地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題及化解路徑研究

郭鋒 陳東冬

〔內(nèi)容提要〕當(dāng)前，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力增大，隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)、規(guī)模較大且增長速度較快，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)呈現(xiàn)出個體傳導(dǎo)、區(qū)域傳導(dǎo)、跨部門傳導(dǎo)、跨層級傳導(dǎo)和跨區(qū)域傳導(dǎo)等特點(diǎn)，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于有效地防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立健全涵蓋“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防→風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)→風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管理→風(fēng)險(xiǎn)處置”全流程的多方聯(lián)動協(xié)同的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)阻斷機(jī)制具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕隱性債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；化解路徑

注：本文系遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重大委托項(xiàng)目“基層社會風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：L22ZD033）階段性成果。

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出：“國家安全是民族復(fù)興的根基，要以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局。”金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，引導(dǎo)著資金流向，是國家資源配置和宏觀調(diào)控的重要治理工具。金融安全是我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的前提，同時(shí)也是國家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)性保障。積極主動應(yīng)對金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會和諧穩(wěn)定，是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然要求。

改革開放四十多年來，地方政府債務(wù)伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸積累形成。隱性債務(wù)存量規(guī)模巨大，產(chǎn)生方式隱蔽且多樣化，本身就具有很大的化解難度，更重要的是，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的傳染性，在風(fēng)險(xiǎn)暴露過程中極易帶來跨主體、跨部門、跨層級、跨區(qū)域傳導(dǎo)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的“灰犀?！敝?，嚴(yán)重制約我國社會高質(zhì)量發(fā)展?！按笠?guī)模隱性債務(wù)的存在也會嚴(yán)重?fù)p害政府信用，在面對突發(fā)性危機(jī)的時(shí)候，難以發(fā)揮財(cái)政的兜底保護(hù)作用，甚至容易通過系統(tǒng)性傳導(dǎo)將公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，最終對我國金融體系以至于整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重創(chuàng)”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出要“實(shí)施金融安全戰(zhàn)略，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務(wù)”，2022年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次強(qiáng)調(diào)“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。由此可見，從中央到地方，各級政府對于管控和治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度重視，并且把其作為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。深刻理解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑和影響因素，建立并完善更具針對性的風(fēng)險(xiǎn)防控和傳導(dǎo)阻斷機(jī)制，對于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)總體國家安全具有重要意義。

二、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要傳導(dǎo)路徑

地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的溢出和蔓延具有復(fù)雜且多線程的特征，即當(dāng)融資平臺等隱性債務(wù)主體發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)，會傳導(dǎo)至區(qū)域內(nèi)其他企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)，引發(fā)區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而波及同質(zhì)區(qū)域和上級區(qū)域，造成風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域和跨層級傳導(dǎo)。具體而言，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑可以分為五條，分別是個體傳導(dǎo)、區(qū)域傳導(dǎo)、跨部門傳導(dǎo)、跨層級傳導(dǎo)和跨區(qū)域傳導(dǎo)，五條路徑排布于不同的層次，相互交叉，影響范圍逐層擴(kuò)大。

（一）個體傳導(dǎo)

