行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度研究

叢明函 張昊

摘? ?要：當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，法治文化作為國(guó)家的軟實(shí)力，在行政執(zhí)法方面仍存在諸多問(wèn)題。行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度作為一項(xiàng)新制度，有利于規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為，維護(hù)廣大群眾的利益。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)和案例分析，從行政執(zhí)法全過(guò)程記錄的概念出發(fā)，分析該制度的研究現(xiàn)狀及意義，總結(jié)實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中該制度的成效，梳理所存在的問(wèn)題，如我國(guó)沒(méi)有與該制度有關(guān)的統(tǒng)一立法、記錄主體認(rèn)知欠缺等，并嘗試提出一些可行性建議，以完善行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，加快我國(guó)法治建設(shè)的步伐。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；執(zhí)法效率；行政相對(duì)人

中圖分類號(hào)：D920.1? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）10-0151-03

一、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的理論基礎(chǔ)及研究概況

（一）行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的內(nèi)涵

行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是一個(gè)復(fù)合概念，由“行政執(zhí)法”和“全過(guò)程記錄”組成，但對(duì)兩者在概念上都沒(méi)有明確的界定，學(xué)者們往往從不同的角度出發(fā)認(rèn)知，所以需要一一理解。

行政執(zhí)法作為法律術(shù)語(yǔ)，在我國(guó)使用非常廣泛，但在理解過(guò)程中，各位學(xué)者有著不同的看法。事實(shí)上存在差異的原因在于廣義與狹義的行政行為的爭(zhēng)辯[1]。技廣義看法的學(xué)者將行政執(zhí)法行為等同于行政行為，而在具體的實(shí)踐過(guò)程中，某些行政行為如行政執(zhí)法及行政審批并不屬于行政執(zhí)法行為。持狹義看法的學(xué)者認(rèn)為，行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)按照規(guī)定對(duì)特定的行政對(duì)象人采取具體的行政行為，包括申請(qǐng)和使用職權(quán)的行政行為。行政執(zhí)法更像是一種執(zhí)法活動(dòng)，明確其含義，就可以明確行政執(zhí)法全過(guò)程記錄的研究范圍。

全過(guò)程即包括事前、事中、事后過(guò)程，全過(guò)程記錄顧名思義即采用文字或者圖像的方法記錄事件進(jìn)行的程序，對(duì)執(zhí)法程序啟動(dòng)、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、歸檔管理全部過(guò)程進(jìn)行記錄，并歸檔保存，對(duì)全過(guò)程留痕，做到可提取查閱，了解事件經(jīng)過(guò)。

綜上，行政執(zhí)法全過(guò)程記錄是指在行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)文字、圖像、聲音，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程的記錄活動(dòng)[2]。

（二）研究現(xiàn)狀

1.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度由我國(guó)首先提出創(chuàng)立，在長(zhǎng)期摸索過(guò)程中不斷優(yōu)化更新。但行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是我國(guó)比較新的研究領(lǐng)域及概念。沈?？〗淌谝砸?guī)范行政行為、保護(hù)人民基本利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)依法行政原理、行政證據(jù)的特殊性、行政自制理論、行政協(xié)助理論以及技術(shù)理性等5個(gè)方面進(jìn)行了論證，并對(duì)全過(guò)程記錄制度內(nèi)容進(jìn)行歸納總結(jié)，將適用范圍、主體和手段納入該制度，以方便后續(xù)研究完善全過(guò)程記錄制度。除此之外，還對(duì)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度所存在的問(wèn)題提出完善建議。該項(xiàng)研究成果為解決行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度存在問(wèn)題提供了理論指引[3]。其他學(xué)者通過(guò)對(duì)比研究法、國(guó)外參照法對(duì)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度進(jìn)行研究，相繼提出了一些完善建議，具有一定的指導(dǎo)意義。

2.國(guó)外研究現(xiàn)狀

在國(guó)外的研究領(lǐng)域中并未涉及行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，但在執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，會(huì)利用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行執(zhí)法記錄。該設(shè)備已被英美等國(guó)家推廣使用。德國(guó)毛雷爾教授對(duì)規(guī)范行政行為的研究中一直強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)、保障行政權(quán)的靈活性，而執(zhí)法記錄儀的應(yīng)用與數(shù)字信息化密切相關(guān)，所以可以根據(jù)國(guó)外“信息化行政”進(jìn)行研究。

在美國(guó)舊金山，交警在執(zhí)法過(guò)程中必須要使用執(zhí)法記錄儀，在執(zhí)法過(guò)程中要全程開(kāi)啟，以備份記錄、規(guī)范行政人員的行為。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)時(shí)的錄音錄像不僅可以保護(hù)大眾權(quán)益，還能避免執(zhí)法人員執(zhí)法后受到投訴而無(wú)法澄清事實(shí)。

