文化體制改革視野下電影政策的演進(jìn)

類成云

【摘要】在1993年3號(hào)文件及之后的文化體制改革和電影體制機(jī)制改革政策的助推下，中國電影業(yè)完成了華麗轉(zhuǎn)身，大踏步向電影工業(yè)化邁進(jìn)，距離電影強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)越來越近。30年來的政策演進(jìn)大致可分為摸索與改革期、建構(gòu)與完善期和成熟與躍升期，每一個(gè)階段的政策都具有鮮明的時(shí)代特色，也都推動(dòng)了我國電影業(yè)的革新與升級(jí)。這些不同特征的電影政策共同構(gòu)筑了30年來中國電影事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新景觀和新樣態(tài)。也正是在這樣的基礎(chǔ)上，電影強(qiáng)國之路才能走得更順。

【關(guān)鍵詞】電影產(chǎn)業(yè) 電影政策 電影工業(yè)化 電影強(qiáng)國

1992年，黨的十四大確立了我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，我國開啟了快速現(xiàn)代化的步伐。隨后，中國電影業(yè)開啟了由弱變強(qiáng)的升級(jí)換代之路。30年后，中國電影在經(jīng)歷了改革的陣痛與艱難、市場的質(zhì)疑與肯定、創(chuàng)作的乏力與轉(zhuǎn)型后完成了華麗轉(zhuǎn)身，而這，離不開我國文化體制改革政策和電影體制機(jī)制改革政策的助推。為了討論方便，筆者將30年的政策演進(jìn)大致分為摸索與改革期（1993—2001）、建構(gòu)與完善期（2002—2018）、成熟與躍升期（2019年至今），每一個(gè)階段的政策都具有鮮明的時(shí)代特色，推動(dòng)了我國電影業(yè)的革新與升級(jí)。

雖然電影的體制機(jī)制改革有較強(qiáng)的內(nèi)因，但更是在國家市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的宏觀調(diào)控之下，在文化體制改革的作用之下開始的。確切地說，是國家的宏觀經(jīng)濟(jì)和文化策略的不斷調(diào)整為電影業(yè)向市場化轉(zhuǎn)型的改革和發(fā)展指明了方向。

1.國家宏觀調(diào)控及相關(guān)政策的推動(dòng)

在宏觀規(guī)劃方面，中央和相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策推動(dòng)電影業(yè)的市場化改革和適應(yīng)。1992年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》出臺(tái)，電影被明確為第三產(chǎn)業(yè)。電影業(yè)的發(fā)展軌跡和方向也在這個(gè)定位之后得到了明確，電影體制改革由此出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)折性契機(jī)。2000年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》提出“逐步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)文化市場建設(shè)和管理，推動(dòng)有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“發(fā)展廣播影視等各項(xiàng)事業(yè)，繁榮文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作，努力提高精神產(chǎn)品的質(zhì)量，生產(chǎn)出更多的無愧于時(shí)代和人民的藝術(shù)精品”[1]。2001年8月24日，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，希望通過政策的效力“打破當(dāng)時(shí)行業(yè)領(lǐng)域和行政區(qū)域牢籠，實(shí)施多媒體兼營、跨地區(qū)經(jīng)營，要求拓寬融資渠道和健全市場體系，大力實(shí)施文化走出去戰(zhàn)略”[2]。

在具體操作層面，為了支持電影制片業(yè)的發(fā)展，解決其普遍面臨的經(jīng)濟(jì)困難的情況， 1994年12月28日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)對(duì)宣傳文化單位實(shí)行財(cái)稅優(yōu)惠政策的規(guī)定》，繼續(xù)對(duì)電影業(yè)實(shí)行免征增值稅或按比較低的比例征收調(diào)節(jié)稅政策[3]，并于1995年出臺(tái)了《宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，使宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)基金的使用有法有據(jù)可依。

