基于協(xié)調(diào)視角的我國智慧社區(qū)政策體系分析

張達(dá)

摘? ?要：社區(qū)是政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的最后一公里，同時也是國家建設(shè)智慧城市的關(guān)鍵組成部分，社區(qū)治理是國家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著國家對智慧城市的建設(shè)，也帶動了智慧社區(qū)的發(fā)展。相關(guān)政策在國家、省、市三個層面雖保持一定的連貫性與承接性，但仍然在縱向和橫向上存在一些不協(xié)調(diào)的因素。因此，在政策協(xié)調(diào)視角下分析智慧社區(qū)的政策體系，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：智慧社區(qū)；政策體系；政策協(xié)調(diào)性

中圖分類號：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0134-03

引言

2012年11月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》中明確指出了智慧社區(qū)是建設(shè)智慧城市的運(yùn)行指標(biāo)，并在同年12月，根據(jù)《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點(diǎn)指標(biāo)體系（試行）》明確將智慧社區(qū)作為智慧城市建設(shè)的三級考核指標(biāo)。之后，住建部在2014年發(fā)布《智慧社區(qū)建設(shè)指南（試行）》，明確了智慧社區(qū)建設(shè)的體系建設(shè)過程，成為指導(dǎo)智慧社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性規(guī)劃。自此，全國各地掀起了智慧社區(qū)建設(shè)的熱潮。除了政府政策的推動力以外，市場化的力量也不能忽視，近年來一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、投資企業(yè)將自己的市場逐步擴(kuò)展到智慧社區(qū)這一新領(lǐng)域，可見智慧社區(qū)已受到了社會各界的關(guān)注。

社區(qū)作為國家基層治理的最后一公里，承載著基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重任。智慧社區(qū)作為智慧城市建設(shè)的重要部分，不僅關(guān)系著未來社區(qū)居民生活水平的質(zhì)量，而且決定著國家城市建設(shè)未來總體水平的發(fā)展。然而，隨著“技術(shù)治理”的實(shí)踐探索，雖然在一定程度上給社區(qū)基層治理帶來了一定的創(chuàng)新和變革，但由于社區(qū)基層的復(fù)雜多變，還會帶來一定的社會問題。比如，老年人的“技術(shù)孤島”進(jìn)一步拉大社會鴻溝，給智慧社區(qū)的建設(shè)帶來一定的難度和挑戰(zhàn)[1]。目前我國智慧社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策呈現(xiàn)國家級、省級、市級三層結(jié)構(gòu)，是一種由中央明確到城市試點(diǎn)的縱向建設(shè)路徑?？茖W(xué)有效的智慧社區(qū)政策體系是實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)良好發(fā)展的重要保障。智慧社區(qū)政策的科學(xué)性主要體現(xiàn)在政策體系的協(xié)調(diào)性、完善性等方面。

一、研究設(shè)計

本文的政策文本來源于2014—2021年G省、H市各部門所發(fā)布的智慧社區(qū)相關(guān)政策。運(yùn)用人工檢索從人民政府網(wǎng)、民政部門、發(fā)改委、各層級部門等官方網(wǎng)站收集已發(fā)布的智慧社區(qū)政策文件。本文共收集到44份智慧社區(qū)政策文件，包括以方案、指南、意見、通知等形式發(fā)布的文件（見表1）。

表1是對所收集到的政策文件進(jìn)行的整理、匯總，一些政策文件沒有明確具體的發(fā)文號，如中共中央國務(wù)院印發(fā)的《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，其核心內(nèi)容提到開展養(yǎng)老和家政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專項行動，完善職業(yè)教育、智慧社區(qū)、社區(qū)服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。

二、政策協(xié)調(diào)框架構(gòu)建

政策協(xié)調(diào)較多運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)政策與貨幣政策之中，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。政策體系的協(xié)調(diào)是指某一類政策的整體系統(tǒng)相互配合、協(xié)調(diào)一致，從而完成政策目標(biāo)。政策協(xié)調(diào)框架主要分為時間和結(jié)構(gòu)兩個維度。在時間維度上主要指政策從誕生到結(jié)束，舊政策的消失必然由新政策來取代。究其原因，可能是原有政策不適應(yīng)政策體系需要而被動退出，也有可能是政策主體滿足實(shí)際需要的主動更新。在結(jié)構(gòu)維度上又可分為縱向的和橫向的，前者是指在政策體系中不同級別和層級的政府之間的協(xié)調(diào)與配合，后者是指同一級別和層級的政府或部門之間的協(xié)調(diào)與配合。智慧社區(qū)政策的協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)的是中央與地方的一種相互配合與相互協(xié)調(diào)。一個完善的政策協(xié)調(diào)體系既包括國家與地方的政策互動，也包括同一層級政府的不同部門的協(xié)調(diào)與配合（如圖1）。

