新中國成立以來城鄉(xiāng)關系的演變及其啟示

王昕

摘? ?要：基于新中國成立以來我國城鄉(xiāng)關系演變過程的四個階段，研究城鄉(xiāng)關系演變中有關社會保障制度內(nèi)容的城鄉(xiāng)背景和差異。研究表明，城鄉(xiāng)關系的演變經(jīng)歷了從分離、對立、統(tǒng)籌再到融合的過程，同時，城鄉(xiāng)社會保障制度的階段特點也和城鄉(xiāng)關系的階段特點趨于一致。新時期城鄉(xiāng)關系的推進需要不斷完善政策制度設計和優(yōu)化配套需要。

關鍵詞：城鄉(xiāng)關系；二元結構；政策演變

中圖分類號：F120.2 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0006-03

引言

2021年頒布《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》提出了“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系”，以“推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。所謂城鄉(xiāng)關系，是社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系矛盾運動規(guī)律中展現(xiàn)出的城市與鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟、文化等方面綜合作用的格局和趨勢[1]。實際上，早在20世紀50年代，西方對于城鄉(xiāng)關系的研究就從城鄉(xiāng)社會平等觀、城鄉(xiāng)一體化理論和以馬克思為代表的城鄉(xiāng)發(fā)展理論等角度進行了闡釋[2]。

一、文獻綜述

關于我國城鄉(xiāng)關系的演進，國內(nèi)學者進行了大量的研究，具體可以歸納為以下幾個方面。一是從二元結構理論的視角，張海鵬分析了我國二元體制形成以來的經(jīng)驗，強調(diào)了推動城鄉(xiāng)二元結構改革的過程性與復雜性[3]；白永秀認為，研究我國城鄉(xiāng)關系二元結構形成具有特殊的原因和內(nèi)容，需要一條特殊路徑加以破解[4]。二是從國家政策和制度安排設計的視角，高靜從制度變遷的過程入手，辨析了城鄉(xiāng)關系最為直接關聯(lián)的制度安排演變對實現(xiàn)我國現(xiàn)代化變革產(chǎn)生的重大影響，強調(diào)應順應歷史邏輯，建立城鄉(xiāng)互動和鄉(xiāng)村退出制度[5]，溫思美等梳理了我國三農(nóng)問題關注的重點政策變化和內(nèi)在邏輯，總結了城鄉(xiāng)關系在不同時期的矛盾重點和未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展的關注點[6]。三是從經(jīng)濟、社會、人口等多種維度的視角，張克俊提出要從城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、基礎設施建設、基本公共服務等方面合力形成新型城鄉(xiāng)關系[7]；周佳寧等強調(diào)我國高質(zhì)量發(fā)展階段的城鄉(xiāng)關系應是人、空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)多維度融合的產(chǎn)物[8]?？偟膩碚f，學者們通過不同視角評述了我國城鄉(xiāng)關系的演進歷史，然而，關于城鄉(xiāng)關系演進過程中的社會保障制度的角度研究較少。因此，本文分析和探討新中國成立以來城鄉(xiāng)關系的演變脈絡，從而發(fā)現(xiàn)我國社會保障制度變遷的內(nèi)在邏輯。

二、新中國成立以來城鄉(xiāng)關系演變

（一）重心失衡——城鄉(xiāng)分離階段（1949—1978）

建國初期，為了使我國擺脫貧窮落后，盡快恢復國民經(jīng)濟，制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)并且集中力量發(fā)展重工業(yè)的決策。因為國家的生產(chǎn)力不足以支撐開展工業(yè)化，并且當時農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的比重較高，所以首先能夠采取的措施就是農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，通過占有農(nóng)業(yè)和農(nóng)民剩余來供給工業(yè)發(fā)展。具體而言，在實施政策方面，1953年開始針對糧、棉、油等主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，從而使農(nóng)產(chǎn)品以低于實際價值的價格售出，達到轉移資金給工業(yè)的效果。通過這種設置工農(nóng)剪刀差的“暗稅”方式將大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余投入到工業(yè)中。當時，蘇聯(lián)援助的156個大型項目和重工業(yè)項目吸引了大批農(nóng)村人口進入城市，導致城市人口激增?？墒牵鞘形{能力有限，造成就業(yè)問題突出的困境，因此，國家在1958年制定了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。由此，城鄉(xiāng)二元結構的格局形成。為了提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率，1958年中共中央作出建立人民公社的決議，建立農(nóng)民合作組織，開展人民公社化運動。這一時期，城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出一種集中力量于城市經(jīng)濟發(fā)展，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，開始走向城鄉(xiāng)二元局面。隨之，城鄉(xiāng)社會保障制度也呈現(xiàn)出對應的二元結構。在城市，城鎮(zhèn)職工可以享受勞動保險、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；在農(nóng)村，實行的是集體供養(yǎng)式的保吃、保穿、保燒、保教、保葬的五保制度和包括合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生的集體醫(yī)療保健制度。總體而言，城鄉(xiāng)社會保障方面呈現(xiàn)出巨大的差距，城市保障涉及到生老病死各個方面，覆蓋面廣；而農(nóng)村只能滿足較低級的需要，保障程度低，覆蓋面有限。

