政策工具視角下我國終身職業(yè)技能培訓政策量化分析

李黎丹 鄭愛翔

［摘要］終身職業(yè)技能培訓是提升勞動者技能素質，開發(fā)勞動者可持續(xù)就業(yè)能力的重要舉措。以2010—2022年國家層面的30份終身職業(yè)技能培訓政策文本為研究對象，基于政策工具視角，結合終身職業(yè)技能培訓四要素構建二維分析框架，并采用內容分析法對我國終身職業(yè)技能培訓政策內容進行量化分析。研究發(fā)現，我國終身職業(yè)技能培訓政策體系已基本形成，但政策工具的內部結構分布不夠均衡，政策對關鍵培訓要素的支持體系不夠完善。未來應平衡工具組合，注重政策工具的結構優(yōu)化；完善政策支持，推動終身職業(yè)技能培訓四要素均衡發(fā)展。

［關鍵詞］終身職業(yè)技能培訓；政策工具；政策文本；內容分析；終身職業(yè)技能培訓四要素

［作者簡介］李黎丹（1987- ），女，湖南永州人，湖南外貿職業(yè)學院國際商務學院，講師，碩士。（湖南 長沙 ?410200）鄭愛翔（1979- ），男，江蘇東臺人，無錫職業(yè)技術學院管理學院副院長，教授，博士。（江蘇 ?無錫 ?214121）

［基金項目］本文系2017年度國家社科基金項目“新生代農民工市民化進程中職業(yè)能力動態(tài)演進及支持政策研究”（項目編號：17BGL153，項目主持人：鄭愛翔）、2022年江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“人口老齡化背景下江蘇省勞動力技能結構優(yōu)化及政策響應研究”（項目編號：2022SJZDO82，項目主持人：鄭愛翔）和江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心“學習貫徹黨的二十大精神”2023年度研究專項課題“基于高質量充分就業(yè)的江蘇終身職業(yè)技能培訓制度研究”（課題主持人：鄭愛翔）的階段性研究成果。

［中圖分類號］G710 ? ?［文獻標識碼］A ? ?［文章編號］1004-3985（2023）13-0105-08

一、問題的提出

黨的二十大報告提出，要“健全終身職業(yè)技能培訓制度，推動解決結構性就業(yè)矛盾”。就業(yè)是最大的民生，就業(yè)問題一直是我國政府經濟工作的重中之重。當前，我國勞動力市場面臨著雙重矛盾：一方面是由摩擦性和結構性因素導致的就業(yè)困難和自然失業(yè)，另一方面是勞動者的職業(yè)技能無法適應產業(yè)結構優(yōu)化升級。人力資本的積累是當務之急，而職業(yè)技能培訓能夠幫助勞動者全面提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，有效緩解勞動力市場技能人才短缺的結構性矛盾。

近年來，黨中央、國務院高度重視終身職業(yè)技能培訓問題。2018年，《國務院關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》提出“面向城鄉(xiāng)全體勞動者，完善從勞動預備開始，到勞動者實現就業(yè)創(chuàng)業(yè)并貫穿學習和職業(yè)生涯全過程的終身職業(yè)技能培訓政策”。終身職業(yè)技能培訓被賦予了特殊的期望和使命，成為支撐新時代我國實施人才強國戰(zhàn)略和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要舉措。

從學界看，職業(yè)技能培訓終身化研究可以追溯至早期的終身教育研究?！敖K身教育”理念最早由Lengrand（1965）提出。Lengrand認為，終身教育是對傳統(tǒng)教育形態(tài)的超越和升華，是每個人持續(xù)一生實現自我、適應社會的必需課題。就國內而言，終身教育的研究姍姍來遲。改革開放后，張人杰、梁忠義、張渭城等學者率先將終身教育理念引入我國。1995年，“建立和完善終身教育體系”被寫入《中華人民共和國教育法》，自此終身教育研究逐漸開始真正的多元化和主流化。國內學者圍繞著終身教育的比較研究、終身教育的概念辨析、終身教育的價值內涵、終身教育體系構建、終身教育與各類教育的關系、終身教育立法等議題展開研究，取得了豐富的研究成果。其中，職業(yè)教育終身化研究是學者們關注的熱點之一。吳雪萍在《面向可持續(xù)發(fā)展的終身職業(yè)教育》一文中從人力資源開發(fā)、勞動力就業(yè)保障和經濟社會可持續(xù)發(fā)展三個層面強調了發(fā)展終身職業(yè)教育的必要性。湯霓、石偉平在《職業(yè)教育發(fā)展終身化趨勢及其思考》一文中指出我國職業(yè)教育終身化發(fā)展面臨三大瓶頸：一是職前教育與職后培訓溝通銜接不暢，二是職業(yè)教育和培訓的內容方式無法滿足學習者的需求，三是職后培訓缺乏有效的激勵機制。張盈在《我國職業(yè)教育終身化發(fā)展的障礙與路徑》一文中分析了當前我國職業(yè)教育終身化發(fā)展的主要障礙，并從加強頂層設計、打破關系壁壘、強化質量管理三個方面探索了職業(yè)教育終身化路徑。

