長江上中游坡耕地水土流失治理對(duì)策探討

萬彩兵，胡玉法，周鴻基

(水利部長江水利委員會(huì)水土保持局，430019，武漢)

長江上中游山丘區(qū)廣泛分布的坡耕地是當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨姘l(fā)展的重要生產(chǎn)資料。坡耕地通常指地形坡度6°以上、地面平整度差、跑水跑肥跑土突出、作物產(chǎn)量低的旱地。坡耕地水土流失嚴(yán)重，造成土地資源破壞、糧食產(chǎn)量低且不穩(wěn)、農(nóng)業(yè)面源污染和生態(tài)系統(tǒng)損傷，直接影響區(qū)域的糧食安全、生態(tài)安全，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

多年來，長江上中游坡耕地水土流失治理一直是水土保持工作的重中之重。經(jīng)過堅(jiān)持不懈地連續(xù)治理，水土流失面積持續(xù)減少，治理成效顯著。但局部地區(qū)治理任務(wù)依然艱巨，坡耕地水土流失治理不平衡不充分問題凸顯，距有力服務(wù)保障黨中央提出的長江大保護(hù)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國等戰(zhàn)略實(shí)施還存在明顯短板。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》，提出“加快推進(jìn)長江上中游坡耕地水土流失治理”，為治理工作提供了目標(biāo)指引。

一、長江上中游坡耕地治理現(xiàn)狀

1.坡耕地?cái)?shù)量與分布

為摸清長江上中游坡耕地?cái)?shù)量與分布，2022 年水利部長江水利委員會(huì)利用第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果中云南、貴州、四川、重慶、湖北5 省份旱地圖斑面積，扣除梯田圖斑面積，得到5 省份坡耕地圖斑面積。調(diào)查結(jié)果顯示，5 省份總坡耕地面積955萬hm2，約占旱地總面積1273萬hm2的75%，6°～15°、15°～25°、>25°的坡耕地面積占5 省份總坡耕地面積的比例分別為45%、33%、22%。結(jié)合以往的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，5 省份總坡耕地面積約占長江上中游坡耕地總面積的90%。

按照省級(jí)行政區(qū)分，云南、四川、貴州、重慶、湖北坡耕地占5 省份總坡耕地面積的比例分別為32%、31%、22%、8%、7%。按照支流區(qū)域分，長江上中游坡耕地主要分布在金沙江下游、烏江赤水河流域、嘉陵江中下游、岷沱江中下游、三峽庫區(qū)等區(qū)域。

2.坡耕地治理情況

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，水利、林業(yè)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門實(shí)施的相關(guān)重大項(xiàng)目均涉及坡耕地水土流失治理，共完成治理面積72.30萬hm2。

水利部門實(shí)施的坡耕地水土流失綜合治理工程，主要目標(biāo)為減少水土流失，主要建設(shè)內(nèi)容以興修梯田為重點(diǎn)，配套田間道路、坡面水系工程建設(shè)，每畝補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為2500~3500 元?！笆濉逼陂g，該工程在5 省份完成坡耕地治理面積6.38 萬hm2，完成投資39.19 億元。

其他部門治理重點(diǎn)各有不同。林業(yè)部門實(shí)施的退耕還林還草工程，重點(diǎn)針對(duì)25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和丹江口庫區(qū)、三峽庫區(qū)等重要水源地的15°～25°坡耕地，主要建設(shè)內(nèi)容為種植生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林，每畝補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1600 元（還林）、1000 元（還草）。自然資源部門實(shí)施的土地綜合整治項(xiàng)目以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量為主要目標(biāo)，主要建設(shè)內(nèi)容為土地平整、配套灌溉設(shè)施、田間道路和生產(chǎn)路，每畝補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為2000~3000元。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目則以增加糧食產(chǎn)量為主要目標(biāo)，主要建設(shè)內(nèi)容為修建田間灌溉設(shè)施、田間道路、土地平整，投入標(biāo)準(zhǔn)約為3000元/畝。

3.坡耕地治理成效

①提高耕地質(zhì)量，增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量。坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目區(qū)基本農(nóng)田增加了45%，人均基本農(nóng)田達(dá)到0.07 hm2以上。坡耕地改為梯田后，平均單產(chǎn)較治理前提高了52.8%，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)糧提高了23.4%。

②夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，成為發(fā)展綠色高效特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地。坡改梯配套灌溉設(shè)施后種植柑橘、茶葉、經(jīng)濟(jì)作物，形成了云南昭通丑蘋果、四川會(huì)理石榴、貴州貴定茶葉、三峽庫區(qū)柑橘等名特優(yōu)產(chǎn)品，每畝產(chǎn)值能夠翻幾番，成為帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范樣板。

③減輕水土流失，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境自然修復(fù)。坡改梯能夠明顯降低水土流失強(qiáng)度，為種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草、生態(tài)自然修復(fù)創(chuàng)造有利條件。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，6°~15°和15°~25°的坡耕地水土流失強(qiáng)度一般為中度以上，而改造成水平梯田后，水土流失強(qiáng)度可以降到輕度以下。

4.坡耕地治理經(jīng)驗(yàn)

①坡改梯工程布局選點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持“近村、近路、近水”的原則，盡量減小生產(chǎn)物資搬運(yùn)距離，方便群眾生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

②坡改梯工程應(yīng)堅(jiān)持適度規(guī)模、高質(zhì)量建設(shè)，與田間灌溉工程、生產(chǎn)道路以及村莊運(yùn)輸?shù)缆吠瑫r(shí)規(guī)劃、同時(shí)實(shí)施，保證坡改梯綜合效益充分發(fā)揮。

③坡改梯工程的后期利用宜在政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下納入當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，建成高效農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，提高效益以調(diào)動(dòng)群眾的積極性。

5.存在的主要問題

（1）坡耕地治理進(jìn)展不平衡，治理任務(wù)仍然十分艱巨

受自然條件、耕作習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合影響，金沙江下游等集中分布區(qū)域的坡耕地存量大。由于坡改梯工程量大、投入高、需要專業(yè)隊(duì)施工、地方政府財(cái)政困難和群眾收入不高等，坡耕地治理主要依靠國家有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施來推進(jìn)，5省份現(xiàn)存坡耕地治理任務(wù)仍然十分艱巨。

（2）坡耕地治理要求不統(tǒng)一，不能滿足水土流失治理需求

相關(guān)部門依據(jù)本行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程和管理辦法開展項(xiàng)目前期工作，沒有統(tǒng)一的水土流失治理要求及標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中治理水土流失的標(biāo)準(zhǔn)高低不齊。一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、土地整理項(xiàng)目在實(shí)施中只修建耕作道路和灌排溝渠，沒有進(jìn)行土地平整；在坡耕地水土流失綜合治理工程、小流域綜合治理項(xiàng)目實(shí)施中，普遍存在重點(diǎn)片區(qū)坡耕地治理標(biāo)準(zhǔn)高、面上坡耕地治理標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)象。

（3）坡耕地治理協(xié)同機(jī)制尚未有效落地

各部門項(xiàng)目的主要建設(shè)目標(biāo)各有側(cè)重，頂層設(shè)計(jì)在項(xiàng)目布局、建設(shè)內(nèi)容、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容上，沒有統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目區(qū)選定與水土流失治理標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施階段縣級(jí)政府及相關(guān)部門開展項(xiàng)目統(tǒng)籌整合存在困難。坡改梯治理成本高，回收難、周期長，社會(huì)資本參與的積極性不高；坡耕地治理優(yōu)惠或獎(jiǎng)補(bǔ)政策缺乏，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足。

二、面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)

1.面臨的新形勢(shì)

（1）嚴(yán)守耕地紅線、保障糧食安全對(duì)坡耕地治理提出更迫切要求

黨的二十大報(bào)告提出，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線。守住耕地紅線，不僅要保住耕地?cái)?shù)量，還要守住質(zhì)量不降低、布局要穩(wěn)定的底線。云南、重慶、貴州、四川4省份耕地中坡耕地面積占比分別為83.65%、72.69%、69.11%、52.19%，永久基本農(nóng)田中坡耕地占比分別為80.47%、67.79%、63.06%、42.04%。云南、重慶、貴州、四川、湖北5 省份坡耕地糧食年產(chǎn)量約占糧食安全保障指標(biāo)的42%。坡耕地是當(dāng)?shù)馗睾陀谰没巨r(nóng)田的重要組成部分，坡耕地質(zhì)量整體較低，且水土流失將繼續(xù)降低耕地質(zhì)量，難以保證糧食的生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。治理坡耕地、修建高標(biāo)準(zhǔn)梯田，是嚴(yán)守耕地紅線、保障糧食安全的必由之路。