在經(jīng)歷了幾年的發(fā)展之后，“國產(chǎn)電影在市場運(yùn)作中出現(xiàn)了若干新的動(dòng)向，而這些動(dòng)向，標(biāo)志著國產(chǎn)電影正在發(fā)生著一種深刻的變化。”[4]為了應(yīng)對(duì)這種新動(dòng)向和新變化，也為了能夠繼續(xù)推動(dòng)電影的市場化發(fā)展，改變當(dāng)時(shí)國產(chǎn)電影市場低迷的情況。對(duì)內(nèi)，在1996年3月的全國電影工作會(huì)議提出實(shí)施“九五五〇”工程[5]，并要求做到“（1）辦好重點(diǎn)制片廠。（2）抓好劇本創(chuàng)作。（3）優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。（4）提供資金保證和政策扶持。（5）加強(qiáng)對(duì)精品的宣傳”。[6]為了保證該工程的實(shí)施，電影主管部門也陸續(xù)出臺(tái)了一系列配套措施，希望能夠從各個(gè)方面推動(dòng)電影事業(yè)的發(fā)展。對(duì)外，廣電部電影局授權(quán)中影公司每年引進(jìn) 10部“基本反映世界優(yōu)秀文化成果和當(dāng)代電影藝術(shù)、技術(shù)成就的影片”，并以分賬方式發(fā)行，以期找到新的突破點(diǎn)和新的創(chuàng)收途徑。中國電影開啟了與“狼”甚至是“狼群”共舞的新時(shí)期。2001年12月11日，中國正式加入WTO，進(jìn)口影片的市場份額從10部增加到20部，電影票房的分成比例約定為13%。面對(duì)群狼環(huán)伺，中國電影的市場化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程不得不加快發(fā)展的腳步。

2.電影主管部門的政策助力

與中央和相關(guān)部委政策配合，電影主管部門也不斷出臺(tái)政策，助力電影業(yè)改革。1992年底，廣播電影電視部出臺(tái)了《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見》，并于1993年以“廣發(fā)影字〔1993〕3號(hào)文件”的形式發(fā)布，自此，“四十年形成的獨(dú)家經(jīng)營、統(tǒng)購統(tǒng)銷的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)品分配的生產(chǎn)流通模式被沖破”[7]。中國電影邁出了市場化改革的第一步。

此后，一系列政策和配套措施陸續(xù)出臺(tái)，努力為電影業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。（見表1）

從上表可以看出，這些政策主要圍繞以下方面進(jìn)行：一是理順電影業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)，解決因不同環(huán)節(jié)的利益導(dǎo)致的矛盾和癥結(jié)。從“3號(hào)文件”及其《實(shí)施細(xì)則》到《關(guān)于進(jìn)一步深化電影業(yè)改革的若干意見》和《關(guān)于改革電影發(fā)行放映機(jī)制的實(shí)施細(xì)則》，初步形成了開拓電影發(fā)行放映市場的新思想和新格局。二是積極推進(jìn)改善電影制片工作。主要涉及四個(gè)方面： （1）逐步放開電影制片單位的融資渠道。在這一政策之下，許多民營公司相繼成立，并參與到電影制片中，改變了當(dāng)時(shí)的電影市場主體和創(chuàng)作格局，推動(dòng)了電影業(yè)的市場化進(jìn)程。（2）逐步放開單片攝制的要求，推動(dòng)電影創(chuàng)作的繁榮，為后期電影產(chǎn)量的大幅提升提供了政策保障。（3）規(guī)范和管理電影合作拍攝。上述合拍政策基本奠定了我國對(duì)外合拍的基本格局和思路，為后期中國電影在美學(xué)、行業(yè)機(jī)制等方面的提升奠定了基礎(chǔ)，也為提升中國文化影響力和傳播力提供了有效途徑。（4）理順并推動(dòng)建立現(xiàn)代電影企業(yè)管理制度。借助政策的鼓勵(lì)和支持，一個(gè)初步適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代電影企業(yè)的環(huán)境基本形成，并初步形成了電影制片和發(fā)行放映的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展鏈條，為電影產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。（5）加強(qiáng)電影法治建設(shè)，保障了電影業(yè)的健康有序發(fā)展?？梢哉f，這些政策的制定為拓展、繁榮電影市場，培育電影觀眾做了最初的鋪墊，為后期中國電影產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化的發(fā)展奠定了強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

