面向鄉(xiāng)村建設(shè)行動的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制探索

郭凇　李耀武

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村建設(shè)行動；鄉(xiāng)村規(guī)劃編制；村莊分類；鄉(xiāng)村振興

0 引言

鄉(xiāng)村建設(shè)行動[1-4] 具有高度的綜合性[5] 和系統(tǒng)性，且鄉(xiāng)村具有人口密度低、居民點分散等自身特點，在建設(shè)行動開展尤其是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務布局的統(tǒng)籌上具有難度和特殊性，亟需科學有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃進行統(tǒng)籌引領(lǐng)[2，4，6]。探索適合我國鄉(xiāng)村現(xiàn)實條件和實際需求，具有科學性和實用性的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制路徑和成果建議，對鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施[6]、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村[7] 具有重要意義。

當前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進[8] 和村莊規(guī)劃的總體要求、編制方法等不斷明確[9–13]，如何兼顧村莊自身特點與各項建設(shè)任務統(tǒng)籌成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的討論重點，表現(xiàn)為對于村莊規(guī)劃實用性[14–21]和縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌性[22–24] 的探討。對于統(tǒng)籌性和實用性這一組具有隱含矛盾的問題，如何以系統(tǒng)性的方式兼顧解決，已有“以縣域為單元”[25]和“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”格局推進鄉(xiāng)村建設(shè)[26] 和構(gòu)成鄉(xiāng)村空間規(guī)劃與治理核心體系[27] 的建議，但對于鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點任務如何以規(guī)劃成果的形式進行針對性落實，尚有待進一步研究。

因此，本文基于對我國各地鄉(xiāng)村規(guī)劃編制進展與問題的梳理，明確鄉(xiāng)村建設(shè)行動各項任務在縣、村兩級的實踐路徑和成果形式，提出在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌規(guī)劃布局，并在村莊層面對重點任務進行精細集成與長效落實的建議。

1 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀

本文參考政策文件、村莊規(guī)劃編制導則、規(guī)劃實例及學術(shù)論文（表1），總結(jié)當前我國鄉(xiāng)村規(guī)劃已在任務要求、編制流程、成果明確、創(chuàng)新方法等方面取得進展，但尚在縣域統(tǒng)籌、層級銜接、村莊分類、指導實施等方面存在問題。

1.1 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的進展

我國鄉(xiāng)村規(guī)劃已逐漸加強對實用性的關(guān)注，并取得如下進展。

（1）任務要求不斷細化。2019 年5 月自然資源部《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》中明確村莊規(guī)劃的九項主要任務涉及發(fā)展目標、生態(tài)保護修復、耕地和永久基本農(nóng)田等[12]。鄉(xiāng)村建設(shè)行動又將鄉(xiāng)村“建什么、怎么建、建成什么樣”[6] 的問題細化為規(guī)劃、道路、供水、能源等十二項重點任務[4]。

（2）編制流程不斷完善。本文所收集的村莊規(guī)劃編制指南[28-36] 中，超過半數(shù)提出應在充分現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，將現(xiàn)狀調(diào)查作為村莊規(guī)劃的組成篇章，并對調(diào)查內(nèi)容提出詳細建議。

（3）成果形式不斷明確。江蘇省、浙江省等已對規(guī)劃向村民公開展示的內(nèi)容作出了明確限定，形成了面向村民的簡明成果和翔實全面的管理成果兩套系統(tǒng)[29-30]。

（4）采用方法不斷創(chuàng)新。對于村莊定位、公共設(shè)施布局等難點問題，已有實例通過建立綜合因子評價指標體系，對縣域村莊進行分區(qū)分類，并據(jù)此確定不同發(fā)展模式，予以不同的規(guī)劃路徑、管制措施、公服配套和資金投入等[23]。