一般而言，當(dāng)個體企業(yè)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)會向其他企業(yè)外溢。溢出方式主要有：一是通過股權(quán)關(guān)系或共同控制人產(chǎn)生的傳導(dǎo)，如當(dāng)母公司陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)，可能會處置子公司股權(quán)，給子公司造成經(jīng)營困難。二是沿著產(chǎn)業(yè)鏈向上下游相關(guān)企業(yè)的傳導(dǎo)，主要影響包括需求下降、資產(chǎn)減值損失、壞賬等。三是通過同質(zhì)企業(yè)共振引發(fā)的傳導(dǎo)，包括同行業(yè)企業(yè)、同區(qū)域企業(yè)以及具有相似股權(quán)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式和財(cái)務(wù)特征的企業(yè)等。四是通過擔(dān)保鏈發(fā)生的傳導(dǎo)，即當(dāng)被擔(dān)保企業(yè)無力清償債務(wù)時(shí)，被擔(dān)保企業(yè)負(fù)債向擔(dān)保企業(yè)轉(zhuǎn)移，從而使擔(dān)保企業(yè)負(fù)債，造成利潤侵蝕——由于典型的擔(dān)保鏈延續(xù)方式即為同區(qū)域企業(yè)、同行業(yè)企業(yè)、上下游企業(yè)、集團(tuán)子母公司和關(guān)聯(lián)企業(yè)等，這會導(dǎo)致不同溢出方式的疊加，進(jìn)而對個體風(fēng)險(xiǎn)的外溢產(chǎn)生催化和撮合作用。

（二）區(qū)域傳導(dǎo)

個體企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會通過引發(fā)同區(qū)域企業(yè)共振而在區(qū)域內(nèi)擴(kuò)散蔓延，這是風(fēng)險(xiǎn)“企業(yè)→區(qū)域”傳導(dǎo)的一般路徑。對于融資平臺等隱性債務(wù)主體而言，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域傳導(dǎo)方式并不限于此。由于隱性債務(wù)主體存在預(yù)算軟約束，其舉債部分遵從于地方政府意志，且參與項(xiàng)目多為棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方重大民生類項(xiàng)目，因此，市場相信當(dāng)此類主體面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，地方政府出于維穩(wěn)考慮，有較強(qiáng)的意愿加以干預(yù)并協(xié)助其化解風(fēng)險(xiǎn)。一旦這一信仰落空，即地方政府“放任”隱性債務(wù)主體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露，會被市場直接歸結(jié)為地方政府財(cái)政實(shí)力差且金融資源調(diào)配能力弱，由此會波及區(qū)域內(nèi)其他國有企業(yè)的再融資，導(dǎo)致區(qū)域整體信用環(huán)境惡化。

（三）跨部門傳導(dǎo)

隱性債務(wù)會在政府部門與金融機(jī)構(gòu)間傳導(dǎo)，由于地方政府舉債具有稅收擔(dān)保、土地質(zhì)押等優(yōu)勢，銀行等金融機(jī)構(gòu)愿意將資金優(yōu)先融資于地方政府。地方政府隱性債務(wù)主要通過銀行等金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，舉債規(guī)模較大，金融機(jī)構(gòu)對地方政府呈現(xiàn)出信息透明度低、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度高的“軟約束”關(guān)系。地方政府借貸資金一般期限較長，當(dāng)出現(xiàn)隱性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，極易關(guān)聯(lián)到金融機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響到金融機(jī)構(gòu)的資金流動，作為法定債務(wù)的政府債券也多被商業(yè)銀行持有，這就導(dǎo)致財(cái)政金融化趨勢以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的互溢，極大地增加了金融市場風(fēng)險(xiǎn)，使得隱性風(fēng)險(xiǎn)向金融市場轉(zhuǎn)移。

（四）跨層級傳導(dǎo)

當(dāng)行政層級較低的政府發(fā)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有可能向上級政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，造成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的跨層級傳導(dǎo)?！笆?、縣級地方政府作為政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)最重的組成部分，一旦隱性債務(wù)過高，風(fēng)險(xiǎn)會向上下級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移，由下級政府進(jìn)行隱性分擔(dān)、上級政府進(jìn)行財(cái)政兜底，加重了上下級政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。一旦低層級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇或發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件，很容易沖擊對其上級政府的安全信仰，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨層級擴(kuò)散并加大波及范圍，影響政府信用。

（五）跨區(qū)域傳導(dǎo)

