地方立法協(xié)商實(shí)踐成效與經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

劉雅斌

摘? ?要：作為進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)和前提，立法協(xié)商是提高立法質(zhì)量的必然路徑選擇，在我國(guó)具有明確的理論基礎(chǔ)、相應(yīng)的政策依據(jù)和法律根據(jù)。地方立法協(xié)商實(shí)踐豐富多彩、各具特色，取得了從被動(dòng)協(xié)商到主動(dòng)協(xié)商、從自發(fā)協(xié)商到自覺(jué)協(xié)商、從部分協(xié)商到全面協(xié)商，協(xié)商形式從單一到多樣，從程序式、過(guò)場(chǎng)性協(xié)商到務(wù)實(shí)性、實(shí)質(zhì)性協(xié)商的成效，具有立法機(jī)關(guān)居于協(xié)商主導(dǎo)地位，形成立法機(jī)關(guān)與人民政府、人民政協(xié)等多部門之間溝通配合的合作事業(yè)，基本形成地方立法協(xié)商的規(guī)范化、程序化、法制化等經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：地方立法協(xié)商；實(shí)踐成效；經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）10-0159-03

自黨的十八屆三中全會(huì)在報(bào)告中第一次提出“深入開展立法協(xié)商”的要求，從中央到地方都積極開展立法協(xié)商實(shí)踐，進(jìn)行相應(yīng)探索，并取得了相應(yīng)成效。隨之，關(guān)于立法協(xié)商的理論研究和實(shí)踐活動(dòng)在全國(guó)日漸豐富起來(lái)。作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容，立法協(xié)商主要以協(xié)商民主理論為理論基礎(chǔ)和邏輯根基，以強(qiáng)調(diào)各主體間平等的政治參與權(quán)和保障公民對(duì)公共決策的知情權(quán)、審議權(quán)為宗旨，以通過(guò)多樣化的協(xié)商形式為路徑，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)理性和提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)制定良法、實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。立法協(xié)商是進(jìn)行科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)和前提，是傾聽民意民聲、凝聚社會(huì)共識(shí)、回應(yīng)社會(huì)訴求、提高立法質(zhì)量的必然路徑。

一、地方立法協(xié)商的政策法律依據(jù)

（一）立法協(xié)商的政策依據(jù)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中首次提出開展“立法協(xié)商”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步提出了“開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用”的要求。2015年，黨中央提出要“深入開展立法工作中的協(xié)商”和“發(fā)揮好人大的代表在協(xié)商民主中的作用”。2016年2月，黨中央強(qiáng)調(diào)應(yīng)“加強(qiáng)立法協(xié)商”。2019年黨的十九屆四中全會(huì)確定了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”，將立法體制機(jī)制納入到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中。2022年，黨的二十大報(bào)告明確指出，“協(xié)商民主是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式”，必須“全面發(fā)展全過(guò)程人民民主”，要求“全面發(fā)展協(xié)商民主，健全各種制度化協(xié)商平臺(tái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。至此，黨中央為新時(shí)代加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)、做好新時(shí)代立法協(xié)商工作指明了方向、明確了要求，形成了翔實(shí)完備、一以貫之的政策決議體系，立法協(xié)商與協(xié)商民主、全過(guò)程人民民主之間形成了連接緊密、鏈條清晰完整的中國(guó)社會(huì)主義民主政治的邏輯框架，建立和發(fā)展立法協(xié)商制度的探索與實(shí)踐在中央和地方層面快速展開、不斷探索，立法協(xié)商的機(jī)制、路徑、形式和內(nèi)容等逐漸豐富起來(lái)。

（二）立法協(xié)商的法律根據(jù)