1.2 我國鄉(xiāng)村規(guī)劃的問題

盡管已取得一定進展，但我國地域廣大，鄉(xiāng)村環(huán)境復雜、差異較大[37]，鄉(xiāng)村規(guī)劃天然面臨編制實踐的個案性和一般性理論框架間的矛盾，且鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與技術(shù)較城市規(guī)劃均有一定差異[15]，鄉(xiāng)村規(guī)劃在客觀上仍面臨諸多難點。

（1）縣域統(tǒng)籌引領(lǐng)不夠充分。部分縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)籌性尚有缺失，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施配置尚不能根據(jù)村莊實際情況及設(shè)施特點進行合理安排，使得村莊規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容缺乏參照，容易出現(xiàn)不務實的情況[19]。

（2）層級銜接傳導不夠暢通。村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃間易產(chǎn)生沖突，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制部門也可能比較蕪雜，上下級部門和同級各專項部門間缺少清晰有效的銜接機制[20]。

（3）村莊分類指引不夠精準：部分實例由于尚未充分論證、分類方法不科學等，在缺少對村莊現(xiàn)狀深入研究和縣域村鎮(zhèn)體系統(tǒng)籌考慮的情況下進行村莊分類和定位，導致村莊分類不合理，影響村莊發(fā)展和規(guī)劃實用性[19]。

（4）指導基層農(nóng)戶實施不夠?qū)嵱?。部分實例盲目比照城市?guī)劃編制方法和內(nèi)容組成，在實際操作中由于內(nèi)容龐雜，實用性較低。規(guī)劃目標也不符合鄉(xiāng)村環(huán)境條件和生活狀態(tài)[16，19-20]。

2 鄉(xiāng)村建設(shè)行動對鄉(xiāng)村規(guī)劃提出的新要求

基于對《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》[4] 新要求的解讀，本文認為鄉(xiāng)村規(guī)劃應以“國土空間格局—縣域—村莊”不同層次的因地制宜分區(qū)分級分類的編制體系進行響應，并明確各項鄉(xiāng)村建設(shè)任務在縣、村兩級的實踐路徑和成果形式，以鄉(xiāng)村規(guī)劃對各項建設(shè)任務在空間和時序上進行統(tǒng)籌，從而針對性服務于鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案的落實。

2.1 分區(qū)分類，精準施策

當前我國鄉(xiāng)村仍呈現(xiàn)地區(qū)發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)狀，有必要在推進鄉(xiāng)村建設(shè)時進行分區(qū)施策和分類指引，根據(jù)不同地區(qū)當前特征和發(fā)展趨勢，制訂發(fā)展對策。

1）東、中、西部地區(qū)的分區(qū)施策。

處于東部與區(qū)域中心城市所在發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，其發(fā)展多依托城市集群化效應，鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代化程度相對較高；中部與東北地區(qū)鄉(xiāng)村具有相對較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及區(qū)位條件；西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村多受資源、生態(tài)環(huán)境制約，發(fā)展相對滯后。依照此國土空間格局，可進一步歸納“東部與區(qū)域中心城市發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)融合和高質(zhì)量發(fā)展”“中部與東北地區(qū)的縣域統(tǒng)籌和縣城為載體建設(shè)”“西部與特殊類型地區(qū)的保護補償和轉(zhuǎn)移支付機制創(chuàng)立” [38] 等不同的鄉(xiāng)村建設(shè)目標與內(nèi)容。

2）縣域建設(shè)分類指引。

根據(jù)當前我國各地鄉(xiāng)村建設(shè)行動開展的現(xiàn)狀和趨勢，在東、中、西部分區(qū)的基礎(chǔ)上，可進一步結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范縣、重點幫扶縣創(chuàng)建工作，針對不同類型的縣，分類構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)重點指引體系。

示范引領(lǐng)縣縣域經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)相對較好[39]，應加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施完備性，發(fā)揮示范帶動作用。重點幫扶縣主要為原國定貧困縣（市、區(qū)）[40]，應重點保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，穩(wěn)步提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、人居環(huán)境水平?；窘ㄔO(shè)縣為除示范引領(lǐng)縣和重點幫扶縣以外的縣（市、區(qū)），應統(tǒng)籌構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系，重點優(yōu)化公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