然而，目前我國關于終身職業(yè)技能培訓的研究較少，并且研究主題大多聚焦職業(yè)技能培訓體系、職業(yè)技能培訓制度、農民工職業(yè)技能培訓等，缺乏對終身職業(yè)技能培訓相關政策的研究，尤其是從政策工具的視角展開的研究屈指可數。因此，本文以2010—2022年國家政策文本為研究對象，關注政策工具的選擇偏好及特點，以梳理我國終身職業(yè)技能培訓政策發(fā)展現狀，探索提升我國終身職業(yè)技能培訓政策質量的有效路徑。

二、研究方法與過程

（一）政策文本選擇

本文所選取的終身職業(yè)技能培訓政策文本主要通過北大法寶數據庫以及國務院、人社部等相關政府官方網站進行收集。為確保政策文本的權威性和代表性，按照以下標準進行文本篩選：一是政策文本均來自國家層面，地方規(guī)章、辦法和意見等未納入本文選取范圍；二是選取的政策文本均與我國終身職業(yè)技能培訓直接相關；三是政策文本涉及的內容有較強的針對性，而不僅僅是政策目標表述。最終，確定有效文本樣本30件作為本文的分析對象。

（二）研究方法

本文采用內容分析法對終身職業(yè)技能培訓政策文本展開研究。內容分析法是兼具系統(tǒng)性和客觀性的一種量化研究方法，通過編碼、分類、語義判斷等把非結構化的文本內容轉化為結構化數據，從而揭示和挖掘文本中所蘊含的價值。內容分析法通常包括“界定研究問題—篩選研究樣本—構建研究框架—定義分析單元—確定編碼體系—編碼統(tǒng)計與數據分析”六個環(huán)節(jié)。本文采取節(jié)點式的文本編碼形式，首先確定研究主題，然后結合政策文本設定編碼節(jié)點，并以此為基礎構建矩陣分析框架，最終形成系統(tǒng)化的編碼體系。

（三）研究過程

1.確定分析框架。X維度：政策工具五維度。政策工具是政府為了實現一定的政策目標所使用的具體手段、技術、方法和機制。目前比較權威的政策工具分類主要有：Rothwell和Zegveld的三分法，即根據政策結構和影響范圍將政策工具分為供給性、需求性和環(huán)境型三種形態(tài)；Lowi的四分法，即充分考慮到政府的強制力，提出分配、監(jiān)管、建制及再分配四種政策工具；Schneider和Ingram的五分法，即根據政策目標與群體行為之間的關系，分為權威工具、激勵工具、符號與規(guī)勸工具、能力工具以及學習工具。

職業(yè)技能培訓政策作為重要的公共政策之一，涉及數量龐大的勞動群體。不同群體對于職業(yè)技能培訓的需求與行為態(tài)度存在較大差異，需要政府運用不同的政策工具進行引導?？紤]到Schneider和Ingram的五分法涉及維度豐富、適應性強，且在同類型政策文本研究中廣受推崇，因此本研究選擇此方法，將5類政策工具細分為20小類，構成本文政策工具的具體分析維度。其中，權威工具表現為政策對各層級政府機關、企事業(yè)單位及相關人員的強制性約束或指導，子工具包含權力處分、機構管理、監(jiān)督管控；激勵工具指政府通過直接或間接補貼、獎勵等政策鼓勵各級政府、高校、企業(yè)以及勞動者個體積極參與終身職業(yè)技能培訓，子工具包含財政激勵、身份優(yōu)待、績效評估和利益獎勵；符號與規(guī)勸工具表現為政策對目標群體價值理念的影響和改變，子工具包含價值倡導、理據、典型和勸誡；能力工具指政府通過向目標群體提供設施建設、培訓及組織管理等資源推動終身職業(yè)技能培訓的落實，子工具包含保障支持、基礎建設、管理運行、技能培訓和信息平臺；學習工具指為政策目標群體提供相對開放的選擇和評估權力，激發(fā)其參與終身職業(yè)技能培訓的內生動力，子工具包含權力下放、戰(zhàn)略規(guī)劃、基層參與和自我評估。