（三）研究意義

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，依舊存在影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。由于沒(méi)有完整、可信、客觀的影像記錄，執(zhí)法人員和公眾常常各抒己見(jiàn)，以至無(wú)法辨別真?zhèn)?，?dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問(wèn)題大量存在。這些問(wèn)題的存在不僅由于行政人員不規(guī)范執(zhí)法，另外與制度本身不規(guī)范，存在著諸多問(wèn)題也有關(guān)聯(lián)。據(jù)了解，行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的實(shí)施給行政人員增添了更多的工作量和壓力，所以搞清楚該制度可以解決什么問(wèn)題，具有怎樣的研究意義至關(guān)重要。行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是“三項(xiàng)制度”中重要的一環(huán)，對(duì)規(guī)范執(zhí)政執(zhí)法行為、減少爭(zhēng)議發(fā)生、促進(jìn)糾紛解決、維護(hù)執(zhí)法人員和人民群眾的權(quán)益起著舉足輕重的作用。

1.保護(hù)公民的合法權(quán)益

行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度從廣大人民的基本利益出發(fā)，涉及范圍廣泛，幾乎涵蓋生活的各個(gè)方面。通過(guò)文字、音頻、圖片、影像等形式將執(zhí)法全過(guò)程記錄儲(chǔ)存起來(lái)，依照法律規(guī)定公開(kāi)或不公開(kāi)，行政相對(duì)人可以查詢網(wǎng)站公開(kāi)的相關(guān)案例，保障了公民的監(jiān)督權(quán)，讓每一個(gè)公民感受到法律的公平與公正，也提升公民的法治修養(yǎng)，增加對(duì)執(zhí)政團(tuán)體的信任度，并保障了公民的知情權(quán)。

2.固定證據(jù)保護(hù)行政人員的權(quán)益

2016年河北省邢臺(tái)市行政相對(duì)人暴力抗拒執(zhí)法，造成了嚴(yán)重的傷亡后逃離。由于群眾對(duì)真相不夠了解，社會(huì)輿論直接指向當(dāng)時(shí)的城管行政人員，質(zhì)疑其執(zhí)法行為不規(guī)范[4]。但由于執(zhí)法人員使用音像設(shè)備完整地記錄了當(dāng)時(shí)發(fā)生的情況，客觀地還原了真相，避免了事件的發(fā)酵，證明了自身的清白，減少了不必要的麻煩，并快速地將嫌疑人逮捕，大大提高了執(zhí)法效率。

3.建設(shè)良好的執(zhí)法環(huán)境

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在倒逼行政執(zhí)法規(guī)范化的同時(shí)，行政執(zhí)法部門也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。惡意分子通過(guò)截取部分信息陷害執(zhí)法人員，控制輿論導(dǎo)向，擾亂社會(huì)秩序，行政執(zhí)法全過(guò)程記錄可以客觀地還原真相，提供清晰的事實(shí)真相，使政府更加從容面對(duì)，避免了在訴訟中大家各抒己見(jiàn)、無(wú)法辨別真相，維護(hù)了社會(huì)的和諧，營(yíng)造了良好的執(zhí)法環(huán)境。

二、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度在實(shí)際運(yùn)用中取得的成效和存在的不足

（一）行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度取得的成效

在行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度實(shí)施之前，行政人員認(rèn)為注重程序會(huì)大大降低執(zhí)法效率，所以執(zhí)法程序未得到重視。但相反，在實(shí)踐過(guò)程中，采用文字、影像等方式對(duì)全過(guò)程進(jìn)行記錄，大大提高了行政執(zhí)法的效率，規(guī)范了行政執(zhí)法程序，促進(jìn)了法治文明建設(shè)的進(jìn)程。通過(guò)對(duì)濟(jì)南市2020年、2021年的案卷評(píng)查與濱海海關(guān)執(zhí)法的規(guī)范性進(jìn)行分析，得出執(zhí)法程序的正當(dāng)性與執(zhí)法結(jié)果的公正性密切相關(guān)。記錄以重點(diǎn)為主，對(duì)形式與內(nèi)容進(jìn)行研究，明顯發(fā)現(xiàn)案卷質(zhì)量有所提升，加快了辦案查看速度。

行政執(zhí)法主體是行政執(zhí)法中不可缺少的角色，所以行政執(zhí)法主體能力的高低可作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平判斷的標(biāo)準(zhǔn)之一。行政執(zhí)法全過(guò)程制度的實(shí)行大大提高了行政主體對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)范性和必要性的認(rèn)識(shí)，在執(zhí)行國(guó)家法律賦予的權(quán)力時(shí)，更加注重自己的執(zhí)法行為，嚴(yán)格要求自己，從而推動(dòng)我國(guó)法治的縱橫向發(fā)展。

