民政部長崔乃夫：燈火闌珊處的光芒

宋春丹

民政是做什么的？這是崔乃夫到民政部工作之初，到處去問別人的一個問題。但當時沒有人說得清，只能對他歷數(shù)民政部的20多項具體工作。后來，崔乃夫自己總結(jié)出，民政工作就是“三個一部分”。

崔乃夫1982年擔任民政部部長，1993年卸任，是新中國任期最長的民政部領(lǐng)導人，也是新時期民政事業(yè)的開拓者。

2023年4月4日，95歲的崔乃夫去世。

在許多老民政人眼里，崔乃夫是一位低調(diào)謹慎的學者型領(lǐng)導，作風干練，滿腹經(jīng)綸，善謀善斷。他主政的11年，被公認為中國當代民政事業(yè)發(fā)展的黃金時期之一。

原民政部社會事務(wù)司司長張明亮曾擔任崔乃夫的秘書，他告訴《中國新聞周刊》，崔乃夫?qū)λf過一句話：“經(jīng)濟部門等重要部門處在聚光燈下，耀眼醒目，而民政部是在燈火闌珊處，但照樣可以綻放光芒?！?h3>“三個一部分”

1978年3月5日，全國人大五屆一次會議決定，國務(wù)院設(shè)置民政部，任命73歲的程子華為民政部部長。民政部的前身為內(nèi)務(wù)部，此時已撤銷達10年之久。

這一年，程子華的老部下、50歲的崔乃夫進入民政部，擔任政治部負責人。

1982年，民政部換屆。在第一方案中，排名在前的部領(lǐng)導基本都是老革命，年齡最小的崔乃夫在副部長中排名末端。但改革開放初期國家推行干部隊伍“四化”，經(jīng)程子華舉薦，崔乃夫就任民政部部長。

甫一上任，崔乃夫就開始考慮民政部的定位，這是他思索已久的問題。他分析了民政部的20多項業(yè)務(wù)后，發(fā)現(xiàn)“社會保障、行政管理、政權(quán)建設(shè)”可以涵蓋民政工作，但民政工作又只占這三方面的一部分，據(jù)此提出了民政工作是政權(quán)建設(shè)的一部分、社會保障的一部分、行政管理的一部分這“三個一部分”的概念。

張明亮回憶，崔乃夫在民政系統(tǒng)很有威望，他性格內(nèi)斂，不茍言笑，不怒自威。工作間隙，他大多在看書，或者思考問題。出差途中，他對很多歷史典故都能脫口而出，其寬廣的知識面讓張明亮印象深刻。

張明亮說，崔乃夫用人不拘一格，任人唯賢。而且80年代中央要求大膽使用年輕干部，因此民政部越級提拔時有發(fā)生，有些年富力強的副處級干部被提拔為副司長，年齡多在40歲左右。

崔乃夫提出，副部長中要配備三種人：第一種是地市委書記，有主持地方工作的經(jīng)驗；第二種是地方民政廳局長，對地方干部發(fā)展有標桿意義；第三種是民政部的司局長，熟悉本部業(yè)務(wù)。這樣組成的班子各有長處，也有凝聚力。在這樣的思路下，吉林省延邊州州委副書記張德江和天津市民政局局長范寶俊先后調(diào)任民政部副部長。

每天早8點，崔乃夫準時走進二樓最西側(cè)的辦公室，常常一口氣工作到下午三點多，再稍事休息。張明亮當秘書時，辦公室位于崔乃夫和張德江的辦公室中間，兩位領(lǐng)導休息時習慣都到張明亮的辦公室來聊聊天，交流業(yè)務(wù)工作上的問題。

在張明亮印象中，崔乃夫和張德江風格迥異，但配合默契。崔乃夫沉靜穩(wěn)重，抓大放小，重在出思想、出思路、用干部，具體業(yè)務(wù)都交由副部長負責。張德江則性格活躍，充滿激情，雷厲風行。

