世界衛(wèi)生組織的六大區(qū)域?qū)Σ菟幍谋O(jiān)管概述＊

于金倩，段文娟，王志偉，閆慧嬌，王 曉，黃璐琦

（1. 齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）山東省分析測試中心 濟(jì)南 250014；2. 中國中醫(yī)科學(xué)院中藥資源中心/道地藥材國家重點實驗室培育基地 北京 100700）

草藥又稱植物藥，是以植物及其提取物為原料制成的藥品。草藥有著悠久的藥用歷史，在現(xiàn)代疾病治療中起著重要作用。據(jù)統(tǒng)計，目前全球已有180 多個國家和地區(qū)進(jìn)口或使用草藥及草藥產(chǎn)品，人數(shù)達(dá)到40億。隨著社會發(fā)展與科技進(jìn)步，人類疾病譜、醫(yī)療模式與消費觀念逐步發(fā)生改變，“回歸自然”、“崇尚自然”的消費潮流正在全球涌起。目前，發(fā)達(dá)國家60%的人群接受過草藥的治療，尤其是針對慢性??；而在不發(fā)達(dá)國家，使用草藥的比例更高[1-4]。

鑒于草藥及草藥產(chǎn)品的普遍應(yīng)用，越來越多的國家制定了相關(guān)的醫(yī)藥政策、法律、法規(guī)對其進(jìn)行監(jiān)管。本研究對WHO 六大區(qū)域主要國家對草藥的監(jiān)管進(jìn)行了概述。

1 概況

1.1 草藥的監(jiān)管措施概述

草藥的監(jiān)管涉及范圍較廣，包括研發(fā)、注冊、流通、使用等多個環(huán)節(jié)，不同地區(qū)對草藥的監(jiān)管多通過法律、法規(guī)、國家藥典等實施，同時輔以相應(yīng)的草藥專論作為指南[5-15]。國家藥典通常由官方頒布且具有法律效力，其中包含對當(dāng)前醫(yī)學(xué)實踐中藥物的描述，并注明其制劑、已知的成分分析及物理常數(shù)，可用于鑒定藥品、制備化合物或組合產(chǎn)品的主要化學(xué)性質(zhì)，詳細(xì)信息還包括測定方法的規(guī)范、活性成分的含量，以及在適當(dāng)情況下的生物效價，如《中華人民共和國藥典》[16]、《歐洲藥典》[17]等；專論一般指行業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行編纂，目的在于提升草藥及草藥產(chǎn)品的質(zhì)量，多具有指南性質(zhì)，如《WHO 精選藥用植物專論》[18]以及《完整的德國委員會E 專論：草藥治療指南》[19]等。文獻(xiàn)報道，截止2012 年已有110 個WHO 成員國在使用本國或其他國家藥典對草藥的來源、鑒別以及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等實施監(jiān)管[20]。據(jù)WHO 報道，2005 年有92 個成員國擁有草藥相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)，到2018年已增加至124個成員國對草藥制定了相關(guān)的監(jiān)管法律、法規(guī)，達(dá)到了成員國總數(shù)的64%。

1.2 草藥的監(jiān)管分類概述

由于不同地區(qū)、不同國家的歷史、地理、文化等方面存在較大差異，各個國家對草藥的定義和分類等內(nèi)容各不相同，目前草藥的監(jiān)管分類主要包括草藥、處方藥物、非處方（Over The Counter，OTC）藥物、膳食補(bǔ)充劑、天然保健產(chǎn)品、治療產(chǎn)品或功能性食品、一般食品以及其他類別等多種分類。在不同國家草藥所屬類別不同，進(jìn)而會受不同法律、法規(guī)政策和合約規(guī)范的約束。2005 年有137 個成員國將草藥歸于“非處方藥物”類別，2012年該數(shù)字下降為79個，但是越來越多的成員國將草藥單獨歸類為“草藥”類別（2005-2012年成員國由25個增加到77個）。

1.3 WHO六大區(qū)域的草藥監(jiān)管概述

據(jù)WHO 統(tǒng)計，到2018 年歐洲區(qū)域是擁有草藥監(jiān)管法規(guī)數(shù)量最多的地區(qū)（45 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的85%），其次為非洲區(qū)域（20 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的35%）、美洲區(qū)域（18 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的33%）、東部地中海區(qū)域（18 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的75%）、西太平洋區(qū)域（13 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的48%），最后是東南亞區(qū)域（10 個國家，占該區(qū)域國家總數(shù)的91%）[20]。本文主要對世界衛(wèi)生組織六大區(qū)域主要國家對草藥的監(jiān)管法規(guī)、藥典、專論及草藥的分類等進(jìn)行介紹。

2 WHO六大區(qū)域中主要國家對草藥的監(jiān)管介紹[20]

2.1 非洲區(qū)域

2005年有12個成員國對草藥實施了監(jiān)管， 2018年增加至20個成員國對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表1 所示。此外，表1 中所列WHO 成員國草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告，但不受限制。

表1 非洲區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

2.2 美洲區(qū)域

2005 年有13 個國家對草藥實施監(jiān)管，2018 年增加至18個國家對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表2 所示。此外，表2 中所列WHO 成員國草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告。