2002年以后，全球經(jīng)濟(jì)一體化的格局迅速發(fā)展，中國加入WTO，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速并面臨轉(zhuǎn)型。國家積極推動(dòng)文化體制改革，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，電影主管部門也不斷更新和完善電影政策，成就了電影業(yè)的跨越式發(fā)展。

1.國家宏觀調(diào)控及文化政策保障

這一時(shí)期不但是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)迅速發(fā)展的重要時(shí)期，也是國家不斷深化文化體制改革、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要時(shí)期。這一時(shí)期，一些重要的國家規(guī)劃和政策密集出臺(tái)，主要集中在以下四個(gè)方面：

第一，黨和國家對(duì)文化發(fā)展的宏觀調(diào)控和規(guī)劃。這些宏觀調(diào)控和規(guī)劃主要分為三種類型。第一類是十七大、十八大和十九大報(bào)告。十七大報(bào)告明確了要“推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”[8]；十八大報(bào)告進(jìn)一步明確要“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)”[9]；十九大報(bào)告要求“堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛”[10]。推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化的繁榮興盛和文化強(qiáng)國建設(shè)成為文化工作的重點(diǎn)。作為文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，電影的相關(guān)改革和政策作為配套措施不斷出臺(tái)。第二類是國家五年規(guī)劃及其配套政策。在“十一五”至“十三五”三個(gè)五年規(guī)劃及《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃發(fā)展綱要》《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《國家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》等配套措施中，除了有加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等規(guī)劃外，對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也做了較為全面的規(guī)劃。且伴隨著改革的深入和電影產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，電影政策也在不斷更新和變化，體現(xiàn)出這些規(guī)劃和政策的延續(xù)性和一以貫之。第三類是中央關(guān)于繁榮社會(huì)主義文化大繁榮大發(fā)展的相關(guān)政策。在這期間，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人針對(duì)文化發(fā)展發(fā)表了重要講話。為了貫徹這些講話的精神，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見》《中共中央關(guān)于深化文化體制改革

推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于繁榮發(fā)展社會(huì)主義文藝的意見》等相繼出臺(tái)，共同推動(dòng)社會(huì)主義文化的大繁榮大發(fā)展，也推動(dòng)了電影產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展和大繁榮。

第二，關(guān)于推進(jìn)文化體制改革的相關(guān)政策。這一階段出臺(tái)的《文化體制改革試點(diǎn)中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定（試行）》《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》《深化文化體制改革實(shí)施方案》等都提出在推進(jìn)文化體制改革，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，既對(duì)電影業(yè)進(jìn)行資金支持，推進(jìn)建立現(xiàn)代電影企業(yè)制度，又致力于推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，突出“五位一體”的全方位改革，為電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展掃清阻礙。

第三，支持電影發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，國家仍然在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)電影產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收、補(bǔ)貼、金融、用地等支持和優(yōu)惠。2005年國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》、2006年財(cái)政部和中宣部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》、2014年七部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策的通知》和2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》，都在不同方面對(duì)電影業(yè)的發(fā)展給予了較大支持。2018年9月，國務(wù)院發(fā)布《完善促進(jìn)消費(fèi)機(jī)制實(shí)施方案2018—2020年》，明確制定實(shí)施深化電影院線制改革方案，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+電影”的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，并在規(guī)范電影票網(wǎng)絡(luò)銷售、點(diǎn)播影院等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。這些經(jīng)濟(jì)政策支持大力促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新的發(fā)展，切實(shí)推動(dòng)了電影行業(yè)利用社會(huì)投資發(fā)展的措施好落地。