除重大會議外，崔乃夫講話基本不念稿，只帶一張自己在紙條上寫的提綱。他講話聲音不大，會場總是鴉雀無聲，否則聽不見。他惜字如金，總是在聽眾意猶未盡時戛然而止，認為點到為止是最高境界，這樣會引發(fā)大家思考，講透就不會有這樣的效果。

崔乃夫認為，政府各部門職能不同，就像打籃球有前鋒、中鋒和后衛(wèi)，民政部門的任務(wù)更多是打后衛(wèi)，發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的作用。他說，新中國成立初期民政部門曾有效解決了禁毒禁賭、妓女改造、災(zāi)區(qū)生產(chǎn)自救等問題，改革開放后民政工作的對象主要是“最困難的人”和“最可愛的人”（軍烈屬、老紅軍、革命殘廢軍人等），新形勢下一些老辦法已經(jīng)不行了。

他主張農(nóng)村養(yǎng)老不能僅靠“養(yǎng)兒防老”，也不能全靠國家補貼，還是要以家庭為主，要引導農(nóng)民自己投保，在有勞動能力時積蓄養(yǎng)老金，進入良性循環(huán)。政府包攬過多社會養(yǎng)老，不僅會讓政府壓力過大，對個人養(yǎng)老意識的培養(yǎng)也不利。救災(zāi)也是一樣，中國是災(zāi)害頻發(fā)國家，發(fā)生了災(zāi)害一要靠國家，二要靠保險，他說，當年曾提出搞農(nóng)村災(zāi)害保險，但有人感到風險太大，怕賠付不起，所以不贊成搞，“殊為可惜”。

1986年，張明亮陪同崔乃夫（左）在湖北神農(nóng)架調(diào)研。圖/受訪者提供

80年代初期，中國殘疾人工作很薄弱。為了讓殘疾人群體也能自力更生，崔乃夫在80年代抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和街道企業(yè)大發(fā)展的時機，提出小型、分散、集體為主的福利企業(yè)發(fā)展方針，并與財政部溝通，爭取到減免稅收的政策支持。很快，全國福利企業(yè)員工達200萬，產(chǎn)值達到2000多億元。

鄧樸方回國后，想在中國成立一個殘疾人福利基金會，建立類似美國、加拿大的康復中心。崔乃夫和衛(wèi)生部部長崔月犁商議后，一致決定支持鄧樸方。

1984年，中國殘疾人福利基金會成立，掛靠在民政部下，崔乃夫在鄧樸方母親卓琳要求下出任理事長，李正、鄧樸方等為副理事長。基金會剛走上正軌，崔乃夫就辭去了理事長職務(wù)，由鄧樸方接任。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，人民公社制度走到了盡頭。而具體怎么改，中央把基層政權(quán)建設(shè)的任務(wù)交給了民政部門。

從1982年初到1983年10月，崔乃夫帶領(lǐng)民政部做了大量調(diào)研，代中央起草政策性文件。文稿修改了20多次，摞起來有一尺多厚。其中，最關(guān)鍵的是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會設(shè)在哪里。

當時有人主張建大鄉(xiāng)，也有人主張建小鄉(xiāng)，有人主張在自然村建立村委會，在村委會之上建立村公所。崔乃夫組織力量調(diào)研后，力主在人民公社基礎(chǔ)上建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在生產(chǎn)大隊基礎(chǔ)上建立村民委員會。他認為這樣折騰少，有利于集體資產(chǎn)傳承，也有利于形成地域認同感和發(fā)展群眾自治。

最終，中央采納了這一方案。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。后來民政部牽頭出臺了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，被彭真稱為“國家重要的基本法”，農(nóng)村村民自治制度得以搭建起來。

試水福利彩票

崔乃夫就任民政部部長伊始就在為財政缺口憂心。全國有數(shù)以億計的優(yōu)撫、救濟、受災(zāi)和殘疾人口，但國家財政撥款很有限，民政系統(tǒng)沒錢，要填補資金缺口，必須找到一條切實可行的路子。

1984年，崔乃夫與一位海外華人會談時受到啟發(fā)，想到了發(fā)行彩票這條路。他組織了一系列調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家不論意識形態(tài)如何，經(jīng)濟發(fā)展水平如何，都不同程度地以發(fā)行彩票的方式籌集資金，彌補國家財政對福利事業(yè)撥款的不足。