由于信息不對稱甚至信息扭曲現(xiàn)象，當(dāng)個體企業(yè)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，會帶來市場對相同類型主體信任度的恐慌性下降，進(jìn)而通過這些同質(zhì)化主體將風(fēng)險(xiǎn)向其他區(qū)域擴(kuò)散。對于融資平臺等隱性債務(wù)主體而言，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域傳導(dǎo)方式亦不限于此。由于地方政府隱性債務(wù)的來源具有復(fù)雜性和隱蔽性，市場往往難以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)財(cái)政水平準(zhǔn)確判斷各區(qū)域是否已經(jīng)過度舉債，進(jìn)而判斷地方政府對當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)的支持能力。因此，當(dāng)某個隱性債務(wù)主體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露并波及所在區(qū)域時(shí)，往往會影響市場對經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融特征相似的其他區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，造成風(fēng)險(xiǎn)在更大的范圍跨區(qū)域擴(kuò)散。

三、當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患

（一）地方政府隱性債務(wù)不均衡，市縣級潛在風(fēng)險(xiǎn)較大

地方政府隱性債務(wù)在地區(qū)和層級分布上具有不均衡性，從地區(qū)來看，我國中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展明顯落后于東部地區(qū)，特別是在公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)時(shí)，由于公共財(cái)政收入有限，長期依賴融資貸款，隱性債務(wù)問題相比于東部地區(qū)更加嚴(yán)重，從而形成了區(qū)域間地方政府隱性債務(wù)的不均衡。從層級來看，市縣級隱性債務(wù)規(guī)模較大，且公共財(cái)政收入來源較為單一，投資的公益性或有一定收益公益性項(xiàng)目經(jīng)營性收入或?qū)ｍ?xiàng)收入不足，收入來源可持續(xù)性較弱，難以覆蓋融資本息，導(dǎo)致償債來源過度依賴于財(cái)政性資金，本就捉襟見肘的財(cái)政收入承擔(dān)較大的償債壓力。因此，相比省級政府，市、縣這一層級政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，從而形成了地方政府隱性債務(wù)的層級分布不均衡。

（二）地方政府隱性債務(wù)隱蔽性強(qiáng)，增加了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和治理難度

地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生及存在的方式多種多樣，統(tǒng)計(jì)口徑差異較大，具有極強(qiáng)的隱蔽性，其范圍界定和規(guī)模測度難度大。從舉債主體來看，地方政府隱性債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)部門或企事業(yè)單位（以政府融資平臺為主）舉借的隱性債務(wù)，有的納入了財(cái)政性資金預(yù)算，有的則游離于預(yù)算之外，形成了形式多樣、規(guī)模較大、產(chǎn)品特性復(fù)雜的隱性債務(wù)。從舉債方式來看，地方政府“借道”融資平臺、土地抵押、影子銀行、政府購買服務(wù)、PPP等“馬甲”實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)擴(kuò)張，加之該部分隱性債務(wù)游離于預(yù)算之外，地方政府瞞報(bào)數(shù)據(jù)等因素，中央政府難以掌握具體情況并進(jìn)行有效約束，帶來了更大的監(jiān)管難度和治理風(fēng)險(xiǎn)。從統(tǒng)計(jì)口徑來看，目前還沒有統(tǒng)一的隱性債務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)。地方財(cái)政部門的“地方全口徑監(jiān)測平臺”實(shí)際錄入系統(tǒng)的隱性債務(wù)不夠全面，諸多政策性貸款等債務(wù)，多數(shù)數(shù)據(jù)沒有納入平臺監(jiān)測，因而真實(shí)的地方政府隱性債務(wù)在規(guī)模和數(shù)量上要比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高，一旦出現(xiàn)突發(fā)狀況，將導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行困難。

