從南京軍事管制委員會兩則布告看解放初期城市治理

[摘要]解放戰(zhàn)爭后期至新中國成立初期，在新解放城市實行的軍事管制制度和建立的軍事管制委員會，是黨和人民軍隊在城市收復和治理上的重要創(chuàng)舉。本文以南京市博物館所藏兩則南京市軍事管制委員會發(fā)布的布告為例，研究解放初期的城市治理策略，認為軍事管制制度的施行既標志著黨的工作重心由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的實踐，也是對城市治理模式的一種探索，對以銀元市場的整治為標志掀起的社會經(jīng)濟治理序幕更應予以充分肯定。

[關鍵詞]軍事管制制度；銀元管控；城市治理

[作者簡介]李政，南京市博物總館南京市博物館文博館員，江蘇南京 210001。

[中圖分類號] D232，K27[文獻標識碼] A[文章編號] 1006-8031（2023）02-0033-04

中國人民解放軍自建軍以來已走過95年光輝歷程，從八一南昌城頭的一聲槍響，到跨草地、越雪山的萬里長征，從肩負民族大義開辟敵后戰(zhàn)場英勇抵抗外來侵略，到三大戰(zhàn)役揮師渡江推翻國民黨反動統(tǒng)治建立人民政權，中國人民解放軍始終是黨領導的一支作風優(yōu)良、善打勝戰(zhàn)的革命隊伍。南京市博物館館藏數(shù)件南京解放初期中國人民解放軍南京軍事管制委員會布告（復制件），通過對其中兩份布告的研讀，不僅可以進一步了解南京解放初期黨和人民軍隊在城市接收和治理上的決策舉措，同時對于人民軍隊，這樣一支革命之師、堅強之師、勝利之師也能有更加深刻認識。

兩則布告其中一則發(fā)布時間為1949年4月28日，即南京解放后的第五天。該則布告發(fā)布目的在于明確剛獲解放的南京軍事、民政等社會秩序由“中國人民解放軍南京市軍事管制委員會”實行統(tǒng)一管理，明確該委員會是為“軍事管制時期的最高權力機關”，并以“奉行中國共產(chǎn)黨所制定的城市政策，遵照中國人民解放軍約法八章”為行動準則，同時對委員會的主要負責人進行了明確。第二則布告發(fā)布時間為1949年5月17日，從布告右下小字落款可知，該則布告是中國人民解放軍南京市軍事管制委員會作為南京軍事管制時期最高權力機關，面向南京全社會所發(fā)布的第三號布告，該布告全篇主要針對南京解放初期混亂的市場秩序，尤其是銀元在市面流通的亂象導致的“對我廣大人民生計及工商業(yè)正當經(jīng)營，極為不利”的情況，所采取的一系列財經(jīng)市場上的銀元管理舉措。兩則布告雖然內(nèi)容簡短，但卻深刻揭示出南京城市解放初期這一特定的歷史時期，黨和人民軍隊為鏟除反動勢力、保障人民生活、鞏固新生政權所采取的以軍事管制為核心的政治制度和打擊銀元投機行為、維護市場流通秩序為目的的經(jīng)濟舉措，為推進城市解放和建設發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

一、過渡時期的城市管理創(chuàng)舉——軍事管制制度

軍事管制制度是中國共產(chǎn)黨領導人員軍隊于解放戰(zhàn)爭時期在解放城市和管理新解放城市的初期所創(chuàng)立的一種軍政合一的城市治理模式。1948年，根據(jù)敵我力量對比和戰(zhàn)爭形勢的需要，解放戰(zhàn)爭進入到全面戰(zhàn)略反攻階段，在東北、華北兩個戰(zhàn)場上，人民軍隊在廣大人民擁護下奪取了一批原先國民黨反動派占據(jù)的城市，黨中央和中央軍委適時下發(fā)《關于保護新收復城市的指示》《關于新解放區(qū)軍事管制條例》《關于新解放城市軍事管制時期的各項政策》等一系列指示文件，要求在新解放城市實行軍事管制制度，建立軍事管制委員會，統(tǒng)一管理新解放城市的軍政事務。1948年9月，濟南成為第一個建立軍事管制委員會的城市，隨著解放戰(zhàn)爭進程的順利推進，新解放的東北、華北等主要城市均建立起軍事管制制度，1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，這一具有臨時憲法作用的綱領性文件明確規(guī)定，“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實行軍事管制，取消國民黨反動政權機關，由中央人民政府或前線軍政機關委托人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序”，①這為新解放城市建立軍事管制制度提供法理依據(jù)，也迅速推進了新解放城市建立軍事管制委員會的進程。1952年11月，中央人民政府委員會第19次會議通過《關于改變大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定》，文件中要求軍政委員會改為行政委員會，這被學術界普遍認為是新中國成立初期軍管制度結束的重要標志，1953年隨著各地人民代表大會的紛紛召開，人民代表大會制度的建立，標志著各地軍事管制委員會作為代行當?shù)刈罡邫嗔C關特定歷史時期的結束。

