楊保軍：城鎮(zhèn)化后半場(chǎng)的城市更新

張馨予

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通擁堵、住宅難以適應(yīng)當(dāng)下生活需要等問(wèn)題愈發(fā)突出，城市更新成為常態(tài)工作。2021年至今，城市更新已經(jīng)連續(xù)三年寫入政府工作報(bào)告。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師楊保軍此前透露，住建部正在牽頭推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，制定國(guó)家層面的城市更新政策文件。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22％的當(dāng)下，國(guó)家層面出臺(tái)城市更新政策文件，是希望厘清實(shí)踐中的哪些爭(zhēng)議？什么是好的城市更新，政策又將如何給城市更新提供支持？

為此，楊保軍接受了《中國(guó)新聞周刊》專訪。他指出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從解決“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”。

推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手

中國(guó)新聞周刊：當(dāng)前，國(guó)內(nèi)實(shí)施城市更新行動(dòng)的整體狀況是怎樣的？國(guó)內(nèi)的城市更新行動(dòng)取得了怎樣的進(jìn)展？

楊保軍：在新發(fā)展階段推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，已得到國(guó)內(nèi)各方面的廣泛響應(yīng)，成為各地方、各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域的共同行動(dòng)。

各地普遍把實(shí)施城市更新行動(dòng)作為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手。對(duì)地方來(lái)說(shuō)，城市更新不只是城建工作，更是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略舉措，很多地方將城市更新與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升社會(huì)治理水平有機(jī)結(jié)合，通盤考慮城市更新的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，協(xié)同聯(lián)動(dòng)推動(dòng)。

在實(shí)施中，各地堅(jiān)持“先體檢、后更新”，將城市體檢評(píng)估作為城市更新的前提和依據(jù)，通過(guò)城市體檢評(píng)估，確定城市更新重點(diǎn)。此外，一些地方注重探索建立城市設(shè)計(jì)管理制度，做優(yōu)存量，提升城市品質(zhì)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，324個(gè)市成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)城市更新條例4部、管理辦法69個(gè)，印發(fā)城市更新省級(jí)指導(dǎo)文件11個(gè)、市級(jí)指導(dǎo)文件188個(gè)、相關(guān)支持政策723個(gè)。2022年，全國(guó)571個(gè)城市實(shí)施城市更新項(xiàng)目約6.5萬(wàn)個(gè)，總投資約5.8萬(wàn)億元，涉及既有建筑改造、老舊小區(qū)改造、老舊街區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板、城市生態(tài)修復(fù)、特色風(fēng)貌塑造和新城建等多種類型。

中國(guó)新聞周刊：截至2022年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22％，有9.2億人生活在城鎮(zhèn)。在這樣的背景下，我們應(yīng)該怎樣理解城市更新的內(nèi)涵和意義？

楊保軍：從城市化和城市發(fā)展規(guī)律上看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從解決“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”，城市更新事關(guān)戰(zhàn)略全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和人民福祉。

在此背景下，我們理解，城市更新行動(dòng)的主要目標(biāo)，是牢牢抓住讓人民群眾安居這個(gè)基點(diǎn)，從好房子到好小區(qū)，從好小區(qū)到好社區(qū)，從好社區(qū)到好城區(qū)，進(jìn)而把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、治理好，打造宜居、韌性、智慧城市。

實(shí)施城市更新行動(dòng)具有多方面的重要意義。第一，它是順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律和發(fā)展形勢(shì)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求；第二，它是治理“城市病”，解決城市發(fā)展突出問(wèn)題和短板的重要抓手；第三，它是推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的有效途徑；第四，它是堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中存量?jī)?yōu)化和服務(wù)增值的比重不斷增加，實(shí)施城市更新行動(dòng)可以推動(dòng)形成以城市運(yùn)營(yíng)、增值服務(wù)為支撐的新模式，帶動(dòng)存量更新改造投資、交易和服務(wù)增值，推動(dòng)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、推改革”。

重慶市渝中區(qū)戴家巷建設(shè)的崖壁步道吸引人們前往打卡。圖/中新

什么是好的城市更新？

中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為什么是好的城市更新？請(qǐng)舉幾個(gè)例子。?

楊保軍：首先，好的城市更新要對(duì)歷史文化懷著珍愛(ài)之心、尊崇之心，尊重和善待城市中的老建筑。比如，福州市三坊七巷保護(hù)更新項(xiàng)目中，采用整體保護(hù)、審慎更新的模式，修復(fù)歷史建筑多達(dá)170 余座。在此過(guò)程中，本地居民積極參與歷史建筑的修繕，提供參考建議、出資修繕自家建筑等角度，還有的居民將自家院子改造為民間專題博物館供參觀，也有居民開(kāi)放自家院落，并進(jìn)行義務(wù)講解，探索了多方合作的歷史建筑保護(hù)工作機(jī)制。