Y維度：終身職業(yè)技能培訓四要素（培訓對象、培訓內容、培訓方式和培訓保障）。終身職業(yè)技能培訓，“終身”是關鍵。根據《國務院關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》， “終身”主要體現在四個方面：一是培訓對象的全納性，既包括就業(yè)人員，也包括待業(yè)人員和創(chuàng)業(yè)人員，覆蓋了全體勞動者；二是培訓補貼可以從勞動預備開始享受，持續(xù)到勞動者實現就業(yè)創(chuàng)業(yè)，貫穿勞動者職業(yè)技能學習和終身職業(yè)生涯；三是技能評價激勵政策覆蓋勞動者技能培訓以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)全過程，暢通了技能人才發(fā)展與上升渠道；四是為勞動者提供全方位的培訓保障，讓全體勞動者無后顧之憂地參與職業(yè)技能培訓。

基于上述分析，本文構建了終身職業(yè)技能培訓政策二維研究框架（見圖1）。

2.政策文本編碼與統(tǒng)計。首先，定義分析單元和分析類目。本文將搜集到的終身職業(yè)技能培訓政策文本中的相關條款，甚至是具體條款中的某一句表述作為分析單元。分析類目則是指政策工具維度和終身職業(yè)技能培訓要素維度以及其所包含的各子類。其次，對遴選出來的30份政策樣本進行編碼，整理出251條具有代表性的政策條款，并將其歸類到相應的分析類目中。編碼規(guī)則如下：政策編號——條款序列號。最后，按照終身職業(yè)技能培訓政策二維研究框架進行統(tǒng)計，得出終身職業(yè)技能培訓政策工具的分布情況。

三、政策文本量化分析

（一）政策工具的基本使用情況分析

通過對30份政策文本內容進行編碼統(tǒng)計發(fā)現，當前我國終身職業(yè)技能培訓政策綜合運用了權威工具、激勵工具、符號與規(guī)勸工具、能力工具以及學習工具，同時兼顧培訓對象、培訓內容、培訓方式、培訓保障四個終身職業(yè)技能培訓要素，對我國職業(yè)技能培訓終身化發(fā)展起到了重要的引導、推動和規(guī)制作用。整體來看，能力工具是最主要的政策工具，占比高達49.40%；其次是學習工具、激勵工具和權威工具，分別占比17.93%、13.94%、10.36%；占比最低的是符號與規(guī)勸工具，僅為8.37%。

在能力工具中，技能培訓占比最高，達17.13%，這與政策主題密切相關；其后依次是基礎建設（10.36%）、管理運行（9.16%）、保障支持（8.37%）、信息平臺（4.38%）。在學習工具中，戰(zhàn)略規(guī)劃占比最高，達9.96%；其次是基層參與和自我評估，分別占比3.98%、3.19%；權力下放僅占比0.80%。在激勵工具中，財政激勵占比最高，達7.57%；其后依次是身份優(yōu)待（3.19%）、績效評估（2.79%）、利益獎勵（0.04%）。在權威工具中，監(jiān)督管控占比最高，達5.98%；其次是機構管理，占比3.59%；權力處分僅占比0.80%。符號與規(guī)勸工具內部分布比較均勻，價值倡導和勸誡各占2.39%，典型和理據分別占比1.99%、1.59%。