第四，加強(qiáng)立法、執(zhí)法，構(gòu)建和諧健康的電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在立法方面，《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的通過并實(shí)施具有里程碑意義，不但對(duì)電影產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)也具有非常重要的示范作用。2019年7月《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》（草案征求意見）發(fā)布，國家針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的立法逐步完善，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境也有了大幅改善。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面， 2004年12月22日，最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，明確對(duì)盜版行為的定罪處罰?！蛾P(guān)于建立中美電影版權(quán)保護(hù)協(xié)作機(jī)制的備忘錄》及中國電影版權(quán)保護(hù)協(xié)會(huì)與美國電影協(xié)會(huì)簽署的《諒解備忘錄》讓中國對(duì)電影知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)更具國際化和影響力?！侗Ｗo(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行動(dòng)綱要（2006—2007）》《關(guān)于新形勢下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)的若干意見》《版權(quán)工作“十三五”規(guī)劃》等，均對(duì)保護(hù)電影作品的版權(quán)問題制定相應(yīng)的政策。在執(zhí)法方面，《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》《2016年全國打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點(diǎn)》相繼發(fā)布，繼續(xù)加大在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)η址鸽娪爸R(shí)產(chǎn)權(quán)行為的執(zhí)法力度，營造依法治理文化產(chǎn)業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)的良好環(huán)境。

2.電影主管部門出臺(tái)的相關(guān)政策

在這一時(shí)期，中國電影業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，其所面臨的國內(nèi)和國際形勢也更為復(fù)雜，所面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇也是前所未有的。

在內(nèi)部，為了落實(shí)2003年的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，國家廣播電影電視總局電影局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)地與香港電影業(yè)合作、管理的實(shí)施細(xì)則》；為了配合2010年的《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，國家廣播電影電視總局電影局出臺(tái)《國家廣播電影電視總局電影管理局關(guān)于加強(qiáng)海峽兩岸電影合作管理的現(xiàn)行辦法》。這些政策以實(shí)際行動(dòng)支持海峽兩岸暨港澳之間電影業(yè)的合作互動(dòng)，推動(dòng)華語電影的合作發(fā)展與共贏，也在一定程度上奠定了當(dāng)下中國合拍電影的基本格局。

伴隨著影視行業(yè)的繁榮發(fā)展， 2016年以后，文娛行業(yè)一些丑聞事件如“天價(jià)片酬”“陰陽合同”“偷稅漏稅”等相繼被爆出，主管部門出臺(tái)了一系列具體措施整治行業(yè)環(huán)境，規(guī)范行業(yè)行為。如2018年6月27日，中宣部、文旅部、國家稅務(wù)總局、國家廣電總局、國家電影局等聯(lián)合印發(fā)通知，要求對(duì)行業(yè)內(nèi)的“天價(jià)片酬”“陰陽合同”以及“偷逃稅款”等問題進(jìn)行治理，推動(dòng)行業(yè)的健康發(fā)展。

在外部， 2012年，中美雙方就解決WTO電影相關(guān)問題的諒解備忘錄達(dá)成協(xié)議，對(duì)進(jìn)口影片的配額、票房分賬和進(jìn)口企業(yè)等做出新的約定，不僅對(duì)國產(chǎn)片的排片和票房產(chǎn)生了沖擊，而且直接推動(dòng)了中國電影進(jìn)入3D和IMAX時(shí)代，這也讓中國電影的技術(shù)提升和改進(jìn)成為新的主題。

除了配合國家政策和行業(yè)整頓的需求，電影主管部門根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和相關(guān)政策，不斷調(diào)整和完善，形成了較為完備的電影管理服務(wù)體系。