三、框架分析

從縱向?qū)蛹壗嵌葋砜?，我國的政策從制定到發(fā)布需要經(jīng)過一個由中央到地方的縱貫式過程，具有承上啟下的特征。國家作為地方政府制定政策的“領(lǐng)頭羊”，引導(dǎo)著地方政府具體政策的制定。國家出臺政策之后，地方政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，同時依據(jù)國家級相關(guān)政策開展具體政策的制定，但不論是在發(fā)文時間上，還是發(fā)文具體內(nèi)容上，都要遵循著“自上而下”的原則。

在政策制定主體上，主要是由中央政府牽頭，發(fā)改委、民政部等部門進(jìn)行輔助工作。對于智慧社區(qū)來說，政策的制定核心主體包括人民政府、發(fā)改委及工信部，協(xié)作主體有民政部、城鄉(xiāng)建委等部門。各層級政府部門為了保證政策的協(xié)調(diào)性，必須在政策目標(biāo)上達(dá)成一致。

在政策效力層面上，根據(jù)政策的性質(zhì)以及約束程度可以劃分為高、中、低三個等級，宏觀性高強(qiáng)制性政策一般由國家制定，以達(dá)到對地方政府約束和引導(dǎo)的目的。

在政策內(nèi)容層面上是一個下級遵循上級的結(jié)構(gòu)體系，省級政府和市級政府在制定政策時要遵循國家的相關(guān)政策理念，在不打破政策體系整體協(xié)調(diào)的前提下，地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對政策的內(nèi)容進(jìn)行具體的完善和補(bǔ)充。

從橫向?qū)蛹壗嵌葋砜矗腔凵鐓^(qū)政策體系的組成部分主要有政策的發(fā)文時間、政策制定主體、政策效力與政策內(nèi)容。政策橫向協(xié)調(diào)需要確保單個政策之間的相互支持，避免政策目標(biāo)和內(nèi)容沖突[2]。在政策制定與發(fā)布的完整過程中，涉及內(nèi)部多個要素的相互配合與協(xié)作，其中最核心的部分是政策制定主體，主體的協(xié)調(diào)程度與配合程度直接影響著政策呈現(xiàn)的最終效果，所以在政策評估的過程中也是不可缺少的一部分。

在發(fā)文主體上主要有單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文兩種形式。前者主要是指在中央或某一領(lǐng)域內(nèi)具有高度話語權(quán)和權(quán)威性的政府部門，如人民政府、民政部。他們的發(fā)文具有一定的影響力和權(quán)威性，能夠?qū)Χ喾街黧w做出一定的約束。后者主要是指多個政府部門為了促進(jìn)某一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)事物的發(fā)展聯(lián)合發(fā)文，這也是目前我國政治生態(tài)下常用的一種制定和發(fā)布政策的形式；排在第一位的作為牽頭部門，其他為輔助部門。

政策效力是指政策對涉及對象的一種約束力，是在主體與客體的相互互動中產(chǎn)生的，其約束力的強(qiáng)度高低，對政策效果會造成一定的影響[3]。依據(jù)政策效力將政策分為高強(qiáng)制性、中強(qiáng)制性和低強(qiáng)制性政策。政策效力體現(xiàn)的是政策制定主體的意愿。同時，不同層級部門制定的政策所體現(xiàn)的政策效力不同。在智慧社區(qū)政策體系中，不同政策效力的政策數(shù)量要保持一定的協(xié)調(diào)，比例不能失衡，避免出現(xiàn)高強(qiáng)制性政策較少的局面。