自1948年在新解放城市建立軍事管制制度，成立城市軍事管制委員會，到1953年軍事管制制度的結束，在這近五年里，軍事管制制度從建立、發(fā)展到完善成熟，再到退出歷史舞臺是歷史發(fā)展的客觀邏輯，是時代催生發(fā)展下的產(chǎn)物，也必然遵循著時代發(fā)展的客觀規(guī)律，雖然在其執(zhí)行過程中由于不同地區(qū)、不同條件等因素的限制，存在一些與城市治理不相適應的方面，但在那樣一個戰(zhàn)火初步消弭，城市百廢待興的特殊歷史時期，對于黨在城市治理探索上的重要價值仍不容忽視。

1.黨工作重心轉(zhuǎn)移的重要實踐。大革命的失敗以及國民黨反動派反共反人民的政策，讓年輕的中國共產(chǎn)黨人意識到，要想推翻帝國主義封建主義官僚資本主義的統(tǒng)治，實現(xiàn)人民解放事業(yè)，就必須走農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權的革命道路，由此黨和人民軍隊把工作的重心放在農(nóng)村，開展農(nóng)村土地革命，在農(nóng)村發(fā)展、壯大人民革命力量，至中共七大召開時全國已有黨員121萬人②，抗戰(zhàn)勝利時人民軍隊也發(fā)展到132萬人③。隨著解放戰(zhàn)爭進程的順利推進，黨和人民軍隊先后收復一批曾長期為國民黨反動勢力所占據(jù)的城市，在戰(zhàn)爭形勢急劇轉(zhuǎn)變的關鍵時刻，毛澤東敏銳指出，隨著戰(zhàn)爭進程的推進，軍隊的工作也應當更加全面化，“軍隊不但是一個戰(zhàn)斗隊，而且主要地是一個工作隊。軍隊干部應當全體學會接收城市和管理城市”，“過去軍隊干部和戰(zhàn)士們所不熟悉的一切城市問題，今后均應全部負擔在自己的身上”。④1949年3月，中共七屆二中全會就明確提出“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”，⑤時代的發(fā)展呼喚著代表人民心聲的力量來接收和管理城市，也對長期在農(nóng)村開展革命運動的共產(chǎn)黨人如何實現(xiàn)由農(nóng)村土地革命向城市解放和治理的工作方式的轉(zhuǎn)變提出了新的要求，軍事管制制度的出現(xiàn)正是在這一時代需求變化的背景下，黨指導軍隊由戰(zhàn)爭年代里的“戰(zhàn)斗隊”向城市建設時期里的“工作隊”轉(zhuǎn)化的嘗試，是黨的工作重心實現(xiàn)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移所作的重要實踐探索。

2.探索城市治理的重要模式。在接收新解放城市的初期，中國共產(chǎn)黨人面對的是一個國民黨反動派留下的千瘡百孔、一片混亂的舊社會城市，原有的社會治理架構體系殘破不堪，新的人民政權管理模式尚未建立，如何實現(xiàn)這樣一個社會局面的管理，考驗著共產(chǎn)黨人的城市治理智慧，軍事管制制度以及軍事管制委員會的出現(xiàn)，正是處于這樣一個新舊交替過程中的一種重要城市管理過渡模式。從頂層設計的角度上來說，軍事管制制度的實質(zhì)就是人民軍隊代替將要建立但尚未建立，也尚不具備建立條件的人民政府實行戰(zhàn)時特殊時期統(tǒng)一管理城市、執(zhí)行國家機器相關職能的一項政治制度。軍事管制委員會則是附著在軍事管制制度基礎之上，貫徹軍事管制制度精神、彰顯軍事管制制度意志、體現(xiàn)軍事管制制度人民性的具體政權組織形式。軍事管制制度及軍事管制委員是解放初期中共探索城市治理模式的一種重要嘗試，也是戰(zhàn)爭時期向和平建設時期過渡的歷史客觀條件所決定，它具有以下三個特性。