1986年春天，崔乃夫與國務(wù)院主要領(lǐng)導一起出差，晚上住在湖北神農(nóng)架。晚飯后，張明亮陪崔乃夫散步時，迎面與這位領(lǐng)導相遇。他問崔乃夫民政工作好不好干，崔乃夫說最難的是資金匱乏，一些社會福利事業(yè)很難發(fā)展，希望國務(wù)院能多撥些經(jīng)費。對方問需要增加多少錢，崔乃夫說每年大約20億。對方說國家沒錢，有沒有什么別的辦法。崔乃夫說，可以依靠群眾有獎募捐打通社會籌資通道，還介紹了民國時期發(fā)行“黃河水災(zāi)救濟獎券”、淞滬抗戰(zhàn)后發(fā)行“航空彩票”的情況，對方求學時曾耳聞目睹過“航空彩票”熱，認為這個辦法具有可行性，要他進一步研究，回去寫個報告。

在宜昌開往武漢的船上，國務(wù)院領(lǐng)導召開了一場小型會議，崔乃夫介紹了發(fā)行彩票的設(shè)想。但一些人擔心遭到老同志的反對，引起姓“社”姓“資”的爭論。

崔乃夫回京后，立即派考察團去蘇聯(lián)和東歐國家考察，并買回了彩票樣本。經(jīng)過反復論證，民政部當年8月18日向國務(wù)院報送了《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的請示》，建議每年發(fā)行10億元的有獎募捐券，考慮到個人承受能力，面額不宜過大，以1元為好，經(jīng)初算每年可籌集資金5億元。報告還建議，成立中國社會福利有獎募捐委員會，作為發(fā)行有獎募捐券的法人。

12月20日，國務(wù)院常務(wù)會議原則同意開展社會福利有獎募捐活動，并提出意見：除民政部門外，其他單位和個人一律不準搞類似彩票活動；應(yīng)把精神病人包括進幫助對象里；由民政部組織“社會福利有獎募捐委員會”，可請一些知名人士參加；要從嚴控制，只限社會福利。

由于事關(guān)重大，崔乃夫又受命代擬了給黨中央的報告。1987年2月5日，中央書記處討論通過了報告，報送中央政治局常委。報告獲原則通過，只在返獎獎金數(shù)額上小有爭議。

按中央指示，中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開了民主黨派負責人會議，崔乃夫作了專題報告，與會者一致贊成在中國發(fā)行福利彩票。最后決定，不以民政部名義，而以群眾組織名義發(fā)行彩票。

1987年6月3日，民政部成立了“中國社會福利有獎募捐委員會”，聘請趙樸初、程子華等為名譽主任，榮高棠、錢偉長、冰心等22人擔任名譽委員。崔乃夫擔任“中募委”主任，民政部副部長章明、中國殘疾人福利基金會理事長鄧樸方為副主任，國務(wù)院44個有關(guān)部委負責人擔任委員。這是新中國成立后的第一家彩票經(jīng)營、管理機構(gòu)。

中募委成立之初身無分文，經(jīng)崔乃夫協(xié)調(diào)，財政部借款550萬元做開辦費，要求三年內(nèi)還清。

為了不引起社會反感，當時彩票定名為“中國社會福利有獎募捐券”。返獎率暫定為銷售額的35％，15％作為發(fā)行成本，剩下的作為社會福利資金。彩票印制成本從預計的3分5降至2分左右。

1987年7月19日，中募委召開最后一次試點工作匯報會。此時距發(fā)行日期不到10天了，但沒一個省市表示做好了準備。崔乃夫說：“我們發(fā)行彩票的事早已通過中國新聞社在國外造了輿論。香港的報紙也說大陸7月份要發(fā)行彩票，現(xiàn)在一張發(fā)不出去，這怎么講？”