第一，與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新和調(diào)整相應(yīng)的政策。這一時(shí)期，電影產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，原有的一些管理政策已經(jīng)不能適應(yīng)新的電影生產(chǎn)機(jī)制，主管部門對(duì)部分規(guī)定進(jìn)行了修訂，以適應(yīng)新的形勢。新版《電影管理?xiàng)l例》在2002年發(fā)布之后， 2017年進(jìn)行了再次修訂；《電影劇本（梗概）備案、電影片審查暫行規(guī)定》歷經(jīng)兩次修改后，由原有的“立項(xiàng)”改為“備案”， 2010年，《關(guān)于改進(jìn)和完善電影劇本（梗概）備案、電影片審查工作的通知》下發(fā)，再次調(diào)整影片的備案和初審工作，提升效率?！锻馍掏顿Y電影院暫行規(guī)定》《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》也分別進(jìn)行了兩次補(bǔ)充和修訂。另外，主管部門還調(diào)整和修訂了關(guān)于電影院票務(wù)系統(tǒng)以及電影專項(xiàng)資金征收使用管理辦法等。

第二，適應(yīng)新業(yè)態(tài)，發(fā)布新管理政策。面對(duì)電影數(shù)字化發(fā)展趨勢，《電影數(shù)字化發(fā)展綱要》《數(shù)字電影發(fā)行放映管理辦法（試行）》《國產(chǎn)影片數(shù)字化發(fā)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼試行辦法》《農(nóng)村數(shù)字電影發(fā)行放映實(shí)施細(xì)則》等相繼發(fā)布，推進(jìn)數(shù)字化電影的進(jìn)程。為規(guī)范點(diǎn)播影院和院線的發(fā)展，國家新聞出版廣電總局陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范點(diǎn)播影院、點(diǎn)播院線經(jīng)營管理工作的通知》《點(diǎn)播影院、點(diǎn)播院線管理暫行規(guī)定（征求意見稿）》，規(guī)范電影產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)。

第三，完善電影放映環(huán)節(jié)管理機(jī)制，推動(dòng)電影業(yè)健康繁榮發(fā)展?！峨娪霸河?jì)算機(jī)票務(wù)管理系統(tǒng)軟件技術(shù)規(guī)范》《電影院票務(wù)系統(tǒng)（軟件管理）實(shí)施細(xì)則的通知）》《關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)放映國產(chǎn)影片成績突出影院的通知》《關(guān)于電影票“退改簽”規(guī)定的通知》《國產(chǎn)電影復(fù)映暫行規(guī)定》《關(guān)于加快電影院建設(shè)，促進(jìn)電影市場繁榮發(fā)展的意見》等，對(duì)電影的放映環(huán)節(jié)進(jìn)行完善和監(jiān)管，促進(jìn)電影市場的繁榮發(fā)展。

當(dāng)然，上述所列僅是部分政策，還有很多諸如規(guī)范影視行業(yè)稅收秩序工作和電影企業(yè)會(huì)計(jì)核算的政策并未羅列。這些規(guī)章制度和政策共同構(gòu)筑了電影產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程時(shí)期較為完備的政策體系，并為電影工業(yè)化發(fā)展提供了保障和依據(jù)。

2019年，《流浪地球》以較為全面和完善的電影制作流程、分工以及產(chǎn)業(yè)鏈條的完整預(yù)示了中國電影工業(yè)的開端。之后經(jīng)過《金剛川》《獨(dú)行月球》和《流浪地球2》等影片的完善和迭代，中國電影工業(yè)已經(jīng)進(jìn)入初步發(fā)展階段。

1.國家宏觀文化發(fā)展定位及環(huán)境塑造

2019年，國務(wù)院《關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作情況的報(bào)告》認(rèn)定了文化產(chǎn)業(yè)具有意識(shí)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)雙重屬性，指出我國的文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)該在向國民經(jīng)濟(jì)支柱型產(chǎn)業(yè)目標(biāo)邁進(jìn)的同時(shí)重視“高質(zhì)量文化供給不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、文化企業(yè)實(shí)力偏弱、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力不足、國際市場競爭力不強(qiáng)等突出問題”[11]。