軍政一體化屬性。軍事管制制度最突出的一個屬性便是軍政一體化的管理架構模式，這一方面是軍隊在奪取城市后，其由暴力機器轉(zhuǎn)化為管理機器的必然要求。另一方面也是在舊的治理秩序被打破，新的治理秩序尚未建立之時，通過軍隊嚴整的軍令特征完成社會秩序有序過渡的最直接最高效的手段，這種軍政一體化的管理架構模式落實到實踐中最明顯的一個特點便是軍事管制委員會的領導成員大多都是攻城部隊的主要軍事將領。⑥軍政一體化的城市治理模式雖然不適用于和平時期城市治理規(guī)律，但卻是城市解放初期，迅速結束混亂狀態(tài)恢復有序秩序最適宜的治理方式，它將戰(zhàn)爭的破壞性和建設性進行有效銜接，用最短的時間實現(xiàn)社會秩序的重建。

初具城市管理雛形。軍事管制委員會是依據(jù)軍事管制制度建立的城市解放初期的城市管理體制，在實行軍政一體化管理的同時，也是對城市管理職能設置的初步探索，在城市解放初期軍事管制委員會在完成接管工作的過程中，其內(nèi)部機構的設置依據(jù)具體工作需要而定，陳云領導的沈陽軍事管制委員會在沈陽接管工作中創(chuàng)立的“各按系統(tǒng)、自上而下、原封不動、先接后分”的方針成為此后各主要城市在接管工作中普遍遵循的方法，城市接管的組織架構也經(jīng)歷了不斷充實完善的過程。以南京軍事管制委員會為例，在建立初期，除機關秘書處、公安部、警備司令部、外僑事務處、市政府外，還設立了財經(jīng)、交通、軍事、政務和文教等5個專門委員會，負責分門類接收國民黨政權遺留下的城市管理機器。⑦通過具體分析這些專門委員會，不難發(fā)現(xiàn)其基本含括了現(xiàn)代城市治理初期有關城市財政、金融、衛(wèi)生、水利、治安管理等諸多細化領域，是后期實現(xiàn)軍事管制向政府職能部門治理轉(zhuǎn)化的一種過渡，在軍事管制委員會統(tǒng)一管理的組織架構之下，已經(jīng)初步具備了現(xiàn)代城市管理機構的雛形，其經(jīng)驗也為人民政權的建立和鞏固打下基礎。

探索廣泛社會代表性。1948年11月，中共中央針對解放戰(zhàn)爭中新解放城市不斷增多，如何進一步有效提升城市治理發(fā)出了《關于新解放城市中組織各界代表會的指示》，明確指出，“在城市解放后實行軍事管制的初期，應以各界代表會為黨和政權的領導機關、群眾的最好組織形式”。⑧軍事管制制度下的軍事管制委員會積極通過各界人民代表會議切實加強與人民群眾的聯(lián)系，一方面使得人民群眾的急難愁盼通過各界人民代表會議向軍事管制委員會得到反饋，讓地方黨委在工作決策時能夠準確了解人民心聲，及時作出科學決策。另一方面，也讓黨中央的方針政策通過各界人民代表會議向廣大群眾進行宣傳、教育，實現(xiàn)了決策來源和決策制定的雙向互動。軍事管制委員會與各界人民代表會議“代表了軍管制度與民主建政的關系，兩者雖性質(zhì)不同，但卻緊密聯(lián)系”。⑨軍事管制時期的各界人民代表會議的組織和召開，為人民參政議政提供現(xiàn)實可能，也為地方和全國人民代表大會制度的最終建立打下基礎。