（二）終身職業(yè)技能培訓四要素的政策工具應用情況

從政策工具作用于終身職業(yè)技能培訓要素的整體分布（見表1）來看，培訓保障和培訓對象是政策工具發(fā)揮效用最強的兩大要素，分別占比36.65%和29.89%，而針對培訓內容（16.33%）和培訓方式（17.13%）的政策工具使用比例明顯少于其他兩個要素。從終身職業(yè)技能培訓四要素中每類政策工具的覆蓋情況來看，能力工具在四要素中都發(fā)揮了比較重要的作用，說明能力建設是我國終身職業(yè)技能培訓體系建設的主要推動力。在培訓保障這一要素中，能力工具的應用最為頻繁，學習工具和權威工具也得到了一定程度的應用，但激勵工具和符號與規(guī)勸工具的應用相對較少。在培訓對象要素中，除了能力工具的頻繁應用，激勵工具和學習工具也發(fā)揮了一定作用，而權威工具應用很少。在培訓內容和培訓方式兩大要素中，政策工具的應用幾乎全部集中在能力工具，其他四類工具的應用較為缺乏，尤其是權威工具和符號與規(guī)勸工具在培訓內容要素上完全沒有發(fā)揮作用。

四、主要結論與建議

（一）研究結論

本文基于政策工具視角，對我國終身職業(yè)技能培訓政策文本進行量化分析。研究發(fā)現：我國終身職業(yè)技能培訓政策體系已基本形成，國家出臺的系列政策文件涵蓋了戰(zhàn)略規(guī)劃、培訓目標、基礎建設、管理運行和培訓保障等方面，形成了較為清晰的政策發(fā)展脈絡，但仍存在一定問題。一方面，政策工具的內外部結構分布不夠均衡。從政策工具的應用情況來看，終身職業(yè)技能培訓四要素都呈現出對能力工具的過度依賴，而符號與規(guī)勸工具較為缺乏，權威工具應用偏少，激勵工具與學習工具使用不足。能力工具使用頻次幾乎是其他四類工具之和，但其內部結構存在一定失衡現象，尤其是信息平臺工具使用頻次過低。另一方面，政策對終身職業(yè)技能培訓四要素的支持體系不夠完善。目前我國圍繞終身職業(yè)技能培訓出臺了一些規(guī)劃性文件和實施意見，但相關立法體系亟須完善。政策對培訓對象和培訓保障這兩大要素較為重視，但尚未構建完備的技能人才培養(yǎng)體系；對培訓內容和培訓方式的支持較為欠缺，符號與規(guī)勸工具、權威工具等政策工具的核心作用發(fā)揮不充分。

（二）建議

為進一步發(fā)揮政策對推動終身職業(yè)技能培訓的效用，亟須從頂層設計出發(fā)，完善政策支持體系，調整政策工具的內部結構，加大對終身職業(yè)技能培訓四要素的支持。

1.平衡政策工具組合，注重政策工具的結構優(yōu)化。第一，重視符號與規(guī)勸工具應用，提高政策認知度。全面、正確地認識和理解政策，是政策得以順利實施的重要基礎。符號與規(guī)勸工具能夠影響政策執(zhí)行主體和政策目標群體對政策的認知與態(tài)度，而目前我國終身職業(yè)技能培訓政策中符號與規(guī)勸工具缺位較為嚴重，不利于政策的有效執(zhí)行。因此，一方面，政府要運用價值倡導、理據等工具，擴大重要政策的知曉面，讓政策目標群體意識到終身職業(yè)技能培訓的重要性。具體可通過全國范圍的政策宣講會、專題培訓、新聞發(fā)布會、線上微講堂和權威媒體報道等方式，廣泛宣傳終身職業(yè)技能培訓政策對于促進高質量充分就業(yè)與經濟轉型發(fā)展的重要意義，解讀重要的政策規(guī)定、服務指南等內容，增強政策目標群體對政策的理解和認同。另一方面，要加強典型工具的應用。通過職業(yè)技能競賽、崗位練兵、技能比武和優(yōu)秀技能人才表彰等多種形式，樹立優(yōu)秀技能人才典型，助力形成“社會崇尚技能、人人學習技能、人人擁有技能”的技能型社會。近年來，人社部積極開展全國范圍的行業(yè)職業(yè)技能大賽以及中華技能大獎、全國技術能手等評選活動，大力弘揚工匠精神和勞動精神，提高技能人才的社會地位。各地方政府部門也可以利用博物館、職業(yè)院校、文化館等場所，開設優(yōu)秀技能展示、技能學習互動和新興職業(yè)體驗區(qū)域，引導新時代青年走上技能成長、技能報國之路。