（二）差距擴大——城鄉(xiāng)調(diào)整階段（1978—2002）

黨的十一屆三中全會以后，以農(nóng)村為改革重點的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立，并在全國開展，為接下來農(nóng)村的發(fā)展和城鄉(xiāng)關系的改變奠定了基礎。通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，帶來了農(nóng)業(yè)產(chǎn)能的提升，也增加了農(nóng)民的生產(chǎn)性收入。同時，國家大幅提升農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，放松城鄉(xiāng)商品流通渠道，放松銷售限制。這一系列措施使得城鄉(xiāng)居民收入增加，農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村物資日益豐富。“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”口號帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓寬了鄉(xiāng)村就業(yè)渠道。到1988年城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，收入比甚至降至1978年來的最低點，因此，這段時間也被認為是城鄉(xiāng)關系自新中國成立以來最為緩和的階段。但是，由于家庭承包經(jīng)營容量有限，市場經(jīng)濟依舊是改革重點和主體，同時在市場經(jīng)濟體制下的要素主要還是向城市流動，沒有打破不均衡的本質(zhì)。另外，1994年起實行分稅制改革，對我國城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了刺激作用，但在一定程度上也進一步擴大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這個階段的城鄉(xiāng)關系雖然有趨好的局面，但是由于城鄉(xiāng)二元結構沒有從根本上被打破，同時國家政策層面的中心還是在市場經(jīng)濟發(fā)展上，因而城鄉(xiāng)差距是擴大的。在這個時期，我國的社會保障制度依舊為經(jīng)濟體制改革服務，重點保障的是城市企業(yè)職工。在保障模式上，到了20世紀80年代，城市社會保障制度已經(jīng)形成由勞動保險、企業(yè)保障、社會保障多維保障的模式，但是農(nóng)村面臨著集體保障瓦解、社會養(yǎng)老保險在富裕地區(qū)試行的情況。在管理體制上，從1998年開始城市保障由中國勞動和社會保障部統(tǒng)一管理，而農(nóng)村仍然是多頭管理，管理效率低下。在管理水平上，城市人均享受社會保障費用是農(nóng)村的90倍多。顯然，城鄉(xiāng)社會保障制度在這一階段的差距是巨大的。

（三）工業(yè)反哺——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2012）

2002年黨的十六大報告提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國家對城鄉(xiāng)發(fā)展的重視程度上升，極力推進城鄉(xiāng)關系的轉變。同時，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村、多予少取放活的條件。首先，在財政政策和投入方面，從2002年試行農(nóng)村稅費改革，至2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅，也為消除城鄉(xiāng)二元結構創(chuàng)造了條件。“四項補貼”政策措施意味著對農(nóng)民開始直接補貼且成為主要支持方式。這意味著我國農(nóng)業(yè)政策的全面轉型，農(nóng)民負擔大幅減輕，城鄉(xiāng)關系突破，達到一個有利的局勢。其次，在戶籍制度方面，2001年推進戶籍制度改革，著力解決進城務工農(nóng)民戶口歧視問題，降低入籍門檻。伴隨著國家對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展被逐步重視，生產(chǎn)要素逐步開始由單向流動向雙向流動轉變。農(nóng)村土地制度改革逐步推動土地承包經(jīng)營權流轉在有條件的地方進行，土地要素的桎梏在慢慢打破。這一階段的變化標志著我國城鄉(xiāng)關系的改善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村由“取”到“予”的轉變。與此同時，2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療展開試點工作，隨之2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點也開始進行，到了2011年我國已基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系?？偟膩砜矗@個階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略對我國城鄉(xiāng)關系的轉變產(chǎn)生了巨大影響，但是城鄉(xiāng)的二元邊界依然存在，在城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共權益等方面還有較大差距。

（四）頂層設計——城鄉(xiāng)融合階段（2012至今）

2012年以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為城鄉(xiāng)關系研究的熱點問題。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、“三農(nóng)”問題、深化城鄉(xiāng)一體化改革等成為主要議題。2013年習近平總書記指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵?！?014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》標志著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大轉型，闡釋了我國城鄉(xiāng)發(fā)展的驅動力。2017年黨的十九大報告中提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中指出，“為重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，要“建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享、有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機制”。在這一階段，城鄉(xiāng)社會保障制度也進一步統(tǒng)一發(fā)展，2014年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面保持基本一致。同年，國務院通過了《社會救助暫行辦法》，以“推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，建立起以醫(yī)療救助、住房救助等專項救助為輔助，以臨時救助為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。2016年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度實行，標志著城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度籌資、管理、支付、服務和環(huán)境的統(tǒng)籌銜接。