二、整頓城市經(jīng)濟秩序的開始——銀元管控

以“蔣宋孔陳”為代表的四大家族是國民黨反動派統(tǒng)治時期官僚資本在城市政治、經(jīng)濟方面的集中體現(xiàn)，官僚資本憑借政治權力，通過財政、金融手段，發(fā)行紙幣，操縱市場，攫取利益?？箲?zhàn)結束后在接收敵偽資源、財產(chǎn)過程中，官僚資本更是急劇膨脹，進一步壟斷城市經(jīng)濟。但與此相對的則是城市正常經(jīng)濟秩序的混亂和中下層人民生活的困苦。以南京地區(qū)物價為例，“1946年底，南京大米每石5.5萬元；1947年2月20日，漲到每石12萬元；5月13日，又上漲到每石28.5萬元。物價狂漲，而一般公教人員和職工生活指數(shù)凍結，收入更顯微薄，難以維持個人和家庭的溫飽，大學公費生每天副食費只夠買兩根半油條”⑩，“從1948年8月到1949年4月的9個月中，南京物價上漲了10萬倍以上”?，國民黨發(fā)行的法幣、金圓券在官僚資本和投機商人的操作下形同廢紙。

南京作為國民黨反動統(tǒng)治的中心，在解放南京后，如何管控混亂的市場流通秩序，保障民眾生活，是擺在剛剛建立的南京軍事管制委員會面前極為現(xiàn)實的問題，便也才有了南京軍事管制委員會第三號布告的發(fā)布。目前公布的解放初期主要城市的軍事管制委員會關于銀元管控的布告不多，通過對此布告的研讀可知，當時軍事管制委員會在具體管控措施上一方面充分保障群眾的合法權益。規(guī)定“準許人民貯藏銀元，但不得以銀元計算物價或直接買賣貨物”，允許持有銀元的普通群眾“向人民銀行按牌價兌換”。允許普通市民暫時性的存有銀元，保障人民的私有財產(chǎn)不受侵犯。同時，對于市面上的銀元計價交易行為予以堅決禁止，維護市場流通秩序，為市民將手中所持銀元與人民銀行進行牌價兌換提供規(guī)范，保障群眾日常生活所需。另一方面，針對持有大量銀元的銀元商販，予以明確對待，對具備條件的責令其立即轉(zhuǎn)向正當?shù)臓I業(yè)交易，制止投機倒把行為；對暫不具備立即轉(zhuǎn)向正當營業(yè)的，由人民銀行在發(fā)給其交易證后開展正常交易。這樣就對持有大量銀元的商戶進行了強有力的監(jiān)督和管控，使得其任何市場交易行為都受到新生政權的管理，打擊了不良商販借機哄抬物價，操作市場的圖謀，從最大限度上保證新生城市和人民群眾在經(jīng)濟生活上的穩(wěn)定有序。

南京軍事管制委員會在解放南京后實行的一系列銀元管控舉措在解放城市的過程中發(fā)揮了極其重要的作用，概括起來有三個方面。

首次大規(guī)模城市銀元市場管理。人民解放軍在解放南京以前，解放的城市集中在東北和華北地區(qū)?？箲?zhàn)結束、解放戰(zhàn)爭初期，國民黨在東北統(tǒng)治的力量僅限于沈陽、長春及重要鐵路沿線據(jù)點，在華北也僅以平津，濟南、鄭州、徐州、蚌埠等為中心的核心區(qū)域及外延地區(qū)，國民黨在這些城市更多的是以軍事性存在為主，官僚資本勢力和投機商人操控市場的力量相對薄弱。在解放這些城市的過程中，隨著國民黨軍事力量的被消滅、起義或者整編，黨和人民軍隊直接進入到城市管理中，在老解放區(qū)發(fā)行的人民幣也能夠較為順暢地進入新流通市場。渡江戰(zhàn)役以后，長江以南廣大新解放區(qū)則是國民黨勢力長期盤踞的大本營，大地主大資產(chǎn)階級和國民黨官僚資本在城市統(tǒng)治關系盤根錯雜、利益交割，為人民軍隊解放城市后的城市治理帶來極為復雜的局面。作為國民黨反動統(tǒng)治的老巢，南京的情況則更為復雜，南京軍事管制委員會對南京銀元市場的管控舉措是在渡江戰(zhàn)役以后，黨在整頓城市流通市場上的首次系統(tǒng)性規(guī)模化探索嘗試，開啟黨和人民軍隊獨立自主管控城市秩序、探求城市治理方式的新實踐。