第二，適當增加權威工具應用，推動政策全面落地。權威工具是指政府通過規(guī)定、要求、禁止和監(jiān)管等手段為終身職業(yè)技能培訓提供權威保障，具有強制性、服從性和低成本等特點，是推動政策快速落地的有效工具之一。自黨的十八大以來，我國一直在全面推進“放管服”改革，針對終身職業(yè)技能培訓政府已經做了大量服務工作，解決了技能培訓的財政支出、基礎設施以及資源統(tǒng)籌等基本問題，然而在放管結合方面還有待加強。一是要加強組織領導，明確主體責任與義務。終身職業(yè)技能培訓政策涉及面廣，政策執(zhí)行具有高度復雜性。因此，需由人社部牽頭，聯合多部委力量成立全國領導小組，從國家層面統(tǒng)籌終身職業(yè)技能培訓的總體目標和方向，壓實地方政府主體責任，明確職業(yè)學校培養(yǎng)技能人才的法定職責和行業(yè)企業(yè)參與終身職業(yè)技能培訓的法定義務，凝聚多方合力，抓好政策落實。二是強化政策實施全過程監(jiān)管。政府要構建科學的全過程監(jiān)管體系，實施動態(tài)監(jiān)管模式。其中，政策實施前應嚴格履行調研論證程序，充分吸收與職業(yè)技能培訓相關的行業(yè)企業(yè)、專家學者以及各行各業(yè)勞動者的意見和建議，制定職業(yè)技能培訓規(guī)范和標準，細化操作指南和監(jiān)管要求，使政策執(zhí)行主體找準落腳點和著力點。在政策實施過程中，要深度核查基層政府、培訓機構、企業(yè)等開展職業(yè)技能培訓的真實情況，包括培訓對象是否精準、培訓內容是否全面、培訓方式是否有效、培訓保障是否到位等，嚴格懲處違規(guī)培訓行為。同時，引入專業(yè)的第三方評估機構，密切跟蹤監(jiān)測政策實施情況，及時掌握政策執(zhí)行效果及影響。在政策執(zhí)行完成后，要對照政策目標分析執(zhí)行效果，并強化目標考核。通過核驗培訓成果、抽查培訓文件和核查培訓經費使用情況等形式，綜合評定各政策執(zhí)行主體的職業(yè)技能培訓情況。

第三，強化激勵工具與學習工具應用，激發(fā)參與培訓動力。終身職業(yè)技能培訓需要持續(xù)投入時間、金錢和人力資源，短期成本比長期收益更明顯，因此部分企業(yè)和個人往往不愿意投資培訓。因此，一方面，政府應綜合運用學習工具，下放培訓權力，鼓勵多元主體參與。政府要鼓勵各地執(zhí)行部門結合地域優(yōu)勢產業(yè)打造特色培訓品牌，開發(fā)兼具實用性、效益性、可持續(xù)性的職業(yè)技能培訓項目。例如，浙江省常山縣成立了“常山阿姨事業(yè)發(fā)展服務中心”，持續(xù)為勞動者提供崗前基礎技能、崗位進階能力等家政技能培訓，還開設了職業(yè)經理人、政策宣講員、家政師資等培訓班，以及聯合高校和龍頭家政企業(yè)搭建培訓基地，開展訂單式人才培養(yǎng)，暢通“常山阿姨”的終身職業(yè)發(fā)展路徑，打造出“常山阿姨”家政服務品牌。同時，政府還要引導企業(yè)及勞動者定期進行自我評估，關注經濟社會發(fā)展，發(fā)現自身的技能培訓需求，激發(fā)其主動參與終身職業(yè)技能培訓的內生動力。另一方面，政府可運用財政激勵、績效評估和利益獎勵工具對參與培訓的機構和個人進行正向激勵。針對企業(yè)，政府可以加大培訓支持力度，為企業(yè)提供稅收優(yōu)惠、免息貸款和人才支持等政策，并根據培訓績效評估結果劃分優(yōu)待等級，給予相應的利益獎勵，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶頭作用，釋放基層參與培訓的潛力。針對個體勞動者，政府則可通過經費支持、培訓補貼等財政激勵，幫助其解決參與培訓的后顧之憂。除了物質層面的激勵措施外，還可以通過表彰優(yōu)秀學員、選拔技術能手、宣傳技能人才先進典型等精神層面的激勵措施，增強勞動者的職業(yè)榮譽感與成就感，從而提高其參與終身職業(yè)技能培訓的積極性。