3）村莊建設(shè)分類指引。

在縣域分類基礎(chǔ)上，還應進一步科學劃分縣域村莊類型?？蓞⒄铡秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并四種類型[8]，集聚提升類村莊可根據(jù)實際情況進一步分為中心集聚和一般存續(xù)兩類[41]（圖1），分類明確發(fā)展重點，提供規(guī)劃指引。

2.2 縣域統(tǒng)籌，村莊細化

當前鄉(xiāng)村建設(shè)的各項重點任務呈現(xiàn)出既需要在縣域?qū)用嫒蚪y(tǒng)籌覆蓋，又需要在村莊層面進行具體細化落實的特點。因此，有必要從縣域?qū)用鎸︵l(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容進行初步明確，強調(diào)縣域各項內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)同建設(shè)與系統(tǒng)性布局完善；從村莊層面對具體內(nèi)容進行細化和落實，強調(diào)各項要素建設(shè)的精細化建設(shè)管控。

1）縣域統(tǒng)籌布局、共建共享。

為提升各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務的效能，在縣域?qū)用孢M行統(tǒng)籌協(xié)同的各項重點任務主要包括暢通農(nóng)村道路、完善農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施布局、完善鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施布局、統(tǒng)籌數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程、統(tǒng)籌構(gòu)建均衡普惠教育體系、統(tǒng)籌三級聯(lián)動醫(yī)療衛(wèi)生體系、統(tǒng)籌區(qū)域網(wǎng)絡養(yǎng)老助殘體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體精神文明服務體系[4]。

2）服務村莊需求、覆蓋基礎(chǔ)。

結(jié)合村莊實際，在村莊層面進行落實和長效管控的重點任務主要包括提升村級綜合服務設(shè)施、提升農(nóng)房質(zhì)量安全、整治提升農(nóng)村人居環(huán)境[4]。還包括對于縣域統(tǒng)籌的重點任務的銜接與落位，如村內(nèi)道路建設(shè)，村莊小型供水工程改造，村級公共服務設(shè)施如綜合服務站點、教育、衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等[41]。

3 鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點任務的規(guī)劃引領(lǐng)和實施路徑

針對鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重點任務要求，需要抓好縣域統(tǒng)籌與村莊細化，將任務條塊化、系統(tǒng)化，實現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)與項目實施層面的縱向統(tǒng)籌與橫向協(xié)同。

3.1 縣域?qū)用妫亨l(xiāng)村規(guī)劃對建設(shè)內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)同與系統(tǒng)布局

1）縣域暢通農(nóng)村道路。

鄉(xiāng)村規(guī)劃需要注重加強縣域農(nóng)村公路體系的暢通、安全保障與效率提升，內(nèi)容上包括優(yōu)化提升國省干線公路以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外快速骨干公路，強化道路交通網(wǎng)絡建設(shè)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，推進農(nóng)村公路和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。具體來說，規(guī)劃需要重點關(guān)注對快速路運行效率的提升、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級道路的拓寬以及不同等級道路之間的銜接。此外，需要關(guān)注道路建設(shè)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局的支撐關(guān)系，大力發(fā)展“公路+”模式，推進農(nóng)村公路和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展（圖2）。

2）縣域完善農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施布局。

縣域需要加強農(nóng)村防汛抗旱和供水設(shè)施的建設(shè)與布局完善。鄉(xiāng)村規(guī)劃首先需要關(guān)注防汛設(shè)施的布局，重點布置在水庫、中小河流和山洪易發(fā)點，通過縣域統(tǒng)籌布局，提高防汛設(shè)施覆蓋率；其次，注重抗旱設(shè)施建設(shè)，縣域統(tǒng)籌布局抗旱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮好骨干水利工程在抗旱中的作用，構(gòu)建抗旱水源工程體系并引導實施；第三，在規(guī)劃中劃定重點水源保護區(qū)，將其布局在城鎮(zhèn)周邊；第四，實施城鄉(xiāng)一體化的供水策略，推進城鎮(zhèn)管網(wǎng)向周邊村莊延伸供水，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌（圖3）。