（二）行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度存在的不足

1.無(wú)統(tǒng)一的規(guī)范制度

目前，我國(guó)尚未有統(tǒng)一的規(guī)范制度，在具體實(shí)施過(guò)程中，各地政府只能通過(guò)國(guó)家出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》同地方實(shí)際情況相結(jié)合制定可行性文件。雖然這些文件能及時(shí)地、有針對(duì)性地解決相關(guān)問(wèn)題，但由于未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，仍會(huì)引發(fā)諸多問(wèn)題。所以，制定相關(guān)細(xì)則，做到有法可依，才能促進(jìn)行政執(zhí)法全過(guò)程的規(guī)范執(zhí)行。

2.記錄主體認(rèn)知存在偏差

執(zhí)法記錄本身是對(duì)行政主體的保護(hù)，但有些行政主體對(duì)制度了解不充分，將它視為“緊箍咒”，不想使用；有些行政主體則認(rèn)為執(zhí)法記錄太煩瑣，增加額外工作量，會(huì)大大降低工作效率，延緩執(zhí)法進(jìn)程，在關(guān)鍵時(shí)刻放棄記錄；有些雖自認(rèn)為經(jīng)驗(yàn)豐富，但缺乏證據(jù)保存意識(shí)。以上種種想法都不利于執(zhí)法的順利進(jìn)行，降低行政主體的積極性，導(dǎo)致行政執(zhí)法程序更加緩慢。

部分行政主體在使用記錄設(shè)備時(shí)，操作不當(dāng)，造成畫面模糊、聲音缺失等問(wèn)題，不能獲得有效信息，現(xiàn)場(chǎng)采證不足。更有一些行政主體在執(zhí)法過(guò)程中行為不當(dāng)，因害怕被監(jiān)管部門倒查，利用網(wǎng)絡(luò)合成虛假的數(shù)據(jù)。

3.記錄設(shè)備配置不高和記錄方式不規(guī)范

記錄設(shè)備是行政人員執(zhí)法過(guò)程中必不可少的工具，是監(jiān)督工作人員行為規(guī)范的重要工具。記錄儀分手持型和肩掛型。手持型比較穩(wěn)定，拍攝條件比較自由，但需要人手進(jìn)行專門的拍攝，可能會(huì)造成人力資源的浪費(fèi)。肩掛型便于攜帶，但拍攝視野比較低，且不穩(wěn)定。在使用過(guò)程中，電池的容量及續(xù)航能力也面臨著極大的挑戰(zhàn)，如果電池容量小、續(xù)航能力不足，將會(huì)中斷記錄，影響執(zhí)法進(jìn)程。此外，記錄儀平時(shí)也缺少維修和保管，造成使用時(shí)出現(xiàn)故障。

記錄方式分為文字記錄和音像記錄。自行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度實(shí)施以來(lái)，并未明確統(tǒng)一規(guī)定文書格式，都是各地采取自制的格式。據(jù)了解，文字記錄主要出現(xiàn)的問(wèn)題是記錄內(nèi)容不詳細(xì)、事實(shí)不清楚、記錄格式未規(guī)范等。而音像記錄事前可能未履行告知義務(wù)，采用非法偷拍偷錄等行為取證，未對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。另外，在音像采取過(guò)程中，可能只拍攝了部分內(nèi)容，并未對(duì)執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行拍攝，或記錄儀的使用過(guò)程突然失靈，導(dǎo)致關(guān)鍵性證據(jù)流失，這些都是要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

三、完善行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的建議

（一）完善規(guī)范制度

立法與執(zhí)法共同推進(jìn)我國(guó)法治文明建設(shè)的發(fā)展，立法是執(zhí)法的前提和依據(jù)，執(zhí)法是立法的實(shí)施動(dòng)力。為提高執(zhí)法力度，我國(guó)實(shí)施了行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，但并未完善相關(guān)的立法作為保護(hù)。我國(guó)各地在行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度實(shí)施過(guò)程中，紛紛出臺(tái)了規(guī)范性文件，但各有不同，應(yīng)先將其分層次逐一規(guī)范，再對(duì)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄內(nèi)容進(jìn)行立法規(guī)定。在統(tǒng)一的立法規(guī)定制定后，各地方政府也要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行完善，以適應(yīng)不同的行政部門執(zhí)法全過(guò)程記錄。同時(shí)，在立法過(guò)程中，應(yīng)對(duì)全過(guò)程記錄制度進(jìn)行細(xì)分，比如找出在執(zhí)法記錄過(guò)程中容易忽視的問(wèn)題、音像質(zhì)量問(wèn)題等，通過(guò)對(duì)內(nèi)容的不斷細(xì)分，提高執(zhí)法全過(guò)程記錄在行政執(zhí)法中的作用。