促進城市生活秩序盡快恢復與建立。市場流通秩序健康與否直接關系到普通群眾日常衣食住行的生活各方面，也關系到群眾對黨和人民軍隊治理城市能力的觀感。南京軍事管制委員會在發(fā)布銀元管控的布告之后，隨即依照《華東區(qū)金銀管理暫行辦法》對銀元市場進行有步驟、分階段的管控，具體表現(xiàn)在，第一階段為1949年5月下旬以后，組織130余人的宣傳分隊，在新街口、大行宮等城市中心地帶開展禁用銀元的宣傳，對銀元販子實行登記，同時通過職工大會、群眾座談會等形式擴大宣傳效果。第二階段為1949年6月以后，實施金融流通市場的全面禁用銀元措施，通過拒用銀元，平抑物價，恢復市場流通秩序；通過調(diào)撥糧食、棉布、煤炭等生產(chǎn)生活物資，保障市場供應；通過成立貿(mào)易總公司，加強對米、布市場調(diào)控，打擊投機行為，爭奪市場管控權。銀元管控是黨和人民軍隊逐步進行城市管理的開始，通過一系列強有力的舉措，城市的生活秩序逐步恢復正常，城市群眾對黨和人民軍隊管理好城市的信心日漸增強。

為打贏上?！般y元之戰(zhàn)”“米棉之戰(zhàn)”提供經(jīng)驗。渡江戰(zhàn)役以后，解放戰(zhàn)爭的進程進一步加速推進，但同時隨著一批大城市的解放，外界對于黨和人民軍隊能否管理好大城市充滿疑問。上海作為東方大都會，全國工業(yè)、金融的中心，也是全國資本集聚的中心，在解放上海時，甚至就有投機資本家叫囂“解放軍能進上海，但是人民幣進不了”。南京軍事管制委員會在解放南京、管理城市的過程中，對銀元市場從宣傳引導到流通管控再到打擊投機、爭奪市場管控權的一整套流通市場管控舉措，可以被認為是解放上海后，黨和人民軍隊開展“銀元之戰(zhàn)”“米棉之戰(zhàn)”，擊潰“中國共產(chǎn)黨人進得了城市，卻管不了城市”的謬論，奪取大城市經(jīng)濟管理權行動的先聲。隨著上海金融市場的穩(wěn)定和恢復，全國財經(jīng)秩序的建立和恢復也才成為可能，從這個角度來說，南京銀元市場的成功管控對黨和人民軍隊推廣城市經(jīng)濟管理秩序的價值經(jīng)驗功不可沒。

在解放戰(zhàn)爭后期，尤其是在三大戰(zhàn)役開啟解放全國城市的高潮后，黨領導人民軍隊在新解放的主要城市建立的軍事管制制度和軍事管制委員會，應當說是從城市社會秩序管理角度開啟城市治理手段的一種成功實踐，而對銀元市場的管控則應被認為是從城市經(jīng)濟秩序管理方面拉開城市治理的序幕。因為軍事管制制度和軍事管制委員會的建立，為進行城市銀元市場的管控提供了制度依據(jù)和力量支撐，而由城市銀元市場管控的成功實踐，以及由此帶來的市場秩序穩(wěn)定和普通群眾的生活保障，又為軍事管制制度和軍事管制委員會的運行提供了社會支持和基礎，共同推動了解放初期城市有序治理的實現(xiàn)和人民政權的鞏固發(fā)展。

[注釋]

①建國以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，1992：3.

②中國共產(chǎn)黨簡史[M].北京：中共黨史出版社，2021：103.

③中國共產(chǎn)黨簡史[M].北京：中共黨史出版社，2021：110.

④毛澤東選集[M].北京：人民出版社，1991：1405-1406.

⑤毛澤東選集[M].北京：人民出版社，1991：1427.

⑥注：解放南京時，成立的南京軍事管委委員會主任劉伯承，時任第二野戰(zhàn)軍司令員.此外如上海軍事管制委員會主任陳毅，時任第二野戰(zhàn)軍司令員兼政治委員;太原軍事管制委員會主任徐向前，時任太原前線司令部司令員兼政治委員;武漢軍事管制委員會主任譚政，時任第四野戰(zhàn)軍副政委兼政治部主任;杭州軍事管制委員會主任譚震林，時任第三野戰(zhàn)軍第一副政委等.

⑦據(jù)南京市檔案館所編.南京解放[M].南京：江蘇古籍出版社，1990：223.

⑧中央檔案館編.中共中央文件選集[M].北京：中共中央黨校出版社，1987：432.

⑨李格.新中國成立前后的城市軍事管制[J].當代中國史研究，2010（05）：11.

⑩南京黨史一百年[M].南京：南京出版社，2021：50.

?南京黨史一百年[M].南京：南京出版社，2021：73.