3）縣域完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施布局。

縣域統(tǒng)籌完善農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮和冷鏈物流設(shè)施建設(shè)布局。鄉(xiāng)村規(guī)劃首先需要以縣域為單位，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地、重點鎮(zhèn)和中心村布局鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮設(shè)施；其次，注重鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，同時在縣城和重點鎮(zhèn)布局鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流設(shè)施，在縣城配置連鎖商超；第三，注重縣、鄉(xiāng)、村三級物流配送體系的完善，優(yōu)化布局縣城物流配送中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心、村級物流綜合服務站和村級便利店（圖4）。

4）縣域完善鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程。

縣域統(tǒng)籌保障鄉(xiāng)村能源供給，發(fā)展鄉(xiāng)村清潔能源。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，一方面需要在縣域統(tǒng)籌布局配電網(wǎng)建設(shè)，提高配電網(wǎng)適應性、可靠性與智能化水平，同時推動鄉(xiāng)村清潔能源發(fā)展，布局鄉(xiāng)村清潔能源站。鄉(xiāng)村規(guī)劃根據(jù)地區(qū)資源條件差異，因地制宜制定不同地區(qū)、不同類型清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)置類型多樣、功能互補的能源設(shè)施，注重可再生能源資源集約開發(fā)和高效運營管理。

5）縣域統(tǒng)籌數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程。

縣域統(tǒng)籌建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，推進鄉(xiāng)村管理服務數(shù)字化。規(guī)劃通過在數(shù)據(jù)與應用層面統(tǒng)籌建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集層、數(shù)據(jù)控制中樞、數(shù)字鄉(xiāng)村政務層、用戶層各層級所需設(shè)備，將數(shù)字鄉(xiāng)村需求轉(zhuǎn)化為縣域與村莊不同類別的項目任務，并加強標準規(guī)范體系、硬件配套建設(shè)、數(shù)字信息安全等保障工作，實現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展縣域協(xié)同推進，直接服務智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村管理等各項需求（圖5）。

6）縣域統(tǒng)籌構(gòu)建均衡普惠教育體系。

縣域需要圍繞優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展義務教育，進一步向前延伸至農(nóng)村普惠性學前教育，向后延伸至鞏固高中階段教育普及水平，面向三農(nóng)實際需要發(fā)展鄉(xiāng)村職業(yè)教育與繼續(xù)教育，建設(shè)農(nóng)村特色的全周期教育體系。在具體規(guī)劃上，須改善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）寄宿制學校辦學條件，保留并辦好必要的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，建立健全縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學校共同體建設(shè)機制，完善幫扶機制（圖6）。

7）縣域統(tǒng)籌三級聯(lián)動醫(yī)療衛(wèi)生體系。

縣域需要加強緊密型縣域醫(yī)療共同體，形成縣—鄉(xiāng)—村三級醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡，發(fā)揮公共醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的骨干作用。在具體規(guī)劃中，重點辦好縣級中心醫(yī)院，使其發(fā)揮縣域服務和培訓中心的作用，加快建設(shè)胸痛、卒中等急診急救五大中心，兼具養(yǎng)老保障功能。重點加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)，使其發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務的樞紐作用，指導中心衛(wèi)生院、一般衛(wèi)生院建設(shè)，加強發(fā)熱診室、急救型救護車、遠程流動醫(yī)療設(shè)備建設(shè)。采取多種形式，支持村級衛(wèi)生室建設(shè)，使其發(fā)揮服務網(wǎng)點的基礎(chǔ)性、普惠性作用，指導村衛(wèi)生室標準化建設(shè)與村級疾控網(wǎng)底建設(shè)（圖7）。

