標(biāo)準(zhǔn)表統(tǒng)計(jì)法助力破解政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)的研究與實(shí)踐

閆俊玲?冼柏忠?孫靜

本文通過在行業(yè)內(nèi)開展廣泛的調(diào)查研究，結(jié)合行業(yè)企業(yè)實(shí)際情況，從主、客觀方面分析梳理圍標(biāo)串標(biāo)產(chǎn)生的原因，設(shè)計(jì)出圍標(biāo)串標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)表，將招標(biāo)監(jiān)督表作為預(yù)設(shè)框架，研究了40 余組招標(biāo)監(jiān)督案例，對比不同供應(yīng)商在其參與政府采購過程中的表征和角色，評估招標(biāo)監(jiān)督表的適用性和研究價(jià)值，研究發(fā)現(xiàn)，圍標(biāo)串標(biāo)行為的產(chǎn)生原因是多方面的，通過招標(biāo)采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)表統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也可以看出，各主觀和客觀因素均在一定程度上導(dǎo)致了圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生。通過此表可以進(jìn)行內(nèi)部數(shù)據(jù)采集、分散核查、系統(tǒng)研究，分析圍標(biāo)串標(biāo)產(chǎn)生的根源和癥結(jié)所在，對預(yù)防圍標(biāo)串標(biāo)行為的發(fā)生提出了一些制度措施和監(jiān)督措施。本研究認(rèn)為，招標(biāo)采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)表的制作使圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象從離散的各供應(yīng)商中“脫穎而出”，對于行業(yè)屢禁不止的現(xiàn)象，應(yīng)秉持著疏勝于堵的觀點(diǎn)來看待。切實(shí)認(rèn)識(shí)到中小企業(yè)的長效發(fā)展對于增加就業(yè)、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，通過貫徹落實(shí)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等政策文件精神，在維護(hù)市場公平有序競爭的同時(shí)促進(jìn)政府采購事業(yè)的健康發(fā)展。

我國自實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法以來，圍標(biāo)和串標(biāo)行為由于隱蔽性強(qiáng)，查處取證難而屢禁不止。高職高專院校政府采購項(xiàng)目由于單位的特殊屬性以及內(nèi)部控制的要求，這些項(xiàng)目的需求制訂、論證、組織實(shí)施、驗(yàn)收付款及運(yùn)營維護(hù)階段，各個(gè)職能部門的工作人員分別扮演著關(guān)鍵角色?；趦?nèi)部控制的要求，這些不同關(guān)鍵角色交由不同部門的人員分別擔(dān)任，于是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對于整個(gè)項(xiàng)目采購流程的不熟悉導(dǎo)致項(xiàng)目采購遇到各種各樣的問題，雖然在每個(gè)階段他們的職責(zé)不盡相同，但是由于有意或無意失誤等原因?qū)е滤麄冎g的工作配合受到干擾和影響。這在一定程度上間接為圍標(biāo)串標(biāo)提供了滋生的土壤。項(xiàng)目組成員將通過圍標(biāo)串標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)表進(jìn)行研究，對圍標(biāo)串標(biāo)行為產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析和探討，在現(xiàn)有防范對策的基礎(chǔ)上結(jié)合本單位實(shí)際情況制訂更加完善的防范機(jī)制，采取有效措施，對本單位內(nèi)政府采購內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)而營造更好的氛圍和環(huán)境，保護(hù)采購人的合法權(quán)益，維護(hù)國家和單位的利益。

一、招標(biāo)采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)表設(shè)計(jì)

廣西壯族自治區(qū)政府采購項(xiàng)目開標(biāo)評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法附件中的政府采購評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督意見表監(jiān)督內(nèi)容包括：開標(biāo)時(shí)間、地點(diǎn)是否符合招標(biāo)文件的規(guī)定；評標(biāo)委員會(huì)組成是否依法從政府采購評標(biāo)專家?guī)熘型ㄟ^隨機(jī)方式抽取；監(jiān)控設(shè)備是否開啟，通訊工具等電子設(shè)備是否統(tǒng)一集中保管，有無違規(guī)使用情況；是否宣布開標(biāo)或評標(biāo)工作紀(jì)律、告知回避要求并組織簽署相關(guān)書面承諾書；開標(biāo)或評標(biāo)程序是否符合招標(biāo)文件和有關(guān)規(guī)定；評標(biāo)委員會(huì)成員有無影響?yīng)毩⒐穆毜男袨?，現(xiàn)場其他人員是否存在誘導(dǎo)、左右評標(biāo)活動(dòng)的行為；開標(biāo)記錄、評標(biāo)報(bào)告是否完整、真實(shí)地記述現(xiàn)場情況；工作人員有無對評價(jià)、打分結(jié)果進(jìn)行復(fù)核、校對并按規(guī)定處理。以上監(jiān)督內(nèi)容為通用型標(biāo)準(zhǔn)，適合于所有行業(yè)、所有項(xiàng)目。