為推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和文化強(qiáng)國建設(shè)，國家在三個(gè)方面不斷推動(dòng)完善法律法規(guī)和相關(guān)政策。一是繼續(xù)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，促進(jìn)電影業(yè)發(fā)展。2019年，《關(guān)于促進(jìn)文化和科技深度融合的指導(dǎo)意見》旨在推動(dòng)文化和科技的深度融合，推動(dòng)文化數(shù)字化成果的網(wǎng)絡(luò)化和智能化?！蛾P(guān)于進(jìn)一步激發(fā)文化和旅游消費(fèi)潛力的意見》則致力于進(jìn)一步深化文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的供給側(cè)改革，推動(dòng)我國文化消費(fèi)結(jié)構(gòu)更加合理，文化產(chǎn)品更加豐富。2021年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和2022年的《“十四五”文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》都要求要完善文化管理體制和生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制，提升文化治理效能；推進(jìn)院線制改革；鼓勵(lì)優(yōu)秀電影“走出去”，加強(qiáng)國家文化出口基地建設(shè)；實(shí)施社會(huì)主義文化繁榮發(fā)展工程，加強(qiáng)文藝精品創(chuàng)作。2022年，《關(guān)于促進(jìn)影視基地規(guī)范健康發(fā)展的意見》，提出要“充分利用國家文化大數(shù)據(jù)體系建設(shè)成果，切實(shí)提高影視特效制作水平?！盵12]二是塑造良好的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)更好更快地發(fā)展。第一方面，一系列法律法規(guī)和行業(yè)自治規(guī)范相繼出臺(tái)?！蛾P(guān)于強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見》（2019）和《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國綱要（2021—2035）》（2021）的相繼出臺(tái)，建立起更為完善的保護(hù)、發(fā)展體系，有效減少和遏制侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。2019年12月，《中華人民共和國文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案送審稿）》公開征求意見。這也意味著我國文化產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展有了法律依據(jù)，文化法制建設(shè)又向前邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。同年，在國家新聞出版廣電總局指導(dǎo)下中國網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)協(xié)會(huì)制定的《網(wǎng)絡(luò)短視頻平臺(tái)管理規(guī)范》和《網(wǎng)絡(luò)短視頻內(nèi)容審核標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》發(fā)布，與上述規(guī)章制度形成一體化的保護(hù)體系，共同推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)體系法制體系的完善。第二方面，加大文化市場監(jiān)管力度，規(guī)范文化市場行為。2020年，國家版權(quán)局、工信部等四部門開展聯(lián)合打擊網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版的“劍網(wǎng)2020”專項(xiàng)行動(dòng)，深入開展院線電影網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的專項(xiàng)保護(hù)工作。之后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意調(diào)整完善網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，要求加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管。第三方面，聚焦文娛領(lǐng)域亂象，強(qiáng)化綜合治理和整頓。2021年，文娛領(lǐng)域藝人私德問題、偷逃稅款問題、天價(jià)片酬問題、“飯圈”亂象問題、水軍黑灰產(chǎn)業(yè)問題等頻發(fā)，中宣部聯(lián)合多部委陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)治理政策，以強(qiáng)化從業(yè)人員的稅收管理，“清朗”行動(dòng)重點(diǎn)治理“飯圈”亂象，各主管部門以下發(fā)文件等形式對(duì)上述問題進(jìn)行了持續(xù)時(shí)間長達(dá)半年的綜合整治，對(duì)文娛領(lǐng)域的各種亂象進(jìn)行徹底清理和整頓，重塑了文娛行業(yè)健康良好的發(fā)展環(huán)境。