三、新時期推進城鄉(xiāng)關系的啟示

1949年以來，我國城鄉(xiāng)關系根據(jù)具體的實際時代需要和實施效果不斷進行著調(diào)整與完善，特別是從戶籍制度角度的調(diào)整、完善，對打破城鄉(xiāng)二元格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有突破性意義。研究我國城鄉(xiāng)關系的演變過程，對于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題具有較大的啟示和推動作用。

（一）打通城鄉(xiāng)流動通道，完善各類配套政策

從城鄉(xiāng)關系的歷程來看，發(fā)展的城鄉(xiāng)關系的改革和調(diào)整手段歸根結底消除的是農(nóng)業(yè)人口向城市流動的單向問題，而新時期要打通農(nóng)村和城市居民的人口雙向流通通道則需要進一步促進城市居民走向農(nóng)村，農(nóng)村居民有序、合理、理性地落戶城市，達到一種動態(tài)平衡的效果。除了人口這一要素，其他資源要素流動也有嚴重的單向問題，物質(zhì)資本因為消費、投資渠道聚集在城市，而在農(nóng)村資本流動的條件有限，大部分的消費都比較低端。城市先進的、規(guī)模化的生產(chǎn)企業(yè)或者是高校具有技術研發(fā)能力，可以在城市中推廣利用新的技術，而技術要素投入到三農(nóng)中發(fā)展則受限于自然環(huán)境的多變性，因此還需要不斷探索路徑。因此，為了實現(xiàn)要素在農(nóng)村的自由流動，需要利用目前的數(shù)字技術、物聯(lián)網(wǎng)的平臺把投資帶到農(nóng)村，帶動農(nóng)村新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打破固有的生產(chǎn)、消費、投資的限制。

（二）提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)差距

從目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構來看，第一產(chǎn)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)之間的融合發(fā)展還不夠，因此農(nóng)民的收入結構也不夠多樣化，為此從結構方面需要在第一產(chǎn)業(yè)的基礎上盤活二三產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)村為舞臺，豐富農(nóng)民的收入來源。在土地改革方面，要創(chuàng)新土地流轉方式，建立健全正規(guī)的土地流轉市場，保障農(nóng)民的土地轉讓權益，實現(xiàn)利用土地資源的增收。要完善宅基地拆遷自愿退出補償政策，根據(jù)農(nóng)民的實際需要和訴求確立合理的拆遷補償機制。要促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化，搭建農(nóng)業(yè)技術推廣平臺，提升生產(chǎn)科技化和效率，實現(xiàn)數(shù)字化的病蟲妨害管理監(jiān)控，有效控制農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟損失，促進農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入增長。

（三）縮小城鄉(xiāng)社會保障差異

雖然在政策層面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老上的統(tǒng)一，但在實際中，城市的教育資源、醫(yī)療資源都是最為集中的，城鄉(xiāng)差距依舊存在。因此，需要促進農(nóng)村教育水平向城市看齊，吸引城市優(yōu)秀師資人才，共享城市基礎教育資源，給予農(nóng)村有條件的農(nóng)民獲得知識、技能培訓的資格，以彌補他們的不足，消除職業(yè)技能障礙。另外，要完善配套交通、醫(yī)療等基礎設施建設。農(nóng)村居民往往會考慮到距離、成本等因素，即使有資格享受醫(yī)療報銷，在面臨一些病癥時也會放棄賦予的醫(yī)療保障權。在養(yǎng)老方面，應完善養(yǎng)老保險制度，合理配置農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機構，引導社會資金和財政資金向農(nóng)村養(yǎng)老傾斜，讓農(nóng)民無后顧之憂，真正享受到應有的保障。

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Evolution and Enlightenment of Urban Rural Relations since the Establishment of New China

Wang Xin

（Yangzhou University， Yangzhou 225000， China）

Abstract： Based on the four stages of the evolution of urban-rural relations in China since the establishment of the PRC， this study examines the urban-rural background and differences in the content of social security systems in the evolution of urban-rural relations. Research has shown that the evolution of urban-rural relations has gone through a process of separation， opposition， coordination， and then integration. At the same time， the stage characteristics of the urban-rural social security system also tend to be consistent with the stage characteristics of urban-rural relations. The promotion of urban-rural relations in the new era requires continuous improvement of policy system design and optimization of supporting facilities.

Key words： urban-rural relations; binary structure; policy evolution

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