同時(shí)，好的城市更新要聚焦為民、便民、安民，切實(shí)解決人民群眾關(guān)切。比如，浙江杭州濱江繽紛社區(qū)針對(duì)居民反映的急難愁盼問(wèn)題，通過(guò)存量空間整合利用，建設(shè)了繽紛會(huì)客廳、繽紛智慧食堂等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)165臺(tái)多層住宅加裝電梯全覆蓋、17處高層樓幢提升改造。

此外，好的城市更新還應(yīng)是可持續(xù)實(shí)施的，能夠激發(fā)區(qū)域活力，推動(dòng)提質(zhì)發(fā)展。比如，重慶戴家巷曾一度衰落、破敗，由政府出資通過(guò)“微改造”方式開(kāi)展區(qū)域環(huán)境提升，建設(shè)崖壁步道，國(guó)企平臺(tái)公司征收部分房屋進(jìn)行改造，引入文化創(chuàng)意、餐飲酒店等業(yè)態(tài)，使周邊物業(yè)價(jià)值大幅提升，帶動(dòng)居民自發(fā)開(kāi)展臨街房屋裝修，形成各具特色的小店，現(xiàn)在的戴家巷環(huán)境變美了、商鋪增加了，往來(lái)游客絡(luò)繹不絕。在改造中完整保留戴家巷外立面風(fēng)貌，拆除建筑規(guī)模僅占5.6％，容積率由2.94降為2.82，區(qū)域運(yùn)營(yíng)收入約六七年可收回房屋改造成本。

最后，好的城市更新要留得住老城記憶，重塑城市精神。比如，江西吉安的永新古城更新，挖掘繼承傳統(tǒng)營(yíng)城智慧，重塑城市文化精神，實(shí)現(xiàn)古城復(fù)興。永新有1800多年的建縣史，經(jīng)過(guò)研究，更新團(tuán)隊(duì)總結(jié)了永新古城營(yíng)城六法，包括因山為屏、理水塑城等，在此基礎(chǔ)上提出了古城更新的四個(gè)策略，即山水格局融入、空間網(wǎng)絡(luò)修補(bǔ)等，一期工程實(shí)施后，古城恢復(fù)了生機(jī)活力。

中國(guó)新聞周刊：你之前提過(guò)，城市更新不是簡(jiǎn)單的推倒重來(lái)，而是要留改拆增并舉，應(yīng)怎樣在這四者之間實(shí)現(xiàn)更好的平衡？?

楊保軍：首先要明確一個(gè)目的，“一改善三提升”，改善人民生活的同時(shí)，提升城市魅力、城市活力和城市競(jìng)爭(zhēng)力。此前的快速發(fā)展把許多歷史記憶都“抹掉”了，剩下的有故事、有記憶、有情感的老建筑、老街區(qū)不多，它們顯得彌足珍貴，應(yīng)該“留改拆增并舉，以留為主”。

“留”的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值、情感價(jià)值、記憶價(jià)值、歷史價(jià)值，讓城市留下成長(zhǎng)的年輪?！案摹笨隙ㄊ潜仨毜模鶕?jù)風(fēng)貌特色的需要，對(duì)內(nèi)外都進(jìn)行修繕改造，賦予它新的功能。“拆”主要是針對(duì)危房?！霸觥泵闇?zhǔn)的是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注入新的動(dòng)力。

我了解到，在城市更新過(guò)程中，新加坡會(huì)專門拿出一層樓打造“小販中心”，把當(dāng)?shù)厝讼矚g吃的小飯館都留下來(lái)，通過(guò)政府提供物業(yè)、不收租金的方式，把經(jīng)營(yíng)成本降下來(lái)，既保持了小商小販的便宜，也保留了大家喜歡的味道。這是一條可以借鑒的城市更新路徑。此前，國(guó)內(nèi)一些地方為了所謂的更新，把小店都“趕走了”，看起來(lái)雖然整潔，但卻給人們生活帶來(lái)了極大不便，丟失了城市的“煙火氣”。

中國(guó)新聞周刊：2021年8月，住建部出臺(tái)文件要求防止“大拆大建”，為城市更新劃出的一個(gè)“底線”，你認(rèn)為城市更新還應(yīng)有哪些“底線”？?

楊保軍：做好城市更新，我理解，需要注重把握好三方面“底線”：

一個(gè)是守住城市歷史文化保護(hù)“底線”。我們不能因?yàn)槌鞘懈赂愦蟛鸫蠼ǎ瑲v史街區(qū)、歷史建筑既要保護(hù)好，還要活化利用好，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體、相得益彰。應(yīng)該、持續(xù)開(kāi)展歷史文化資源調(diào)查評(píng)估，嚴(yán)格保護(hù)管理，力求應(yīng)保盡保。做好保護(hù)實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)規(guī)劃，不隨意突破規(guī)劃管控要求。堅(jiān)持將保護(hù)放在第一位，推動(dòng)歷史文化街區(qū)、歷史建筑修復(fù)修繕和活化利用。