現(xiàn)行憲法是開展立法協(xié)商的最高法律依據(jù)。憲法序言闡明的“發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法治，貫徹新發(fā)展理念”，正文中規(guī)定的人民主權(quán)原則、“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”、“公民在法律面前一律平等”、“言論自由”等內(nèi)容，應(yīng)是立法協(xié)商的根本法依據(jù)。而《立法法》確立的科學(xué)立法、民主立法原則，以及關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序和關(guān)于行政法規(guī)的規(guī)定，特別是該法第五條、第六條、第二十一條、第三十六條、第三十七條、第六十七條的程序要求，為立法協(xié)商提供了直接的法律依據(jù)。此外，有關(guān)地方結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施的規(guī)范和保障立法協(xié)商的地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，提供了對(duì)各地方進(jìn)行立法協(xié)商的規(guī)范支持，地方立法協(xié)商的實(shí)踐探索獲得了制度性依據(jù)。

二、地方立法協(xié)商實(shí)踐探索

中央層面的立法協(xié)商實(shí)踐表現(xiàn)為全國(guó)政協(xié)履行協(xié)商職能，發(fā)揮全國(guó)政協(xié)委員及相關(guān)人員在立法協(xié)商中的作用。通常是由全國(guó)政協(xié)的社會(huì)和法制委員會(huì)承辦法治領(lǐng)域的雙周協(xié)商座談會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)人士、有關(guān)地方政協(xié)委員、部分非專業(yè)委員參加調(diào)研和會(huì)議，通過(guò)跨專業(yè)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨界別的溝通交流，傾聽不同的聲音。座談會(huì)后，將會(huì)議成果以雙周協(xié)商座談會(huì)信息形式報(bào)送有關(guān)部門，并將委員、專家的具體條文修改意見和建議逐條梳理匯總，送法案起草部門作為參考。2014年3月，全國(guó)政協(xié)就“安全生產(chǎn)法修正問(wèn)題”進(jìn)行座談交流，首次實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層面的立法協(xié)商[1]，其后，全國(guó)政協(xié)在《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《快遞條例》《水污染防治法》等多部法律法規(guī)修訂前都進(jìn)行了立法協(xié)商。第十三屆全國(guó)政協(xié)“先后圍繞‘未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例的制定‘著作權(quán)法的修訂‘行政復(fù)議法的修改‘社會(huì)救助法的制定‘仲裁法的修訂召開雙周協(xié)商座談會(huì)”[2]，會(huì)議成果被全國(guó)人大常委會(huì)接受，被法案吸納。立法協(xié)商雙周座談會(huì)成為中央層面開展立法協(xié)商的常態(tài)化做法，全國(guó)政協(xié)及其委員在立法協(xié)商實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

在地方層面，立法協(xié)商實(shí)踐探索活動(dòng)有聲有色，很多省市分別采取了立法調(diào)研，提前介入，發(fā)揮高校立法基地和基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用，為人大常委會(huì)成員配備法律助理，書面溝通協(xié)商。召開座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，委托第三方起草甚至公眾立法等多種方式展開立法協(xié)商，在立法工作的不同階段，參考有關(guān)部門、人民政協(xié)、高校的專家學(xué)者、律師事務(wù)所、人民群眾等的意見建議，吸納其中科學(xué)合理部分[3]。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，地方開展立法協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)要早于中央正式形成決議。福建省最早進(jìn)行地方立法協(xié)商實(shí)踐，在2000年就頒布了《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》。福州市政協(xié)與市人大常委會(huì)隨后聯(lián)合制定了實(shí)施意見并加以貫徹落實(shí)。其后，各地方的人大常委會(huì)、人民政協(xié)、人民政府或單獨(dú)或聯(lián)合制定了規(guī)范立法協(xié)商的規(guī)范性文件。例如，2004年大連市就制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章對(duì)進(jìn)行政治協(xié)商做出了規(guī)范相應(yīng)程序的規(guī)定；南京市就加強(qiáng)地方立法協(xié)商和加強(qiáng)市政府立法協(xié)商分別出臺(tái)了相應(yīng)意見；2007—2010年，濟(jì)南市、杭州市、新疆維吾爾自治區(qū)圍繞立法前協(xié)商工作、政府立法協(xié)商機(jī)制、政協(xié)開展立法協(xié)商等，分別制定實(shí)施了相應(yīng)規(guī)則、意見和辦法。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”“深入開展立法協(xié)商”后，2014年，青海省、安徽省各自出臺(tái)了開展立法協(xié)商、加強(qiáng)立法協(xié)商協(xié)調(diào)的意見。2015年12月淄博市出臺(tái)《淄博市人大常委會(huì)立法協(xié)商辦法》，2017年2月張家界市出臺(tái)《張家界市人大常委會(huì)立法協(xié)商辦法》，2019年8月臨沂市出臺(tái)《臨沂市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法協(xié)商辦法》，2020年6月欽州市制定了規(guī)范立法協(xié)商的地方性法規(guī)，濰坊市于同年10月出臺(tái)了《發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用開展立法協(xié)商工作的試行辦法》，2022年7月江蘇省政協(xié)印發(fā)《立法協(xié)商工作辦法（試行）》，等等。雖然海南省海口和三亞等市未制定規(guī)范立法協(xié)商的專項(xiàng)法規(guī)，但卻以其他地方性法規(guī)的形式對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行了規(guī)定，海南省在行使自貿(mào)港法規(guī)立法權(quán)、制定自貿(mào)港法規(guī)過(guò)程中使得立法協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)又進(jìn)一步加強(qiáng)和豐富起來(lái)。