本課題研究采用的招標(biāo)采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)表內(nèi)容涉及采購年度、采購代理機(jī)構(gòu)、采購單位、項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目預(yù)算（萬元）、采購方式、投標(biāo)企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照號(hào)碼、投標(biāo)企業(yè)完整名稱、投標(biāo)報(bào)價(jià)（萬元）、是否中標(biāo)、中標(biāo)金額（萬元）、法定代表人姓名、法定代表人身份證號(hào)碼、授權(quán)委托人代理人姓名、授權(quán)委托人代理人身份證號(hào)碼、備注（中標(biāo)企業(yè)和參與投標(biāo)的其他所有企業(yè)情況）。通過此表采集的數(shù)據(jù)，可以多維度研判圍標(biāo)串標(biāo)行為，通過單位系統(tǒng)內(nèi)部的預(yù)警功能有效防止各種有意或者無意的錯(cuò)誤和舞弊。

二、圍標(biāo)串標(biāo)行為產(chǎn)生原因分析

我國的招標(biāo)采購制度形成比較晚，是在借鑒西方發(fā)達(dá)國家招投標(biāo)和政府采購制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國特色社會(huì)主義制度和中國特色市場經(jīng)濟(jì)體制而形成的。我國政府采購法和政府采購法實(shí)施條例是為了規(guī)范政府采購的行為，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，保護(hù)采購人的合法權(quán)益，有效發(fā)揮資金使用效率，同時(shí)也為了促進(jìn)廉政建設(shè)而制定的法律。經(jīng)過多年的發(fā)展，政府采購的市場運(yùn)行逐步規(guī)范，提高了各級(jí)政府采購資金的使用效率、在相關(guān)領(lǐng)域打擊貪污腐敗等方面也發(fā)揮了重要作用。

二十年來，由于受到多種因素的影響，政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)的問題受到了越來越多的關(guān)注。根據(jù)招標(biāo)采購標(biāo)準(zhǔn)表反饋得到的信息，我們發(fā)現(xiàn)，就像其他技術(shù)領(lǐng)域一樣，政府采購項(xiàng)目也受到各種各樣人為失誤的影響。

在過去數(shù)年里，為減少在招投標(biāo)和政府采購項(xiàng)目中由于人為失誤而發(fā)生的圍標(biāo)串標(biāo)行為，許多專家學(xué)者對此進(jìn)行了研究并制定出一系列的防范原則和方法，這些原則方法涵蓋了許多領(lǐng)域。結(jié)合高校政府采購的特點(diǎn)以及基于貫徹和執(zhí)行國家政策、維護(hù)社會(huì)公共利益責(zé)任，對于高校內(nèi)部控制制度建設(shè)提出了新的要求，高校政府采購項(xiàng)目的圍標(biāo)串標(biāo)行為可以從需求制訂、機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、流程制訂、人員培訓(xùn)、系統(tǒng)建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制、信息公開幾個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行分析。

三、政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)行為失誤-原因排除程序

高校政府采購項(xiàng)目由采購人員組織開展，由負(fù)責(zé)不同采購模塊的職能部門或者教學(xué)部門配合完成。歸口管理部門和采購部門分別負(fù)責(zé)采購需求制定審核和采購文件編制及具體采購實(shí)施工作。這是高校采購與其他企事業(yè)單位不同的地方。

通過對項(xiàng)目招標(biāo)采購中人為失誤導(dǎo)致圍標(biāo)串標(biāo)原因的分析，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，優(yōu)化組織架構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，從而避免以后工作中相關(guān)問題的產(chǎn)生。形成如下原則。

（一）與需求制定有關(guān)的原則

由于高校政府采購項(xiàng)目具有復(fù)雜多樣、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，采購部門應(yīng)當(dāng)通過多種方式開展需求調(diào)查，了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、市場供給情況和同類產(chǎn)品的歷史成交信息，對于擬采購設(shè)備或者系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)了解。政府采購項(xiàng)目不僅僅局限于關(guān)注當(dāng)下，而應(yīng)當(dāng)從整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期考慮所采購項(xiàng)目的購置成本及使用維護(hù)成本。通過查閱信息和調(diào)研走訪得知，也有一些高職高專院校通過公開征集的方式制訂采購需求，這也從一定程度上解決了以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商進(jìn)行要求和限制的問題。

（二）與機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)的重要指導(dǎo)原則

高校政府采購應(yīng)設(shè)立采購與招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括基礎(chǔ)建設(shè)、國有資產(chǎn)管理、后勤以及負(fù)責(zé)政府采購預(yù)算的財(cái)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人及分管校領(lǐng)導(dǎo)。高校政府采購內(nèi)部控制由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（采購管理部門）、歸口管理部門和使用部門共同實(shí)施，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)“管采分離”，歸口管理部門、采購管理部門要對使用部門的行為進(jìn)行監(jiān)督、制約。

（三）與崗位設(shè)置有關(guān)的重要指導(dǎo)原則

根據(jù)單位內(nèi)部控制制度體系中崗位職責(zé)及流程崗位設(shè)計(jì)對采購管理不相容崗位分離要求的落實(shí)情況，明確相關(guān)部門和崗位職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離，形成相互制約和監(jiān)督。采購需求編制崗位及人員與采購需求審核崗位及人員相分離，采購文件編制崗位及人員與復(fù)核、審核崗位及人員相分離，采購合同簽訂崗位及人員與采購驗(yàn)收崗位及人員相分離，采購驗(yàn)收崗位及人員與資產(chǎn)管理崗位與人員相分離。設(shè)計(jì)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)中，采購部門無權(quán)批準(zhǔn)購置貨物和驗(yàn)收貨物。