最終，河北決定率先試水。7月27日，有獎募捐券首發(fā)式在石家莊舉行，副市長孫永生帶頭買下第一張彩票。一個月后進行了第一次彩票搖獎，一等獎為2000元。

當時有兩家媒體對有獎募捐提出了質(zhì)疑，認為這是不合理的集資手段。經(jīng)交涉，兩家媒體都做了澄清。

到1990年，中國彩票銷售額已達6.47億元，550萬借款也如期還清。

自1987年創(chuàng)立至2022年底，中國福彩累計銷售26458.37億元，籌集公益金近8000億元。中國福彩發(fā)行管理中心副主任陳魯南在2022年曾撰文表示：福彩雖然由民政部門負責發(fā)行銷售，但籌集的彩票公益金科教文衛(wèi)體各部門都在使用。除支持民政系統(tǒng)的養(yǎng)老機構(gòu)、救助站、兒童福利院、精神衛(wèi)生福利院等機構(gòu)建設(shè)外，還向中央財政上繳了大量資金。中央財政通過福彩和體彩上繳的公益金，向社?；鹱①Y近3000億元，并用于支持各項公益活動的發(fā)展。

處理勘界紛爭

勘界是民政部八九十年代面臨的一項十分棘手的工作。在張明亮看來，崔乃夫?qū)苯鐔栴}的處理，很能體現(xiàn)他的為政智慧。

改革開放后，因爭奪資源權(quán)屬，省際邊界糾紛逐漸增多。其中，山東和江蘇在微山湖地區(qū)的邊界糾紛是一個相當?shù)湫偷膹碗s案例。兩省1953年的協(xié)議規(guī)定“以湖田為界”，但湖田會隨著水位漲落變動，協(xié)議也未定義什么是湖田，因此糾紛頻出。兩省都尋求重新劃界，江蘇希望恢復傳統(tǒng)的分治格局，山東則希望維持統(tǒng)管。

1980年秋，兩省基層社隊有4名社員因械斗致死。國務(wù)院派出民政部和水利部組成的工作組赴湖區(qū)調(diào)研，兩省匯報了5個劃界方案，都意在突破1953年協(xié)議。工作組提出“以湖中心線為界”方案，兩省對此分歧很大，方案無果而終。

1983年9月，又有4名社員在械斗中死亡。10月23日，國務(wù)院再次派出工作組趕赴湖區(qū)，由崔乃夫帶隊。

崔乃夫初次會見兩省官員就開宗明義地說：“時間我不想拖，這兒談不成，請兩省同志到北京，由國務(wù)院、中央書記處去解決。每年都這樣，打死人，我們不好向群眾交代?！?/p>

江蘇和山東拿出的五個方案基本沒有實質(zhì)性變化，工作組提出一個“小解決方案”，即：1953年經(jīng)政務(wù)院批準的行政區(qū)劃不變，湖田、湖產(chǎn)和水面的管理不變，南四湖地區(qū)的水利由淮委統(tǒng)管不變，對湖中發(fā)生爭議的湖田、湖產(chǎn)按照雙方群眾實際使用情況和經(jīng)濟情況予以劃分。

崔乃夫說，劃界不能只考慮之前的協(xié)議，還要維持雙方基層群眾的利益均衡，如果劃界后一邊群眾天天吃肉，一邊群眾天天喝湯，那這個界是不容易劃的。因此要做的就是在有爭議的地方劃一條線，“使群眾能活下去”。

該方案也未能達成協(xié)議。崔乃夫承諾，將不同意見都帶回北京去，讓中央領(lǐng)導同志兼聽則明。

1984年1月20日，國務(wù)院副總理萬里在聽取崔乃夫匯報時說：“國務(wù)院要作明確決定?，F(xiàn)在看從各方面權(quán)衡利弊，還是把雙方打架鬧事多的村莊劃歸山東省統(tǒng)一管理比較好。”萬里指示工作組，由民政部研究提出具體方案，代國務(wù)院起草通知，如兩省沒意見，就按通知執(zhí)行；如有意見，國務(wù)院開常務(wù)會議，請兩省領(lǐng)導參加，會上做出決定后兩省必須執(zhí)行。