8）縣域統(tǒng)籌區(qū)域網(wǎng)絡養(yǎng)老助殘體系。

縣域需要強化農(nóng)村養(yǎng)老助殘體系建設(shè)，與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同、網(wǎng)絡覆蓋的養(yǎng)老助殘體系。整體上需要堅持?；尽⒍档拙€，固根基、提質(zhì)量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，織牢社會保障和兜底性養(yǎng)老助殘服務網(wǎng)，擴大普惠型養(yǎng)老助殘服務覆蓋面，強化農(nóng)村居家養(yǎng)老助殘服務能力。在具體規(guī)劃上，要加強區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老助殘設(shè)施的空間整合與功能互通，將區(qū)域性養(yǎng)老助殘服務中心與村級綜合服務站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與特困人員供養(yǎng)服務設(shè)施（敬老院）、村衛(wèi)生室與農(nóng)村幸福院毗鄰建設(shè)；對于特困人員供養(yǎng)服務設(shè)施（敬老院）原地改造升級項目，不需要調(diào)整規(guī)劃用途，不額外占用建設(shè)指標。

9）縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體精神文明服務體系。

縣域需要探索中國城鄉(xiāng)精神文明與文化內(nèi)核融合發(fā)展路徑，著力解決城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)不平衡、不充分的問題。在具體規(guī)劃上，要充分利用現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共設(shè)施，統(tǒng)籌建設(shè)基層綜合文化服務中心。以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共文化服務資源整合和互聯(lián)互通；提升農(nóng)家書屋服務能力，推動農(nóng)村電影放映優(yōu)化升級；實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全民健身場地器材補短板工程；加強城鄉(xiāng)精神衛(wèi)生福利設(shè)施、公益性殯葬服務設(shè)施建設(shè)。

3.2 村莊層面：鄉(xiāng)村規(guī)劃對建設(shè)內(nèi)容的精細集成與長效落實

村級層面的鄉(xiāng)村建設(shè)需要加強農(nóng)房質(zhì)量安全提升和農(nóng)村人居環(huán)境整治。在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，首先，需要以用作經(jīng)營的農(nóng)村自建房為重點，注重加強農(nóng)村危房的管理與改造。其次，在規(guī)劃中構(gòu)建新建農(nóng)房質(zhì)量管理和監(jiān)督機制，引導新建農(nóng)房選址避開自然災害易發(fā)地段，因地制宜地推廣裝配式鋼結(jié)構(gòu)、木竹結(jié)構(gòu)等安全可靠的新型農(nóng)村房屋建造方式。第三，規(guī)劃注重對村莊風貌的整治和傳統(tǒng)民居的保護，加強鄉(xiāng)村傳統(tǒng)民居的保護與利用，提升民居防火防震防垮塌能力。對于歷史村落的規(guī)劃來說，既需要注重對傳統(tǒng)民居建筑特色的保護，也需要加強對村落傳統(tǒng)格局的保護，加強對新建民居在風貌和建筑高度方面的管控，配套編制鄉(xiāng)村設(shè)計導則，在村莊建設(shè)中加強村莊風貌的引導，保留村落傳統(tǒng)風貌特色。第四，鄉(xiāng)村規(guī)劃應注重加強農(nóng)村廁所的改造與提升，科學合理布局村莊公共廁所，引導戶用廁所入院入室。在農(nóng)村生活垃圾治理方面，規(guī)劃需要加強對農(nóng)村生活垃圾治理的引導，合理布局農(nóng)村生活垃圾收集點。在村莊小微公園建設(shè)和公共空間提升方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃應注重充分利用村莊荒地、廢棄地、邊角地等閑置空間，建設(shè)小微公園和公共綠地，同時加強村莊公共空間中公共健身場地設(shè)施的建設(shè)，提升村莊公共空間的多維功能（圖8）。