（2）貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展更加突出坡耕地治理的基礎(chǔ)地位

坡耕地是生產(chǎn)力水平低、生產(chǎn)方式粗放等因素綜合作用的結(jié)果。當(dāng)前，我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要任務(wù)，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方式向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的前提和基礎(chǔ)。尤其金沙江下游等區(qū)域，是國家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)扶持縣集中分布的區(qū)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，發(fā)展后勁不足，水土流失嚴(yán)重，防御自然災(zāi)害能力差，是制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是破解該區(qū)域發(fā)展瓶頸的根本措施，也是解決坡耕地水土流失、促進(jìn)生態(tài)自然修復(fù)的根本出路。

（3）踐行共抓大保護(hù)，為加快推進(jìn)坡耕地水土流失治理提供有利機(jī)遇

各地把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加突出位置，嚴(yán)格落實(shí)國土空間管控制度，加大重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)力度，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管和責(zé)任追究，形成了共抓大保護(hù)的社會(huì)氛圍，為加快推進(jìn)坡耕地水土流失治理提供了機(jī)遇和條件。坡耕地是長江上中游地區(qū)水土流失的主要來源地，也是長江上中游水土流失治理重中之重，更是長江經(jīng)濟(jì)帶建成全國生態(tài)文明建設(shè)先行示范帶必須啃下的“硬骨頭”。

（4）貫徹落實(shí)兩辦意見，對(duì)坡耕地治理提出更加明確的要求

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見》，明確要求加快推進(jìn)長江上中游坡耕地水土流失治理，因地制宜完善田間道路、坡面水系等配套措施，提升耕地質(zhì)量和效益，明確了新時(shí)期坡耕地水土流失防治的目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)保障。地方各級(jí)黨委、政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起水土保持責(zé)任，以細(xì)化措施、解決重（難）點(diǎn)問題組織協(xié)調(diào)推進(jìn)坡耕地治理，增強(qiáng)坡耕地治理的新動(dòng)力。

2.面臨的新挑戰(zhàn)

（1）政策層面對(duì)坡耕地治理提出更高要求

多年來，坡改梯、種植經(jīng)濟(jì)果木林、退耕還林還草是治理坡耕地水土流失的有效措施，也是治理區(qū)群眾樂于接受的水土保持措施，特別是種植經(jīng)濟(jì)果木林是傳統(tǒng)坡耕地治理措施的優(yōu)先選項(xiàng)。當(dāng)前，根據(jù)制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”、耕地保護(hù)紅線等政策，不能再采取傳統(tǒng)的種植經(jīng)濟(jì)果木林、退耕還林還草等措施，只能選取坡改梯措施，治理投入和實(shí)施難度明顯加大。

（2）地方對(duì)坡耕地治理積極性、主動(dòng)性有待加強(qiáng)

一是坡改梯投入缺口大。在西南紫色土區(qū)、西南巖溶區(qū)修筑石坎梯田，10°~15°的坡改梯工程造價(jià)在6000~8500元/畝，15°~25°造價(jià)在8500~12 000元/畝。而國家相關(guān)項(xiàng)目對(duì)坡改梯的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約3500 元/畝，地方政府及農(nóng)戶承擔(dān)坡改梯投入缺口的能力不足。二是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力缺乏，絕大部分青壯年外出務(wù)工，部分地方已出現(xiàn)實(shí)施的坡改梯撂荒的現(xiàn)象。三是坡改梯種植糧食作物收益偏低，群眾積極性和主動(dòng)性不高。