（三）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，成為社會穩(wěn)定的隱患

有的地方政府自身財(cái)政收入不足、上級財(cái)政補(bǔ)貼不足，再加上大量隱性債務(wù)壓力，利用政府權(quán)力向社會變相攤派或收費(fèi)，損害企業(yè)利益。一些地方政府和部門受經(jīng)濟(jì)形勢影響，難以如期歸還債務(wù)，不得不將隱性債務(wù)向所在地方金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，從而使這些金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模增加，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累積。這些行為，一方面嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力，惡化社會信用環(huán)境，動搖投資與消費(fèi)信心，破壞了地方營商環(huán)境，影響政府后續(xù)的投資行為，另一方面進(jìn)一步擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性沖突，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和社會投資效率，一旦這種隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將成為社會不穩(wěn)定因素。

四、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)驅(qū)動和產(chǎn)生根源

（一）地方政府、隱性債務(wù)主體和金融機(jī)構(gòu)之間的利益聯(lián)動

從隱性債務(wù)的產(chǎn)生方式來看，一方面，由于融資平臺等隱性債務(wù)主體本質(zhì)上是為政府融資，地方政府為了提升其融資能力，會通過財(cái)政注資、劃撥資產(chǎn)或向金融機(jī)構(gòu)出具承諾函等方式，使其能夠從金融機(jī)構(gòu)和債券市場獲得更多的授信限額和發(fā)債額度，另一方面，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行等區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的重要股東往往有當(dāng)?shù)卣詸C(jī)構(gòu)，地方政府對區(qū)域內(nèi)的資金融通行為可進(jìn)行干預(yù)，且金融機(jī)構(gòu)也有向隱性債務(wù)主體提供融資以換取地方政府在政策等方面扶持的動機(jī)，從而進(jìn)一步加劇融資體制的扭曲。這種地方政府、隱性債務(wù)主體和金融機(jī)構(gòu)之間的利益聯(lián)動，導(dǎo)致了隱性債務(wù)的快速積累，令其存量化解成為隱性債務(wù)問題的最大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也造成了隱性債務(wù)主體與地方政府的深度關(guān)聯(lián)以及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的交織，成為隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向區(qū)域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的重要推動因素。一旦隱性債務(wù)主體因資金鏈斷裂而出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)，會快速向地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表蔓延，并通過與金融機(jī)構(gòu)之間的資金融通關(guān)系實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的跨部門傳染。這種情況下，金融機(jī)構(gòu)往往會采取抽貸、拋售債券等方式及時(shí)止損，這會進(jìn)一步加速隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暴露，從而形成風(fēng)險(xiǎn)在隱性債務(wù)主體、地方政府和金融機(jī)構(gòu)之間的交叉?zhèn)魅竞头糯笮?yīng)。

（二）金融機(jī)構(gòu)對中央政府兜底地方政府隱性債務(wù)的誤判

2015年頒布的新預(yù)算法精準(zhǔn)明確了融資平臺債務(wù)剝離政府債務(wù)范圍。財(cái)政部對于地方隱性債務(wù)明確指出，“堅(jiān)持中央不救助原則，做到‘誰家的孩子誰抱”，財(cái)政部副部長許宏才明確表示：“嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子?！钡?，市場并未因此真正地將隱性債務(wù)和地方政府債務(wù)以及地方政府債務(wù)和中央政府割裂對待，對于隱性債務(wù)的政府信用兜底仍存“錯覺”。這種“錯覺”會導(dǎo)致個體性的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露，很容易沖擊地方政府債務(wù)的安全信仰，從而加快隱性債務(wù)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自下而上聚集。

（三）信息不對稱導(dǎo)致的“羊群效應(yīng)”

由于地方政府缺乏與金融機(jī)構(gòu)和金融市場的有效溝通機(jī)制，加之隱性債務(wù)主體信息披露質(zhì)量不佳，因而存在信息不對稱甚至信息扭曲問題。金融機(jī)構(gòu)因不愿支付過高的信息收集和處理成本，一旦受到負(fù)面事件沖擊，很容易跟隨其他金融機(jī)構(gòu)或金融市場投資者，產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”。個體性的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會因?yàn)槭袌隹只徘榫w和群體行為而被過度放大，從而向區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變，并加速風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域傳導(dǎo)。