4 鄉(xiāng)村建設(shè)行動重點任務的規(guī)劃成果與實施建議

4.1 成果形式

縣域管理版村莊規(guī)劃應明確空間紅線和底線，有效對縣域城鎮(zhèn)和村莊空間布局和鄉(xiāng)村建設(shè)各項任務布局作出安排。從縣域?qū)用嫣岢龅拇迩f規(guī)劃導引和有條件的村莊開展詳細的村莊規(guī)劃編制，應對村莊整體風貌引導和提升、村級公共服務設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容予以落實[41]。

成果形式應具有便于村民理解和建設(shè)項目實施的特點，以“六圖一表”為核心成果，其他內(nèi)容可根據(jù)縣域和村莊分類決定是否進行補充?！傲鶊D一表”具體包括：以土地利用現(xiàn)狀圖明確縣域土地利用情況，以縣域城鎮(zhèn)村莊分類與空間布局規(guī)劃圖明確縣域村莊分類、合理劃分各類空間管控邊界，以縣域農(nóng)村公路系統(tǒng)規(guī)劃圖、縣域教育設(shè)施布局規(guī)劃圖、縣域醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃圖明確縣域公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌安排，以農(nóng)房安全質(zhì)量提升及村莊人居環(huán)境整治提升規(guī)劃圖表達村莊風貌管控、農(nóng)房和公共空間及設(shè)施提升建議，以近期建設(shè)項目表明確近期建設(shè)的各條目分類以及建設(shè)時序（表2）。

4.2 實施建議

1）加強規(guī)劃引領(lǐng)。

從實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋的廣度和更充分地指導鄉(xiāng)村建設(shè)行動的深度上，需要提出在縣域與村莊層面編制鄉(xiāng)村建設(shè)專項規(guī)劃的內(nèi)容框架：在縣域?qū)用婢幹迫采w規(guī)劃，強調(diào)底線管控與系統(tǒng)布局；在村莊層面詳細規(guī)劃結(jié)合彈性引導，完善分類施策；在成果形式上強調(diào)好用管用實用，重點形成“六圖一表”。

2）落實政府引導與村民參與。

一方面需要強調(diào)縣域統(tǒng)籌協(xié)同、共建共享，完善基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)揮基本公共服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展支撐作用，優(yōu)化居民點布局與存量資源梳理，支撐各項建設(shè)項目。一方面需要服務村莊需求，強調(diào)村民主體性，提升村民參與度，廣泛引導與組織村民參與到各項建設(shè)項目之中：暢通農(nóng)民參與議事與參與決策的方式，成果表達貼合農(nóng)民認知；完善村民投資投勞參與項目實施；引導村民參與項目后期管護。

3）完善機制保障。

首先需要完善組織領(lǐng)導的工作體系。加強各級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，縣級黨委政府細化具體措施并在縣域統(tǒng)籌，鄉(xiāng)級進一步細化落實，推進承載鄉(xiāng)村建設(shè)行動的各項任務在縣域空間相互融合、在村莊空間高效集成、在建設(shè)時序上上下銜接，在行動主體上互相協(xié)同[41]。

其次需要完善支持保障的政策體系。加強各級財政投入，將鄉(xiāng)村建設(shè)行動作為重點領(lǐng)域予以支持；加強金融支持，強化鄉(xiāng)村建設(shè)中長期信貸投入；引導社會資本投入農(nóng)村，構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)多元投入格局。協(xié)同眾多部門、行業(yè)，引領(lǐng)村民、村集體以及社會力量廣泛參與，提供制度保障，完善激勵政策；加強高校人才培養(yǎng)與鄉(xiāng)村建設(shè)的聯(lián)系，完善、推廣村莊責任規(guī)劃師等人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)制度。

最后需要完善全流程監(jiān)管的制度體系。按照村申報、鄉(xiāng)審核、縣審定原則，在縣一級普遍建立鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)項目庫，實行清單管理并動態(tài)調(diào)整；根據(jù)不同類別、規(guī)模的項目制定相應流程與管理辦法，監(jiān)督規(guī)范實施；實施鄉(xiāng)村建設(shè)評價，確保鄉(xiāng)村建設(shè)項目質(zhì)量和實際效果（圖9）。