上述規(guī)范地方立法協(xié)商的相關(guān)文件，在性質(zhì)上屬于地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件；在制度框架上基本都圍繞加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作機(jī)制、加強(qiáng)法規(guī)起草協(xié)商協(xié)調(diào)工作、加大溝通協(xié)調(diào)力度、充分發(fā)揮公眾作用等方面進(jìn)行設(shè)定；在開展協(xié)商的環(huán)節(jié)和形式上規(guī)定了在立法前、起草時(shí)、審議前、審議后等各個(gè)環(huán)節(jié)主要通過(guò)座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)等會(huì)議協(xié)商形式或者書面協(xié)商方式進(jìn)行立法協(xié)商，較為重視發(fā)揮辯論聽證、顧問(wèn)咨詢、網(wǎng)議互動(dòng)、專家論證、委托起草等作用；在協(xié)商的內(nèi)容上主要針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾切身利益以及在審議中遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)、焦點(diǎn)等方面的重大問(wèn)題；在作用和功效上能從本地實(shí)際出發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)亻_展立法協(xié)商的探索實(shí)踐進(jìn)行有益的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，鞏固立法協(xié)商實(shí)踐探索活動(dòng)取得的成果，確認(rèn)實(shí)踐發(fā)展中取得的成效，由精英式的“關(guān)門立法”轉(zhuǎn)向了面向社會(huì)公眾的“開門立法”，一定意義上使立法協(xié)商在地方形成規(guī)范化、程序化、法律化，地方立法協(xié)商獲得了政策依據(jù)和規(guī)范支持，立法的公開化、民主性、科學(xué)性大大提高；在實(shí)踐地區(qū)范圍上，通過(guò)制定實(shí)施規(guī)范性文件推動(dòng)地方立法協(xié)商的方式做法擴(kuò)大到越來(lái)越多的省市地區(qū)。

三、地方立法協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

我國(guó)各地的立法協(xié)商實(shí)踐活動(dòng)豐富多彩，很多省市發(fā)展出不完全相同的協(xié)商模式和協(xié)商方式，不但注重人大在立法協(xié)商中發(fā)揮主導(dǎo)作用，而且政協(xié)舉行立法協(xié)商座談會(huì)的做法在很多地方也逐漸實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。有學(xué)者對(duì)中央和地方立法協(xié)商的實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，指出當(dāng)下的立法協(xié)商“主要是通過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議等組織機(jī)構(gòu)或者通過(guò)征求相關(guān)人士和普通公民對(duì)法律草案的意見等方式進(jìn)行的”[4]；也有學(xué)者將立法協(xié)商模式總結(jié)為“我國(guó)已形成了包括‘廣東經(jīng)驗(yàn)‘廣西經(jīng)驗(yàn)在內(nèi)的‘人大主導(dǎo)模式，包括‘南京經(jīng)驗(yàn)‘福州經(jīng)驗(yàn)在內(nèi)的‘政協(xié)主導(dǎo)模式?！盵5]總體而言，各地立法協(xié)商實(shí)踐呈現(xiàn)出多樣化、而理論亦觀點(diǎn)不一的“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的狀況。

