕對的債務(wù)余額來判斷國家的債務(wù)風險。國際社會一般用一些指標來刻畫國家的債務(wù)水平，其中負債率與債務(wù)率是兩個最為重要的指標。前者側(cè)重對財政短期風險的度量，后者側(cè)重對財政可持續(xù)的度量，即財政的長期風險。

1.政府債務(wù)相對規(guī)模

一國政府債務(wù)相對規(guī)模衡量的重要指標是負債率。負債率是指年末債務(wù)余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。就負債率而言，國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為政府債務(wù)風險控制標準參考值。由于2007年美國次貸危機引起2008年全球性的金融危機，2008年后各國為了刺激經(jīng)濟大量增加政府投資，導致政府財政赤字增加，負債率快速上升，因此2008年以后，17個國家中除瑞典、挪威外，其余15個國家的政府債務(wù)率全部處于上升趨勢，且僅有1/3的國家政府負債率低于60%的國際標準，如圖4所示。

就負債率而言，截至2012年底，中國全國政府負有償還責任的債務(wù)余額與當年GDP（518942億元）的比率為36.74%。政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔一定的償還或救助責任。2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%?？紤]以上因素后，2012年底中國全國政府性債務(wù)的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值，也遠低于一般發(fā)達國家的債務(wù)水平，[29]如圖5所示。

2.政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

政府債務(wù)結(jié)構(gòu)主要包括層級結(jié)構(gòu)、債權(quán)結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)。層級結(jié)構(gòu)是政府債務(wù)的發(fā)行主體是中央政府、地方政府（指中央政府以下的各級政府）還是其他機構(gòu)；債權(quán)結(jié)構(gòu)是指國內(nèi)債務(wù)和外債占本國全部政府債務(wù)的比例。目前的實證研究己經(jīng)證明，在政府債務(wù)的層級機構(gòu)上，地方政府債務(wù)比例越高，政府債務(wù)風險越大；在債權(quán)結(jié)構(gòu)中，外債比例越高，政府債務(wù)風險越大。因此，政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)情況對于理解政府債務(wù)的風險也具有非常重要的意義。[9]

（1）債權(quán)結(jié)構(gòu)

債權(quán)結(jié)構(gòu)的重要指標是政府外債與GDP的比率，即年末政府外債余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟增長對政府外債依賴程度的指標。除此之外，還有國家外債償債率外債償債率指償還外債本息與當年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入（國際收支口徑）之比。、國家外債債務(wù)率外債債務(wù)率指外債余額與當年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入（國際收支口徑）之比。等指標。由于歐盟關(guān)于外債的定義與其他國家相比略有不同，因此僅從中國的指標來判斷中國外債的債務(wù)風險。

從2008年以來的外債趨勢來看，中國外債余額逐年增加，平均每年以18%的速度增長，處在一個較為適中的水平。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標準參考值，如圖6所示。

綜合目前的情況判斷，短期內(nèi)中國外債水平仍將增加，并且保持相對平穩(wěn)的增長率，且不會有大幅度的增加。但從以上的指標來看，中國的外債水平還是很安全的，甚至有部分指標出現(xiàn)下降情況，沒有超出歷史范圍。

（2）層級結(jié)構(gòu)

本文以各國中央政府債務(wù)占全部政府的債務(wù)比例衡量。從政府債務(wù)的層級結(jié)構(gòu)來看，歐洲各國中央政府債務(wù)一般占據(jù)全部政府債務(wù)的大部分，與此相比，日本和美國同樣如此。2009年美國的州和地方政府債務(wù)余額總量為2.68萬億美元，約為美國GDP的19%，比例相對較低，并且美國聯(lián)邦政府是不為州和地方政府提供隱性擔保、是允許州和地方政府破產(chǎn)的，因此美國的州和地方政府債務(wù)不會波及到聯(lián)邦政府。日本雖然是單一制國家，中央政府對地方政府債務(wù)具有隱性擔保的職能，但是由于日本建立了相對較為完善的地方政府舉債和償債管理制度，并且由于日本地方政府債務(wù)的數(shù)量并不大，約占GDP的14%，因此，日本地方政府債務(wù)問題相對也并不擔心。[9]

對于中國而言，地方政府性債務(wù)已占到中國政府全部債務(wù)的53%，高于中央政府債務(wù)比重，如圖7所示。這在發(fā)達國家是很少見的情況，不僅表示中國政府債務(wù)在層級結(jié)構(gòu)方面有特殊之處，而且意味著地方政府債務(wù)有相對較大的問題，可能引發(fā)局部地方政府債務(wù)風險爆發(fā)。地方政府債務(wù)負擔過重可能引發(fā)的地方債務(wù)風險也是中國政府債務(wù)分析中最為重要的內(nèi)容。

3.中國政府債務(wù)風險總體判斷

從國家層面來看，中國全國政府性債務(wù)各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內(nèi)，風險總體可控。從債務(wù)規(guī)模上看，中國國家政府債務(wù)相對總體規(guī)模處于較低水平，負債率低于大多數(shù)發(fā)達國家；從債務(wù)結(jié)構(gòu)上看，中國外債占全國債務(wù)總額極低，債權(quán)結(jié)構(gòu)方面不存在風險。然而，在政府債務(wù)的層級結(jié)構(gòu)方面，中國地方債務(wù)所占比例極大地高于一般發(fā)達國家水平。地方性政府債務(wù)風險是中國政府債務(wù)中面臨的最大問題，詳見表3。

參考文獻：

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Abstract：Chinese government debt plays an important role in government investment， financing and infrastructure construction， meanwhile， it may bring risk to sovereign credit and economic growth. This paper analyzes the impact of Chinese government debt on economic growth， consumption and investment. Based on the sustainable development theory， it also compares the scale and structure of Chinese government debt with the main developed countries. At last， it demonstrates the trend of Chinese government debt risk.

Key words：government debt； debt risk； international comparison

【責任編輯 龔桂明】