同時(shí)，為加強(qiáng)對(duì)文藝創(chuàng)作的引導(dǎo)，把好文藝評(píng)論的方向盤，中宣部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代文藝評(píng)論工作的指導(dǎo)意見》，開展專業(yè)權(quán)威的文藝評(píng)論，加強(qiáng)文藝評(píng)論陣地建設(shè)。除此以外，《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量促進(jìn)形成強(qiáng)大國內(nèi)市場的行動(dòng)方案》《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施國家文化數(shù)字化戰(zhàn)略的意見》等都旨在推動(dòng)和規(guī)范包括電影在內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造健康有序的環(huán)境。

2.電影主管部門促發(fā)展與紓困政策

電影主管部門推動(dòng)電影業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策主要集中在兩種類型。一種是對(duì)電影業(yè)未來發(fā)展方向的規(guī)劃。2021年11月，國家電影局發(fā)布《“十四五”中國電影發(fā)展規(guī)劃》，作為第一部電影發(fā)展的專門規(guī)劃，其在明確了電影的意識(shí)形態(tài)功能的同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了電影事業(yè)的重要性，聚焦了電影發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面，針對(duì)性更強(qiáng)，措施更有效，為后期中國電影的發(fā)展明確了方向和重點(diǎn)。另一種是對(duì)行業(yè)發(fā)展機(jī)制進(jìn)行完善，構(gòu)建新的發(fā)展時(shí)期電影發(fā)展框架體系。2019年12月21日，中宣部和國家廣播電視總局公布《關(guān)于印發(fā)〈國有影視企業(yè)社會(huì)效益評(píng)價(jià)考核試行辦法〉的通知》，要求國有影視企業(yè)在注重電影商業(yè)價(jià)值的同時(shí)擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任和宣傳思想工作，強(qiáng)化國有影視企業(yè)把社會(huì)效益放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。2022年8月，《關(guān)于促進(jìn)影視基地規(guī)范健康發(fā)展的意見》對(duì)業(yè)內(nèi)存在的低水平重復(fù)建設(shè)、盲目發(fā)展等問題給出了回應(yīng)，并提出了相應(yīng)的要求。

針對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情帶來的影響，相關(guān)部門出臺(tái)了相應(yīng)的政策為電影業(yè)紓困，如《關(guān)于電影等行業(yè)稅費(fèi)支持政策的公告》《關(guān)于暫免征收國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金政策的公告》《關(guān)于運(yùn)用新一代信息技術(shù)支撐服務(wù)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作的通知》《國家廣播電視總局關(guān)于統(tǒng)籌疫情防控和推動(dòng)廣播電視行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展有關(guān)政策措施的通知》以及《關(guān)于下達(dá)2022年國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金補(bǔ)助地方資金預(yù)算的通知》等分別在稅費(fèi)、資金、技術(shù)等方面給予了優(yōu)惠政策，讓深受疫情影響的電影產(chǎn)業(yè)有了喘息的機(jī)會(huì)。2022年8月，國家電影局發(fā)布通知，開展“愛電影·愛生活”電影惠民消費(fèi)季，并推出4個(gè)方面的消費(fèi)措施：推動(dòng)新片大片加快上映、挖掘農(nóng)村電影消費(fèi)潛力、推動(dòng)減稅退稅、社保費(fèi)緩繳、房租減免、用電階段性優(yōu)惠、營業(yè)中斷類保險(xiǎn)等紓困政策，并聯(lián)合票務(wù)平臺(tái)共計(jì)發(fā)放1億元觀影消費(fèi)券。整體而言，為了推動(dòng)電影行業(yè)的快速恢復(fù)，行業(yè)政策整體上呈寬松狀態(tài)，為激發(fā)行業(yè)活力，修復(fù)行業(yè)創(chuàng)傷提供有利條件。