第四，均衡使用能力工具，提升政策執(zhí)行效益。我國政府長期以來重視終身職業(yè)技能培訓體系的能力建設，致力于為政策目標群體提供各種類型的技能培訓和基礎設施建設等支持。然而，終身職業(yè)技能培訓涉及多元主體和廣大勞動群體，過度依賴能力工具可能導致政策工具內部結構失衡、政策執(zhí)行成本高等問題，從而影響政策執(zhí)行效益。因此，一方面，要平衡能力工具與其他政策工具的組合使用。政府在制定具體政策時，應考慮到各參與方的異質性，為其提供不同程度的保障支持以及制度約束。例如，針對經濟發(fā)展落后的地區(qū)，政府可以運用能力工具加強職業(yè)技能培訓的基礎設施建設，設置專項培訓資金，實施重點群體專項職業(yè)技能培訓計劃，但同時也應合理運用權威工具對地方政府和責任企業(yè)進行監(jiān)督管理，將培訓機構資質、培訓項目、培訓實施、補貼發(fā)放、經費使用等內容納入監(jiān)管范圍，針對培訓過程不規(guī)范、培訓成果造假、挪用培訓經費等問題制定嚴格的約束及懲處機制。另一方面，要均衡能力工具的子工具配置。在能力工具內部，技能培訓使用43次，是所有子工具中使用頻次最高的，而信息平臺僅使用11次。信息化平臺的搭建可以促進各參與方之間的溝通協(xié)作，實現信息數據共建共享，提高職業(yè)技能培訓效率。因此，可由國家統(tǒng)籌建立職業(yè)技能培訓項目數據庫，記錄培訓相關信息，包括培訓項目描述、時間表、費用和過去參與者的評論等。勞動者可以按照地點、行業(yè)、技能和培訓類型進行信息搜索，選擇符合自己需求的職業(yè)技能培訓項目，并報名申請參加培訓，完成培訓后可獲取相應的電子技能證書。同時，政府應協(xié)同高校、企業(yè)建立技能人才數據庫，凡獲取相應技能證書的勞動者均會被收錄進技能人才數據庫，企業(yè)可以通過技能人才數據庫了解勞動者參與培訓的情況，實現技能人才與職業(yè)崗位的高效匹配。

2.完善政策支持，推動終身職業(yè)技能培訓四要素均衡發(fā)展。第一，完善終身職業(yè)技能培訓法律法規(guī)。權威的法律法規(guī)是推動終身職業(yè)技能培訓的強有力保障。在《國務院關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的意見》《“十四五”職業(yè)技能培訓規(guī)劃》等政策文件的指導下，全國各省市陸續(xù)出臺了關于推行終身職業(yè)技能培訓制度的實施意見和管理辦法。例如，深圳市制定了《深圳市終身職業(yè)技能培訓載體認定和獎補管理辦法》，明確了培訓載體認定、獎補等申報程序和評審標準；江蘇省出臺了《江蘇省職業(yè)技能培訓和評價機構信用管理辦法（試行）》，實施信用分級分類監(jiān)管制度，確保職業(yè)技能培訓和評價工作的規(guī)范性。然而，目前國家層面還沒有針對終身職業(yè)技能培訓的專項法律法規(guī)，因此政府應積極推動相關立法，將終身職業(yè)技能培訓置于法制框架中，從制度層面保障終身職業(yè)技能培訓的實施。

我國可借鑒韓國、美國、法國等國家的成功立法經驗，通過立法規(guī)定中央與地方在終身教育與職業(yè)技能培訓中的具體職責，包括組織機構、經費來源、運行方式、監(jiān)督管理等，明確技能培訓的流程制度和執(zhí)行標準；建立職工“繼續(xù)教育經費制度”和“帶薪教育休假制度”，并量化培訓經費標準和培訓時長等具體指標，解決勞動者參與職業(yè)技能培訓的兩大難題，有效保障勞動者學習培訓的權利；加快建立國家“學分銀行制度”，實現終身學習和培訓成果的積累、轉換和認定，促使勞動者學習成果能發(fā)揮最大效用。值得一提的是，2022年修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》的實施對推動終身職業(yè)技能培訓具有重要意義。該法強調了職業(yè)教育作為類型教育的重要地位，鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)和社會力量從聯合辦學、平臺資源、雙師培養(yǎng)、教材開發(fā)、教法創(chuàng)新等方面參與現代職業(yè)教育改革，并將企業(yè)參與情況納入企業(yè)社會責任報告，為培養(yǎng)更多高素質技術技能人才提供了法治保障。