政策內(nèi)容是指政策的具體條目，是對智慧社區(qū)的發(fā)展中進(jìn)行各項相關(guān)事宜的統(tǒng)籌與安排。中央政府掌握著更多的政策資源，而政策直接影響著智慧社區(qū)建設(shè)過程中的資金、技術(shù)和人才。政策分為直接支持性、間接保障性和規(guī)范引導(dǎo)性政策，基于此，智慧社區(qū)政策從內(nèi)容上可以劃分為支持性政策、保障性政策和引導(dǎo)性政策。支持性政策是為智慧社區(qū)的發(fā)展提供一定的經(jīng)濟(jì)、科技與智力的支持，如財政補(bǔ)貼、人才引進(jìn)政策等。保障性政策是為智慧社區(qū)的發(fā)展提供良好的發(fā)展機(jī)會和空間，加大政策力度，給予基層一定的權(quán)利，為智慧社區(qū)的發(fā)展保駕護(hù)航。引導(dǎo)性政策是為了智慧社區(qū)的發(fā)展提出總體性的目標(biāo)和規(guī)劃的政策，為下級政府提供一定目標(biāo)定位。

四、完善智慧社區(qū)政策體系的對策與建議

推動基層社區(qū)的發(fā)展，是我國開創(chuàng)社區(qū)工作新局面的重要舉措。智慧社區(qū)發(fā)展是我國智慧城市發(fā)展的重要組成部分，智慧社區(qū)政策是社區(qū)發(fā)展的基本保障。我國智慧社區(qū)尚處于起步發(fā)展階段，亟需一個完善的政策體系，以助于指引未來我國智慧社區(qū)發(fā)展的走向。本文在智慧社區(qū)政策協(xié)調(diào)性框架下，從縱向和橫向兩個角度對國家級、省級、市級的智慧社區(qū)政策體系進(jìn)行研究和分析，發(fā)現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的因素，并提出以下具體建議。

（一）完善智慧社區(qū)政策體系，加強(qiáng)橫向部門的溝通與聯(lián)動

智慧社區(qū)政策體系在縱向?qū)哟紊鲜巧舷仑炌?、協(xié)調(diào)一致的。中央政府根據(jù)時局及時更新并發(fā)布政策，對此社會反響要有一定的敏感程度，并迅速轉(zhuǎn)化為政策行動。地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格按照國家政策來執(zhí)行和落實(shí)政策，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺更具可執(zhí)行性和操作性的政策，從而更好指導(dǎo)基層實(shí)踐，并得到一定的效果。在橫向?qū)哟紊?，通過加強(qiáng)各部門的溝通與聯(lián)動，豐富智慧社區(qū)政策內(nèi)容、提高政策效力，針對智慧社區(qū)建設(shè)中的智慧養(yǎng)老、智慧健身、智慧食堂等內(nèi)容做進(jìn)一步的規(guī)劃。政策制定不是一個部門能夠做好的工作，一個完善的政策體系需要多部門之間的協(xié)同合作。

（二）增加政策效力、類型與數(shù)量

高強(qiáng)制性的政策會對實(shí)際建設(shè)起到更好的促進(jìn)作用，但政策數(shù)量的不足也會限制具體建設(shè)的發(fā)展。要從法律的高度規(guī)范智慧社區(qū)的發(fā)展。智慧社區(qū)是我國社區(qū)未來發(fā)展的方向，其中涉及居民、企業(yè)、物業(yè)等多個主體，高強(qiáng)制性政策的增加會避免一系列的民生問題。直接支持性政策相比間接保障性和規(guī)范引導(dǎo)性政策來說具有更好的實(shí)際效果，僅是規(guī)范性的引導(dǎo)而不是實(shí)際性的支持不會在短時間內(nèi)有很大的效果。從目前來看，我國智慧社區(qū)政策效力不夠、政策類型與數(shù)量不足，應(yīng)從源頭上治理，加強(qiáng)各部門之間的合作，加大政策合作制定的力度。

（三）實(shí)施智慧社區(qū)政策評估和監(jiān)督制度

一個完善的政策體系，政策評估是不可缺少的環(huán)節(jié)。想象中的政策效果和實(shí)際還是有一定偏差的。政策評估是整個過程中的重要環(huán)節(jié)，對于政策的制定水平和政策實(shí)際效果具有很好的反饋?zhàn)饔?。要在智慧社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐中采用相關(guān)部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的制度，圍繞政策目標(biāo)各部門靈活分工，將責(zé)任更好地落實(shí)到個人，促進(jìn)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)程度提高，對具體的建設(shè)工作實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)控智慧社區(qū)相關(guān)政策的執(zhí)行情況，規(guī)定政策的具體完成時間。

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