當(dāng)然，在30年中要打造一個(gè)完美、健康和高效的電影產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展格局和業(yè)態(tài)是不可能的。我們依然能夠看到目前的電影業(yè)存在的一些問題，比如供需關(guān)系不平衡，既有電影產(chǎn)品供需關(guān)系的不平衡，也有電影人才供需關(guān)系的不平衡，雖然這些不平衡要更多依靠市場關(guān)系解決，但通過梳理我們可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有電影政策更多在強(qiáng)調(diào)供給側(cè)，在推動(dòng)供給側(cè)的改革，對(duì)需求側(cè)的關(guān)注和研究顯得較為單一和粗放，仍需要更為細(xì)致和具體的政策。再比如對(duì)線上電影市場和規(guī)模相關(guān)政策仍需要加強(qiáng)，對(duì)電影產(chǎn)品“增強(qiáng)國際傳播力”進(jìn)行支持和培育的政策仍需完善等，此類都需要在后續(xù)的發(fā)展中不斷完善。

30年來的電影政策呈現(xiàn)出三個(gè)特征：一是受到文化體制改革和文化政策變化的影響和推動(dòng)，與國家的改革發(fā)展進(jìn)程息息相關(guān)。這是電影產(chǎn)業(yè)作為文化產(chǎn)業(yè)重要組成部分的必然結(jié)果，也是國家意志引導(dǎo)和推動(dòng)行業(yè)改革的必然結(jié)果。二是電影管理部門職能從高度集中的計(jì)劃型過渡到管理型和服務(wù)型，進(jìn)一步解放了電影業(yè)的生產(chǎn)力，推動(dòng)電影業(yè)的繁榮發(fā)展。三是電影的定位更為合理。從電影事業(yè)到電影產(chǎn)業(yè)，到具有意識(shí)形態(tài)功能的事業(yè)產(chǎn)業(yè)，電影的根本屬性和歷史使命得到了進(jìn)一步明確。

在這些電影政策之下，我國的電影創(chuàng)作、電影制片、電影市場、電影發(fā)行放映等也呈繁榮發(fā)展態(tài)勢，共同構(gòu)筑了30年來中國電影事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新景觀和新樣態(tài)。也正是在這樣的基礎(chǔ)上，電影強(qiáng)國之路才能走得更順。

注釋

[1]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議[EB]. （2000-10-11） [2023-4-23]. http： / / www. gov. cn/ gongbao/ content/2000/ content_ 60538. htm

[2]洪明星.當(dāng)代中國文化體制改革邏輯研究———以國家、市場、社會(huì)關(guān)系為視角[D].華中師范大學(xué)， 2015

[3]中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)[J]， 1994 （32）： 23-26

[4]饒曙光.中國電影市場發(fā)展史[M].中國電影出版社， 2009： 472

[5]“九五五〇”工程就是在“九五”計(jì)劃期間拍出50部精品，每年10部

[6]丁關(guān)根.多出優(yōu)秀作品繁榮電影事業(yè)[J].

電影藝術(shù)， 1996 （4）： 6

[7]饒曙光.中國電影市場發(fā)展史[M].中國電影出版社， 2009： 457

[8]高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗———在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R/ OL]. （2007-10-15）[2023-4-23]. https： / / www. htu. edu. cn/ dangban/2010/0722/ c731a10230/ page. htm

[9]堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗———在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R/ OL]. （2012-11-18） [2023-4-23]. http： / / cpc. people. com. cn/ n/2012/1118/ c64094-19612151. html

[10]決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利———在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R/ OL]. （2012-11-18）[2023-4-23]. http： / / www. gov. cn/ zhuanti/2017 - 10/27/ content _ 5234876. htm

[11]文政君. 2019年文化產(chǎn)業(yè)十大政策與法律事件[OL]. （2020-01-03） [2023-04-23]. https： / / mp. weixin. qq. com/ s/6FT-pHYLDRTNZq-vq3EAAw

[12]伏羲君. 2022年：文化大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生根發(fā)芽[OL].（2022-12-28） [2023-04-23]. https： / / mp. weixin. qq. com/ s/ GSv_ 0Zdkt4wik0AhXOD2Vw