三、加快長江上中游坡耕地治理的對(duì)策建議

以貫徹落實(shí)兩辦意見為主線，以提高坡耕地水土流失治理質(zhì)量和效益為目標(biāo)，以強(qiáng)化坡耕地水土流失治理監(jiān)管為抓手，以推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制為工作重點(diǎn)，以做好坡耕地治理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)坡耕地水土流失治理，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供有力保障。

1.加強(qiáng)坡耕地監(jiān)測(cè)，及時(shí)準(zhǔn)確評(píng)價(jià)坡耕地動(dòng)態(tài)變化

依托全國水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)開展坡耕地專項(xiàng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)、準(zhǔn)確、定量、動(dòng)態(tài)地掌握縣級(jí)以上行政區(qū)及重點(diǎn)流域、區(qū)域坡耕地的數(shù)量、分布和水土流失治理措施效果，發(fā)布坡耕地水土流失治理年度情況。定期開展坡耕地水土流失治理成效評(píng)價(jià)，為強(qiáng)化坡耕地水土流失治理監(jiān)管、推動(dòng)加快長江上中游坡耕地治理提供有效支撐。

2.建立健全責(zé)任明晰、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，凝聚坡耕地系統(tǒng)治理合力

一是壓實(shí)地方黨委、政府的水土保持責(zé)任。把坡耕地水土流失治理納入長江上中游地方黨委、政府及領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)、離任審計(jì)，獎(jiǎng)懲激勵(lì)與責(zé)任追究并舉。

二是落實(shí)水土保持法、長江保護(hù)法及相關(guān)部門新“三定”規(guī)定，水利部門切實(shí)履行主管部門職責(zé)，發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門按照職責(zé)分工履行水土流失防治職責(zé)。將坡耕地治理作為水土保持部際協(xié)調(diào)機(jī)制（部際聯(lián)席會(huì)議）的一項(xiàng)重大內(nèi)容，重點(diǎn)研究國土整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、小流域綜合治理、山洪災(zāi)害防治、退耕還林還草、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一督查考核的具體措施，實(shí)行部門協(xié)同，形成坡耕地水土流失系統(tǒng)治理、綜合治理、規(guī)模治理的合力。

三是國家層面出臺(tái)坡耕地水土流失治理指導(dǎo)意見，明確細(xì)化、有效銜接相關(guān)部門在坡耕地治理前期工作、項(xiàng)目建設(shè)管理、項(xiàng)目信息共享等方面的工作要求、程序與標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)推動(dòng)省、市、縣坡耕地水土流失治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)落地見效。

3.聚焦需求迫切的重點(diǎn)區(qū)域，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)?；卫?/h3>

一是制定項(xiàng)目區(qū)選擇標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把項(xiàng)目布局關(guān)。以鞏固脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣及坡耕地集中連片區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，考慮集中連片程度、群眾治理意愿、治理難易程度等因素，確定坡耕地治理優(yōu)先區(qū)域，整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣推進(jìn)。二是因地制宜、科學(xué)制定新時(shí)期坡耕地水土流失治理標(biāo)準(zhǔn)。多部門聯(lián)合建設(shè)一批坡耕地綜合治理重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和示范村，形成規(guī)模治理效應(yīng)，打造一批坡耕地綜合治理示范工程。三是注重工程后續(xù)利用管護(hù)，鞏固坡耕地治理質(zhì)量和效益。

4.嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律和政策，加強(qiáng)坡耕地治理分類監(jiān)管

一是嚴(yán)格執(zhí)行國土空間管控規(guī)定，按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，分區(qū)分類制定坡耕地水土流失治理標(biāo)準(zhǔn)及要求，細(xì)化實(shí)化監(jiān)管措施，確保坡耕地水土流失治理“控增量、減存量”取得實(shí)效。二是嚴(yán)格執(zhí)行制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的政策有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁坡耕地治理后改變土地用途。三是落實(shí)水土保持法、長江保護(hù)法規(guī)定，銜接國家耕地保護(hù)政策，對(duì)符合國家允許退耕的5種情形（即25°以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15°～25°坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地）以自然恢復(fù)為主，有序?qū)嵤┩烁€林還草還濕。

5.大力創(chuàng)新政策機(jī)制，努力吸引社會(huì)資本廣泛參與