2月上旬，工作組擬出新方案：凡近三年來沒有發(fā)生爭議，由江蘇省沛縣群眾收獲的地段應(yīng)允許其繼續(xù)收獲，但在行政區(qū)劃上仍屬山東省微山縣管轄；凡近三年來發(fā)生爭議和械斗的地段，以自然村為單位，連同以湖產(chǎn)為主要生活來源的群眾和土地一并劃歸微山縣。

兩省依舊無法達成一致。4月18日，國務(wù)院副總理田紀云主持微山湖工作會議。他說，國務(wù)院多次研究、權(quán)衡利弊，認為工作組的方案比較切實可行，并裁決：行政區(qū)劃基本不變，水利統(tǒng)一管理不變，群眾對湖田湖產(chǎn)現(xiàn)有經(jīng)營權(quán)基本不變，對湖產(chǎn)和湖田爭議最尖銳的地方，在行政區(qū)劃上作些小的調(diào)整。對此江蘇還想表態(tài)，田紀云說：“民主的階段已經(jīng)過去，現(xiàn)在是集中?！?/p>

但大問題解決了，還有“中問題、小問題”。

1984年5月，魯蘇兩省在徐州舉行會議，研究落實中央指示。兩省在劃村莊的數(shù)目上又有分歧，從5月的徐州會議一直研究到7月的濟南會議。山東方退讓到“劃28留10”（28個村莊劃歸微山縣，10個村莊放棄湖產(chǎn)），江蘇方退讓至“劃7留5”。另一個爭議是，在沒有村莊的地方應(yīng)該劃在何處才能既讓微山縣統(tǒng)管湖面，又能尊重沛縣沿湖群眾入湖生產(chǎn)的習慣。

在協(xié)商期間，崔乃夫要求部里和省里的人超脫一些，“悠哉悠哉”，讓基層去“叮當叮當”。見遲遲沒有進展，他勸告微山、沛縣兩縣不要“以身試法”，否則限期一到，兩縣主要領(lǐng)導對調(diào)；如仍然無法達成協(xié)議，則就地撤職。

最終，國務(wù)院發(fā)布109號文件裁決：14個村莊劃歸微山縣，6個村莊仍留在沛縣，但這些村莊的群眾不再進入湖區(qū)經(jīng)營湖產(chǎn)。湖西大堤以西有微山縣管轄的村莊和湖田的，應(yīng)以村莊和湖田為界；沒有的地段，則以湖西大堤東堤腳起向東延伸60米處為界。

張明亮記得，蘇魯兩省簽字時，時任江蘇省省長顧秀蓮說：“崔部長，我簽字，江蘇人民要罵我?！贝弈朔蛘f：“你是為江蘇人民和子孫后代做了件大好事，讓他們可以安定生活了?！?/p>

兩省還在如何確定“東堤腳”上產(chǎn)生分歧。1984年11月底，崔乃夫勸前來北京匯報的沛縣縣長：“為什么賠了夫人又折兵呢？為什么敬酒不吃吃罰酒呢？”1985年3月，他對兩省代表團說：“不要把事情擴大，等中央出面采取強硬措施?，F(xiàn)在的中央不是軟弱無力的中央，還是通過協(xié)商解決好?！?/p>

直到1986年，江蘇省民政廳還準備趁崔乃夫在江蘇視察時向他匯報微山湖問題，崔乃夫說：“我處理微山湖的問題有三個不滿意：江蘇不滿意、山東不滿意、我也不滿意。我不能再解決了，再解決去找總理?！?/p>

至80年代末，國內(nèi)省際邊界糾紛共發(fā)生了800多起。民政部會同有關(guān)部門調(diào)研后認為，其根本原因是行政區(qū)域界線不清，多是由習慣線、爭議線組成，真正具有法律效力的僅占5％。為了根本解決問題，崔乃夫向國務(wù)院建議，全面勘定行政區(qū)域界線。

1989年，國務(wù)院批準民政部會同有關(guān)部門在寧夏、陜西等6條省級界線上開始試點。1995年起，勘界工作全面展開，國務(wù)院成立全國勘界工作領(lǐng)導小組，組長由國務(wù)委員擔任，辦公室設(shè)在民政部。七年后，行政區(qū)域界線全部劃定。