表2 美洲區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

2.3 東地中海區(qū)域

2005 年有12 個國家對草藥實施監(jiān)管，2018 年增加至18個國家對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表3 所示。此外，表3 中所列WHO 成員國草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告。

表3 東地中海區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

2.4 歐洲區(qū)域

2005 年有36 個國家對草藥實施監(jiān)管，2018 年增加至45個國家對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表4所示[20,43-50]。此外，表4中所列WHO 成員國除克羅地亞之外草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告，且丹麥、馬耳他等國家的草藥產(chǎn)品銷售時需附帶臨床前和臨床試驗結(jié)果，若該草藥已有至少10年的良好藥效，臨床前和臨床試驗的結(jié)果允許應(yīng)用參考文獻(xiàn)替代?？肆_地亞的草藥銷售無需醫(yī)療或健康報告。

表4 歐洲區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

2.5 東南亞區(qū)域

2005 年有7 個國家對草藥實施監(jiān)管，2018 年增加至10個國家對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表5 所示。此外，表5 中所列WHO 成員國草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告。

表5 東南亞區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

2.6 西太平洋區(qū)域

2005 年有12 個國家對草藥實施監(jiān)管，2018 年增加至13個國家對草藥實施監(jiān)管，主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介如表6 所示。此外，表6 中所列WHO 成員國草藥的銷售需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告。

表6 西太平洋區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管情況簡介

3 總結(jié)與討論

3.1 WHO六大區(qū)域主要國家的草藥監(jiān)管措施總結(jié)

通過以上對世界衛(wèi)生組織六大區(qū)域主要國家草藥監(jiān)管狀況的概述，可知截止2018 年已有124 個WHO 成員國擁有草藥的監(jiān)管法規(guī)，且35 個國家擁有草藥的專屬監(jiān)管法規(guī)（如埃塞俄比亞、坦桑尼亞、阿根廷、巴西、也門、冰島等國家），多數(shù)國家的草藥監(jiān)管法規(guī)與常規(guī)藥物一致。通過以上介紹可知，WHO 歐洲區(qū)域擁有草藥監(jiān)管法規(guī)的國家數(shù)目最高，其次為非洲區(qū)域，第三為美洲和東地中海區(qū)域，隨后為西太平洋區(qū)域，東南亞區(qū)域最低（圖1）。不同地區(qū)、不同國家對草藥的監(jiān)管法規(guī)和國家藥典各不相同。歐洲地區(qū)國家多采用歐盟的相關(guān)法規(guī)，法定藥典以《歐洲藥典》為主，并基于此頒布了本國的國家藥典，如奧地利采用《奧地利藥典》和《歐洲藥典》，德國采用《德國藥典》和《歐洲藥典》，等。

圖1 WHO六大區(qū)域草藥監(jiān)管國家的數(shù)值分布圖

3.2 WHO六大區(qū)域主要國家的草藥分類總結(jié)

不同地區(qū)、不同國家對草藥的定義和分類也不同，主要包括處方藥、非處方藥、草藥、膳食補(bǔ)充劑、保健食品、功能食品和普通食品等分類。截至2012 年，在WHO 的六大區(qū)域國家中，約60 個國家將草藥歸類為處方藥，79 個國家將其歸類為非處方藥，77 個國家將其歸類為草藥，40 個國家將其歸類為膳食補(bǔ)充劑，18個國家將其歸類為保健食品，11個國家將其歸類為功能食品，5個國家將其歸類為普通食品[20]（圖2）。

圖2 WHO六大區(qū)域國家對草藥的分類數(shù)值分布圖

3.2.1 草藥/草藥產(chǎn)品在不同成員國的歸類簡介

在一些成員國，所有的草藥/草藥產(chǎn)品均得到官方認(rèn)可，但并非所有草藥都被歸為藥物類，例如印度、中國和巴西的許多草藥/草藥產(chǎn)品被正式注冊和批準(zhǔn)為藥物，但批準(zhǔn)的草藥/草藥產(chǎn)品僅少數(shù)在國家藥典或國家基本藥物目錄中提及，印度的基本藥物目錄（2018-2019）中無草藥/草藥產(chǎn)品的收錄，中國的基本藥物目錄中僅收錄了203 種中成藥及藥典收載飲片的使用，巴西的基本藥物目錄中僅收錄了13 種草藥的使用[16,26,42,70-72]；在其他成員國，一些草藥/草藥產(chǎn)品雖然被官方承認(rèn)為藥物，但多用作功能性食品或食品補(bǔ)充劑，如美洲區(qū)域、東地中海區(qū)域、歐洲區(qū)域的國家[73-74]。例如，加拿大的草藥被歸類為“天然保健產(chǎn)品”，秘魯?shù)牟菟幏譃樯攀逞a(bǔ)充劑和功能性食品，美國的一些常用的草藥/草藥產(chǎn)品作為膳食補(bǔ)充劑收錄在《美國藥典》中，瑞士的草藥產(chǎn)品歸類為食品、膳食補(bǔ)充劑或功能性食品。