第二，構建完善的技能人才培養(yǎng)體系。目前，我國終身職業(yè)技能培訓政策重點關注高校畢業(yè)生、農村轉移就業(yè)勞動者、脫貧人口、失業(yè)人員、退役軍人和殘疾人等群體的就業(yè)問題，而對高技能人才培養(yǎng)的關注較少。從所選的30份政策樣本來看，僅6項政策提及高技能人才培養(yǎng)。截至2021年底，我國技能勞動者超2億人，其中高技能人才僅占30%。當前，我國經濟已進入高質量發(fā)展階段，急需一大批高素質、高層次的技術技能人才。因此，需圍繞先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)以及護理、家政等民生重點領域，積極開展政行企校合作，構建完善的技能人才培養(yǎng)體系。

政府層面，各級地方政府應根據當地經濟社會發(fā)展需求制訂技能人才培養(yǎng)計劃，建立健全政行企校合作機制，成立相關組織機構協(xié)調多元主體間的關系。行業(yè)層面，各行業(yè)主管部門和行業(yè)組織應依據本行業(yè)生產實際，結合新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢，預測高技能人才的供給和需求，并成立職業(yè)培訓與技能指導委員會，開發(fā)新職業(yè)技能標準。企業(yè)層面，企業(yè)要依托產教融合實訓基地、校企培訓中心廣泛開展職工崗位技能提升培訓，并通過各類技能競賽遴選和培育優(yōu)秀技能人才，發(fā)揮其引領帶動作用。浙江省在高技能人才培養(yǎng)方面發(fā)揮了很好的示范作用。自2021年起，浙江省實施了新時代工匠培育工程，通過“匠苗”培養(yǎng)、“匠才”培養(yǎng)、競賽錘煉、工匠遴選、技能創(chuàng)新等行動，面向高技能人才設立了青年工匠、工匠、杰出工匠、大工匠四個層次的培育項目，預計5年內培養(yǎng)出一支梯次銜接的高技能人才隊伍。院校層面，職業(yè)院校應面向市場辦學，以就業(yè)為導向，對接產業(yè)需求、職業(yè)標準、生產過程設置專業(yè)、課程和教學模式，為新職業(yè)培養(yǎng)和儲備高技能人才。

第三，加大政策對培訓內容和培訓方式的支持力度。在培訓內容方面，針對基礎就業(yè)技能培訓，政府應通過能力工具為勞動者提供公共職業(yè)技能培訓資源，保障基礎就業(yè)技能培訓的管理運行，并配合使用監(jiān)督管控和權力處分等權威工具要求職業(yè)院?；蚱髽I(yè)為預備勞動者提供相關技能培訓。而針對崗位技能提升培訓和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)技能培訓，政府則可以重點運用價值倡導、典型等符號與規(guī)勸工具，在全社會營造終身學習和技能獲取的良好氛圍，并輔之以財政激勵、利益獎勵等工具，激勵勞動者持續(xù)提升崗位適應能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

在培訓方式方面，一方面，應進一步探索新型學徒制培養(yǎng)模式。目前，我國大力推行中國特色現代學徒制，明確了學徒培養(yǎng)的對象、目標和內容。未來，還需要針對不同培養(yǎng)對象，實施名師帶徒、技能進修、崗位練兵等差異化學徒項目。在推進過程中，要加強權威工具的運用，規(guī)范學徒培養(yǎng)機構和導師的資質標準以及學徒項目審查制度。另一方面，要創(chuàng)新靈活多樣的“互聯網+”培訓方式。隨著互聯網信息技術的發(fā)展，政府應通過能力工具搭建線上培訓平臺，整合政府、高校、行業(yè)企業(yè)等資源，開發(fā)虛擬仿真技能實訓軟件，開設線上技能培訓系列課程，實現培訓資源可選擇、培訓過程可記錄、培訓成果可認證的一體化功能。同時，政府、企業(yè)和培訓機構應運用抖音、快手、視頻號等新媒體平臺，開展政策解讀、輿論宣傳、培訓直播和技能指導等活動，充分發(fā)揮符號與規(guī)勸工具的宣傳引導作用，為更多勞動者提供可接觸、易參與、能持續(xù)的終身職業(yè)技能培訓。

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