（二）提高記錄主體的能力

首先，對(duì)執(zhí)法人員的錯(cuò)誤思想進(jìn)行糾正。可以對(duì)經(jīng)典案例進(jìn)行分析，使執(zhí)法人員明白執(zhí)法全過(guò)程記錄的重要性，尤其是產(chǎn)生矛盾糾紛時(shí)，音像記錄可作為證據(jù)使用，還可對(duì)行政相對(duì)人有威懾作用，防止其無(wú)理取鬧。樹(shù)立正確的認(rèn)識(shí)，使執(zhí)政人員積極地進(jìn)行全過(guò)程記錄。

其次，加大對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，提升專業(yè)素養(yǎng)?？山Y(jié)合網(wǎng)絡(luò)小課堂，利用閑余時(shí)間學(xué)習(xí)執(zhí)法全過(guò)程記錄的工作重點(diǎn)、注意事項(xiàng)、工作流程以及專業(yè)設(shè)備的使用。行政機(jī)關(guān)可建立追責(zé)制度，如有行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中不進(jìn)行全過(guò)程記錄，或缺少必要的音像、文字資料，應(yīng)追加行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究，使用倒逼機(jī)制促進(jìn)該制度的發(fā)展。

（三）提升記錄設(shè)備水平及改善記錄方式

提升記錄設(shè)備水平需加大資金投入，對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法記錄儀進(jìn)行更新改善。對(duì)背掛式設(shè)備可優(yōu)化制作設(shè)備的材料，減輕設(shè)備的重量，增加設(shè)備的穩(wěn)定性，優(yōu)化執(zhí)法人員的使用感。對(duì)于手持式設(shè)備，可安排固定的專業(yè)的人員進(jìn)行記錄，以保證記錄的效果。在平時(shí)使用過(guò)程中對(duì)記錄儀進(jìn)行規(guī)律的檢查、及時(shí)的維修，執(zhí)法前檢查電量防止突然關(guān)機(jī)。

對(duì)于文字記錄方式，記錄統(tǒng)一的文書格式，各地方政府再結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行完善。記錄內(nèi)容也要遵循全面、可回溯的原則，對(duì)基本信息如：時(shí)間、地點(diǎn)、行政相對(duì)人和行政主體的基本信息等應(yīng)完整記錄方便歸檔放置。另外，由于科技的發(fā)展，可將電子文書與手寫紙質(zhì)版文書結(jié)合以方便回溯，但在記錄時(shí)要規(guī)范文書格式[5]。

對(duì)于音像記錄不全面問(wèn)題，可通過(guò)對(duì)執(zhí)法人員和執(zhí)法設(shè)備兩方面來(lái)改善。執(zhí)法全過(guò)程記錄都離不開(kāi)行政人員的參與，所以必須提高行政人員的記錄意識(shí)，使其主動(dòng)地積極地記錄，在慢慢摸索過(guò)程中記錄下執(zhí)法過(guò)程的重點(diǎn)，減少由于主觀因素引起的音像記錄不全面問(wèn)題。另一方面，執(zhí)法設(shè)備因?yàn)樽陨砉收匣蛱鞖庠斐捎跋癫蝗鏁r(shí)，應(yīng)及時(shí)換用備用設(shè)備，或采用多機(jī)位錄像，并附上文字說(shuō)明，以保證執(zhí)法全過(guò)程被記錄下來(lái)，規(guī)范執(zhí)政行為。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)正在建設(shè)法治文明，其中行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的實(shí)施對(duì)規(guī)范行政部門行為，推動(dòng)法治建設(shè)具有重大意義。行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度作為我國(guó)全新的制度，也是對(duì)基層執(zhí)行和應(yīng)變能力的考驗(yàn)。行政執(zhí)法全過(guò)程記錄實(shí)施所取得的成效是有目共睹的，但對(duì)于存在的諸多問(wèn)題，比如無(wú)統(tǒng)一的立法、執(zhí)行主體存在的認(rèn)知錯(cuò)誤、文字記錄方式未統(tǒng)一規(guī)范文書格式等等，如果不及時(shí)解決，將對(duì)該制度的實(shí)施造成負(fù)面影響，且不利于規(guī)范行政主體的行為。因此，我們應(yīng)對(duì)其給予重視和加緊完善，推動(dòng)該制度的進(jìn)步。

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