此外，由于草藥的監(jiān)管法規(guī)、分類等不同，同一種草藥可能作為藥物出現(xiàn)在一個國家/地區(qū)的藥典中，但在另一個國家/地區(qū)的藥典中卻作為非藥物出現(xiàn)，例如銀杏葉在中國藥典、英國藥典、歐洲藥典中均作為藥物使用，而在美國藥典中收錄在膳食補(bǔ)充劑部分；而同一草藥品種（特別是對于一些毒性藥材、易制毒藥材）在不同國家監(jiān)管法規(guī)之間的合法性差異也會導(dǎo)致流通和應(yīng)用上的監(jiān)管問題[75]，例如藥材麻黃，因其含有制造冰毒的前體-麻黃素而受到不同的監(jiān)管[76]，在我國頒布了《麻黃素管理辦法》等法規(guī)，對麻黃的種植、采收、加工、銷售進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；而在美國，F(xiàn)DA 禁止銷售含麻黃的膳食補(bǔ)充劑和產(chǎn)品；在英國，英國藥品和健康產(chǎn)品管理局將該類藥物作為處方藥銷售，并要求藥師檢測該類產(chǎn)品的銷售和供應(yīng)情況。

3.2.2 草藥/草藥產(chǎn)品的銷售監(jiān)管簡介

不同地區(qū)、不同國家對草藥的銷售監(jiān)管也不盡相同。部分國家要求草藥出售時需要附帶醫(yī)學(xué)、健康和營養(yǎng)成分報告，但對此規(guī)定不進(jìn)行嚴(yán)格限制；部分國家要求歸類為“藥品”的草藥提供醫(yī)療報告，并提供相關(guān)文獻(xiàn)或臨床試驗結(jié)果。截至2012 年，在WHO 的六大區(qū)域國家中，約57個國家的草藥出售需要提供營養(yǎng)成分報告，85 個國家的草藥出售需要提供健康和報告，107個國家的草藥出售需要提供醫(yī)學(xué)報告[20]。

4 總結(jié)與展望

4.1 關(guān)于草藥/草藥產(chǎn)品在不同成員國監(jiān)管與分類的思考——草藥全球化

草藥是傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的重要組成部分。隨著傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的興旺，草藥市場日漸繁榮。鑒于不同成員國在草藥應(yīng)用歷史、地域特征、草藥醫(yī)師的治療理念等方面存在差異，草藥的監(jiān)管現(xiàn)狀各不相同。甚至于同一種草藥在不同國家的監(jiān)管藥典及標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，導(dǎo)致同一草藥的應(yīng)用、質(zhì)量控制等方面均存在問題，因此亟需一部世界各國認(rèn)可的草藥典（《國際草藥典》）對草藥的來源、鑒別、質(zhì)量控制等實施統(tǒng)一管理?！秶H草藥典》應(yīng)聚焦不同國家現(xiàn)有國家藥典中選定的專題條目，通過改編和協(xié)調(diào)相關(guān)內(nèi)容，制定國際統(tǒng)一的草藥/草藥產(chǎn)品藥典質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以確保草藥/草藥產(chǎn)品在國際市場上的安全和質(zhì)量，作為促進(jìn)草藥/草藥產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)威專論，并向無本國專屬藥典的國家提供草藥/草藥產(chǎn)品的法律標(biāo)準(zhǔn)，以確保草藥/草藥產(chǎn)品的質(zhì)量安全，解決目前因質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同或者不完全所導(dǎo)致的弊端，促進(jìn)草藥的全球化，構(gòu)建“草藥共同體”。

4.2 對我國中藥國際化的建議

中藥是中華民族博大精深的寶貴文化遺產(chǎn)，在國際市場上具有重要的地位。尤其是2020 年爆發(fā)新型冠狀肺炎以來，中藥在抗擊疫情中發(fā)揮了中流砥柱作用，成為疫情防控“中國方案”的一大亮點，如何將中藥融入國際草藥市場成為首要問題。因此，基于對國際草藥的監(jiān)管概況研究，對于促進(jìn)中藥國際化，有5點建議：①應(yīng)大力加強(qiáng)我國與國際草藥使用大國的信息交流，召開中藥和草藥相關(guān)的會議，了解不同國家對草藥制定的法律、標(biāo)準(zhǔn)等；②對療效顯著的中草藥、中成藥等進(jìn)行宣傳；對雙方草藥研究方面的新技術(shù)、新方法、新理念進(jìn)行學(xué)習(xí)、借鑒；③引進(jìn)國外草藥相關(guān)人員來華學(xué)習(xí)中醫(yī)藥相關(guān)知識，作為中醫(yī)藥傳播的紐帶；④認(rèn)真研讀中草藥進(jìn)入他國市場的規(guī)定、準(zhǔn)則，進(jìn)而制定相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)滿足注冊上市要求；⑤設(shè)立專屬的草藥研究中心，對他國的草藥與我國相應(yīng)的中藥進(jìn)行成分、藥效的比較，通過實驗證明兩者的等效性。中藥和草藥相連、相通，我們要堅持“走出去”和“引進(jìn)來”并舉，進(jìn)而推動中醫(yī)藥的國際化。