人生之“道”

崔乃夫曾說，他一生受兩個人的影響最大。

第一個是程子華。崔乃夫1950年調(diào)到山西，擔任山西省委書記程子華的秘書。同年10月，程子華調(diào)任全國供銷合作社主任，第二年崔乃夫也調(diào)進京，在程子華手下?lián)慰崎L。他將程子華視為入門導師。

第二個是原蘭州大學校長江隆基。江隆基曾擔任北大黨委書記，在50年代實際主政北大，反右后被調(diào)往蘭州大學擔任校長兼黨委書記。崔乃夫很崇敬江隆基的人品，稱之為“一個真正的共產(chǎn)黨員”，認為自己在為人處事和做管理上深受江隆基影響。

崔乃夫從1958年起在蘭大工作了20年，先后擔任黨委宣傳部部長、教務(wù)長等職務(wù)，其間大部分時間都在政治運動的沖擊之下，只有1961年至1963年間能用心做事，在教務(wù)處配合江隆基整頓教學。那時，他頭腦中有一本“字典”，學校講師以上的教師情況他都了如指掌，教師開課也都由他批。但就在學校工作稍有起色之際，更大的政治運動接踵而至，因為派性太嚴重，工作難以進行。崔乃夫決定找一塊凈土，于1978年離開了蘭大。

崔乃夫曾說，蘭大是他深入了解社會的一個窗口。他在蘭大期間，頭腦中對人與人之間的關(guān)系、一個單位的構(gòu)造和內(nèi)部矛盾等都形成了自己的認知模型。他擔任民政部部長后，在分析社會現(xiàn)象時會拿蘭大的人和事作為樣本來剖析。

1993年，63歲的崔乃夫主動請辭，并推薦民政部副部長、黨組書記多吉才讓為繼任部長。他退休后經(jīng)常從媒體上關(guān)注民政工作的動向，但具體事情從不過問，也不參與。

他曾說，擔任民政部長11年，最大的遺憾就是在法治化、專業(yè)化等方面做得不足，在立法工作方面還比較薄弱。

他認為，民政工作在整個社會中所起的最主要作用是照顧弱勢群體，是社會安全網(wǎng)的最后一道防線。民政干部必須把主要精力集中在這方面，像毛澤東所說，要學會彈鋼琴，需要的地方全點到，但是要注意哪些音重哪些音輕。

1993年底，時任民政部副部長閻明復找到崔乃夫，提出成立一個“中國福利慈善協(xié)會”。崔乃夫思考和調(diào)研了數(shù)月后，認為此事可行，但建議把“中國”改為“中華”，這樣有利于更好地團結(jié)海外華人，更好地與中國香港、澳門、臺灣地區(qū)的慈善組織交流合作；把“福利”兩字去掉，因為福利是政府的事，慈善是民間的事，而中華慈善總會的定位應(yīng)該是公益社會團體。他提出，應(yīng)辦一個有別于政府、立足于民間的獨立慈善機構(gòu)，不向國家要編制、人員和經(jīng)費。1994年4月，中華慈善總會成立，崔乃夫出任首任會長，閻明復等出任副會長。

退休后，崔乃夫少與人往來，而是拜書法家歐陽中石為師，悉心研習書法。崔乃夫位于中華慈善總會的辦公室臨近華國鋒住所，因此他偶爾會去同樣喜歡書法的華國鋒家聊聊天，交流書法。

收藏奇石也是崔乃夫為數(shù)不多的愛好。他無論走到哪都會下意識地關(guān)注各種石頭，也常去逛石頭市場，對石種的特點和產(chǎn)地都如數(shù)家珍。

他最享受品石時的悠然和愜意。他說，每個人都是這世間的匆匆過客，一切繁蕪都是羈絆，生存的最高境界就是人與自然的和諧，而石頭恰恰體現(xiàn)了人與天地萬物之間的親和關(guān)系，從賞石中可以體味人生之“道”。

（本文參考了吳貴民、盧芳的《1982-1993民政記事》、田雷的《繼往以為序章》）