總體上看，各地方開展立法協(xié)商活動(dòng)所取得的成效可概括為從被動(dòng)協(xié)商到主動(dòng)協(xié)商，從自發(fā)協(xié)商到自覺(jué)協(xié)商，從部分協(xié)商到全面協(xié)商；協(xié)商形式從單一到多樣，從程序式、過(guò)場(chǎng)性協(xié)商到務(wù)實(shí)性、實(shí)質(zhì)性協(xié)商。具體說(shuō)來(lái)，其主要經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)可概括為，一是較多地方突出了人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)地位，立法機(jī)關(guān)在立法協(xié)商中發(fā)揮著主導(dǎo)者、組織者和對(duì)協(xié)商結(jié)果采納與否的決策者的作用。二是對(duì)于重大決策的立法協(xié)商成為人大與政府、政協(xié)等多部門之間的溝通配合的合作事業(yè)。在制定立法協(xié)商規(guī)范性文件的過(guò)程中，很多省市以人大、政府、政協(xié)三方聯(lián)席會(huì)議形式形成，且在這一合作事業(yè)中比較重視政協(xié)在立法協(xié)商中的特殊功能和作用，認(rèn)為立法協(xié)商是人民政協(xié)以協(xié)商的方式參與科學(xué)立法、民主立法的一種重要的活動(dòng)。作為決策前的協(xié)商，其主要是由人民政協(xié)的有關(guān)專門委員會(huì)和政協(xié)委員就法律法規(guī)草案進(jìn)行的協(xié)商，并提出修改完善意見建議供立法機(jī)關(guān)參考[6]，在更大程度上發(fā)揮了人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和途徑的作用。參與地方立法協(xié)商已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義民主政治中人民政協(xié)開展政治協(xié)商不可或缺的重要組成部分[7]。三是基本形成地方立法協(xié)商的規(guī)范化、程序化、法制化，實(shí)施包括地方性法規(guī)在內(nèi)的諸多規(guī)范性文件，使立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)得以抽象化、規(guī)則化，立法協(xié)商基本實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化制度化運(yùn)作，保證了立法協(xié)商的有序和實(shí)效。四是運(yùn)行促進(jìn)立法協(xié)商常態(tài)化溝通交流的三方聯(lián)席會(huì)議制度這一長(zhǎng)效機(jī)制，如設(shè)立“法制委員會(huì)立法前協(xié)商專家組”（大連）、“立法協(xié)商咨詢小組”（杭州）、“地方性立法協(xié)商專家組”（長(zhǎng)沙）等專門組織機(jī)構(gòu)，為增強(qiáng)立法協(xié)商實(shí)效、提高立法質(zhì)量提供了組織保證。五是實(shí)施了辯論這一立法協(xié)商程序中的核心機(jī)制。辯論“能夠讓各種意見得到有條不紊的表達(dá)，并用規(guī)則來(lái)壓制內(nèi)心的各自私利與欲望，形成真正的觀點(diǎn)交鋒，有利于形成公共理性并廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)”[8]。實(shí)施良好的辯論機(jī)制是立法協(xié)商取得實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。六是較多省市如廣東、海南三亞等地注重通過(guò)對(duì)立法前和立法后評(píng)估進(jìn)行協(xié)商，委托高校、律師事務(wù)所等地方立法研究服務(wù)基地進(jìn)行評(píng)估，提出修改完善和做好實(shí)施工作的意見建議，使立法協(xié)商形成閉環(huán)。但是，在取得成績(jī)、獲取經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也暴露出各地方及學(xué)界在立法協(xié)商中的主體定位，立法協(xié)商的主導(dǎo)權(quán)，人大、政協(xié)、政府等相關(guān)政治主體在立法協(xié)商中的角色定位和作用發(fā)揮等方面存在著不同理解和做法等問(wèn)題，需要在實(shí)踐發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新。

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