一個(gè)是保障城市安全“底線”。橋梁、燃?xì)夤芫€、供排水管線、熱力管線等基礎(chǔ)設(shè)施，是保障城市安全運(yùn)行、滿足群眾生產(chǎn)生活需要的重要生命線，也是城市更新的重點(diǎn)任務(wù)之一。一個(gè)城市在遭遇極端天氣、自然災(zāi)害時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施生命線的保供、保暢、保安全能力，是城市韌性的集中體現(xiàn)。要在城市更新中，做好生命線工程建設(shè)，通過(guò)數(shù)字化手段和城市更新，對(duì)城市的供水、排水、燃?xì)?、熱力、橋梁、管廊等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，讓城市的保障能力大幅度提高。

一個(gè)是守好民生“底線”。城市的核心是人，無(wú)論是新城區(qū)建設(shè)，還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心。我們對(duì)2022年全國(guó)所有城市更新項(xiàng)目進(jìn)行了一個(gè)初步統(tǒng)計(jì)，其中老舊小區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板等民生工程占到近70％，務(wù)實(shí)有效解決老百姓“急難愁盼”問(wèn)題，提升他們的獲得感、幸福感、安全感。

要在制度上大膽改革

中國(guó)新聞周刊：你之前透露，住建部正在牽頭推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，制定國(guó)家層面的城市更新政策文件。城市更新政策文件將涉及哪些內(nèi)容？為什么城市更新需要頂層設(shè)計(jì)？??

楊保軍：現(xiàn)行的城市建設(shè)方式和管理制度，是在不斷適應(yīng)大規(guī)模、高速度開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中形成的，難以適應(yīng)大規(guī)模城市存量的維護(hù)、改建、擴(kuò)建、改造利用等需求，城市更新工作面臨諸多制度障礙。需要順應(yīng)新階段新形勢(shì)新要求，從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃、改革創(chuàng)新，建立一整套適用于城市更新的體制機(jī)制和政策體系。

當(dāng)前，我們正在加快代擬國(guó)家層面的城市更新政策文件，將明確城市更新的工作原則、目標(biāo)等總體要求，著力推動(dòng)既有建筑改造、老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設(shè)、城市生態(tài)修復(fù)等工作。

此外，我們密切關(guān)注各地在城市更新實(shí)踐中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)、需求點(diǎn)，以及改革創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)好做法，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建城市更新的制度框架，讓這個(gè)頂層設(shè)計(jì)不僅更實(shí)、更細(xì)，且更管用、更好用，為各地提供切實(shí)可行的政策支撐。

中國(guó)新聞周刊：不少人都提到，制度建設(shè)是城市更新的難點(diǎn)，接下來(lái)如何保證城市更新有制度支持？?

楊保軍：城市更新會(huì)遇到很多困難，最大的困難不是技術(shù)，甚至也不完全是資金，而是針對(duì)城市更新缺少制度供給。各地在更新的過(guò)程中可以說(shuō)是，步步驚心、處處是路障。所以要在制度上大膽改革，圍繞著推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展要敢擔(dān)當(dāng)、敢作為，突破制度政策堵點(diǎn)。

一方面，我們將加強(qiáng)國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)研究。同時(shí)，要加強(qiáng)與相關(guān)部門合作，共同研究出臺(tái)適用于城市更新的土地、財(cái)稅、金融等支持政策，為各地城市更新制度障礙破局解困。

另一方面，我們鼓勵(lì)地方探索。推動(dòng)城市更新試點(diǎn)，聚焦關(guān)鍵性堵點(diǎn)難點(diǎn)，指導(dǎo)各地深入探索創(chuàng)新。同時(shí)，指導(dǎo)有立法權(quán)的地方出臺(tái)地方性法規(guī)，先行建立城市更新制度機(jī)制，目前，北京、上海都出臺(tái)了城市更新條例，創(chuàng)新了制度政策。

中國(guó)新聞周刊：我們注意到，一些城市更新項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理是個(gè)難題，如何讓城市更新行動(dòng)不僅僅停留在建設(shè)，而是有長(zhǎng)效的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制？?

楊保軍：城市更新需要探索可持續(xù)實(shí)施模式，破解對(duì)過(guò)度房地產(chǎn)化、拆除重建等的路徑依賴。很多地方引入市場(chǎng)力量作為實(shí)施運(yùn)營(yíng)主體，吸引社會(huì)專業(yè)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉(zhuǎn)變。

比如，深圳有大量城中村，過(guò)去多采用拆除重建的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行改造，但拆遷補(bǔ)償成本越來(lái)越高，資金平衡越來(lái)越難，深圳市元芬村改造項(xiàng)目，由民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期躉租城中村公寓，出資改造整村房屋、公共設(shè)施和空間環(huán)境，開(kāi)展規(guī)?；赓U及增值服務(wù)，成功探索出從一次性收益平衡轉(zhuǎn)向持續(xù)運(yùn)營(yíng)收益平衡的新模式。