（四）與流程制定有關(guān)的重要指導(dǎo)原則

與流程有關(guān)的指導(dǎo)原則是確保在整個(gè)采購過程中遵循標(biāo)準(zhǔn)工作規(guī)程，定期檢查復(fù)盤采購工作業(yè)務(wù)執(zhí)行情況，以確保與正式業(yè)務(wù)流程不發(fā)生顯著偏差，定期檢查所有被記錄的采購檔案并考察相關(guān)工作的完整性、一致性、真實(shí)性等。在流程制定中對采購進(jìn)行適當(dāng)授權(quán)非常重要，因?yàn)樗鼙ＷC所購商品和服務(wù)符合學(xué)校的需要，同時(shí)避免采購多余和不必要的項(xiàng)目。

（五）與人員培訓(xùn)領(lǐng)域有關(guān)的重要指導(dǎo)原則

為所有參與政府采購業(yè)務(wù)的人員提供定期的基礎(chǔ)培訓(xùn)課程，重點(diǎn)在于業(yè)務(wù)流程，政府采購工作是一項(xiàng)政策性和時(shí)效性很強(qiáng)的工作，應(yīng)當(dāng)為參與項(xiàng)目采購前后期的部門和人員搭建協(xié)同交流機(jī)制，及時(shí)更新采購知識(shí)，做好采購政策宣貫，搞好職業(yè)道德建設(shè)。

（六）與系統(tǒng)建設(shè)有關(guān)的指導(dǎo)原則

高校政府采購應(yīng)當(dāng)進(jìn)行采購系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)采購信息化建設(shè)。這是解決采購效率低下、保證所采購貨物和服務(wù)質(zhì)量、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

（七）與監(jiān)督領(lǐng)域有關(guān)的指導(dǎo)原則

相關(guān)管理與監(jiān)督必須加強(qiáng)，防止出現(xiàn)越俎代庖的現(xiàn)象發(fā)生，避免所采購物品無法滿足使用部門的要求，特別是在采購項(xiàng)目執(zhí)行的最后時(shí)刻，當(dāng)失誤最可能發(fā)生的時(shí)候。采購執(zhí)行部門的權(quán)利不能過大，否則就可能出現(xiàn)實(shí)際采購回來的東西偏離使用需求，想采購的東西采購不回來，采購回來的東西不能滿足使用部門要求。

（八）與驗(yàn)收有關(guān)的指導(dǎo)原則

履約驗(yàn)收是采購活動(dòng)的最終環(huán)節(jié)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要梳理出政府采購項(xiàng)目履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，克服“重采購、輕驗(yàn)收”現(xiàn)象的發(fā)生，認(rèn)真核對每項(xiàng)采購事項(xiàng)，對所采購的工程、貨物、服務(wù)的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)及商務(wù)要求等內(nèi)容進(jìn)行核對。項(xiàng)目驗(yàn)收小組的參與人員十分重要，對參加驗(yàn)收小組的人員應(yīng)慎重選擇。一般來說，項(xiàng)目驗(yàn)收小組應(yīng)當(dāng)由使用部門、業(yè)務(wù)歸口管理部門、國有資產(chǎn)管理部門選派具有相應(yīng)知識(shí)背景的專業(yè)技術(shù)人員組成，技術(shù)復(fù)雜的重大項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的專家一起驗(yàn)收，驗(yàn)收小組人員要具有所驗(yàn)收項(xiàng)目的行業(yè)和專業(yè)技術(shù)背景才有可能發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的問題，從而使項(xiàng)目驗(yàn)收達(dá)到使用部門在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的使用需求以及后續(xù)的運(yùn)營和維護(hù)要求。

四、不足與展望

通過本項(xiàng)目研究制定的招標(biāo)采購監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)表，分析了40余組招標(biāo)采購項(xiàng)目，使得圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象從離散的各供應(yīng)商中“脫穎而出”，從理論上分析了圍標(biāo)串標(biāo)產(chǎn)生的根源，并基于高校政府采購項(xiàng)目的圍標(biāo)串標(biāo)行為分別從八個(gè)方面進(jìn)行了分析，梳理出了政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)行為失誤-原因排除程序，但這還遠(yuǎn)達(dá)不到完全規(guī)避政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。高等院校應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化單位內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，切實(shí)認(rèn)識(shí)到中小企業(yè)的長效發(fā)展對于增加就業(yè)、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，通過貫徹落實(shí)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等政策文件精神，在維護(hù)市場公平有序競爭的同時(shí)促進(jìn)高等院校政府采購事業(yè)的健康發(fā)展。

（作者單位：梧州職業(yè)學(xué)院）

本文系2021 年度廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)表統(tǒng)計(jì)法預(yù)防政府采購項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)的研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021KY1480 ）的研究成果之一。