（四）監(jiān)管不到位導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)外溢

從政府內(nèi)部監(jiān)管來看，地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及財(cái)政、銀保監(jiān)會、發(fā)展改革委、國資委等多個部門，由于監(jiān)管體系不夠完善，缺乏統(tǒng)一高效的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，各部門權(quán)責(zé)不清，使化解隱性債務(wù)難度增加。從外部監(jiān)督來看，我國隱性債務(wù)監(jiān)測和預(yù)警體制機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)一的數(shù)字監(jiān)測預(yù)警平臺，大部分隱性債務(wù)規(guī)模、口徑等相關(guān)數(shù)據(jù)依賴于地方政府的申報(bào)和研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測，而隱性債務(wù)信息是公眾和金融機(jī)構(gòu)等外部投資者判斷政府風(fēng)險(xiǎn)水平及公信力、監(jiān)督政府舉債活動的重要依據(jù)。隱性債務(wù)信息的不透明，削弱了市場約束力，導(dǎo)致了地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺少事前、事中監(jiān)督和預(yù)警，僅能做到事后治理。

五、防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議

習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“確定穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，這是防范化解金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。因此，防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識發(fā)展與安全的辯證關(guān)系。“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，這個發(fā)展是安全發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，是滿足人民美好生活需要的發(fā)展，是持續(xù)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展。發(fā)展和安全是辯證統(tǒng)一的，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展就是最大的安全，這是在應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也是防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必然邏輯。面對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能因噎廢食，否認(rèn)融資平臺在促進(jìn)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的積極作用，而應(yīng)通過制度性、流程性和技術(shù)性的安排，對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范化解，建立涵蓋“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防→風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)→風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管理→風(fēng)險(xiǎn)處置”全流程的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)阻斷機(jī)制。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：多渠道化解存量隱性債務(wù)，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)

阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的第一步是將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)掐滅在源頭，近年來，監(jiān)管部門出臺多項(xiàng)措施防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)增加發(fā)行地方政府債，同時(shí)創(chuàng)新再融資債募集資金用途以助力隱性債務(wù)化解，對融資平臺債券、信貸和非標(biāo)等多種融資監(jiān)管均呈現(xiàn)適度收緊的態(tài)勢，持續(xù)加強(qiáng)對融資平臺融資行為的規(guī)范管理。系列政策組合拳推出后，近年城投債發(fā)行增速持續(xù)放緩，城投債務(wù)擴(kuò)張速度得到有效控制。結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)狀，還需要采取進(jìn)一步措施。

一是因地制宜推進(jìn)隱性債務(wù)“化存量、控增量”。一方面地方政府要完善預(yù)算管理體系，規(guī)范融資行為，避免通過資產(chǎn)劃撥、償債背書等方式提升融資平臺金融勢能為其舉債提供支持，另一方面也需要金融機(jī)構(gòu)打破對隱性債務(wù)政府兜底的信仰，避免向融資平臺等地方國企過度融資。在存量隱性債務(wù)化解的過程中，需要根據(jù)可能造成的風(fēng)險(xiǎn)傳播力度分層次進(jìn)行，避免因?yàn)榧みM(jìn)化債而主動刺破風(fēng)險(xiǎn)。對于潛在風(fēng)險(xiǎn)傳染性較大的債務(wù)主體，在化解上需要當(dāng)?shù)卣M(jìn)行適當(dāng)協(xié)調(diào)，即使無法運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行直接支持，也可通過債務(wù)重組或轉(zhuǎn)化來合理疏導(dǎo)和釋放信用風(fēng)險(xiǎn)。

二是加速相關(guān)財(cái)政體制改革配套措施。明確劃分中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，完善相關(guān)制度規(guī)范，明確責(zé)任主體，切實(shí)解決省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理等問題，避免因部門之間、上下級政府間相互推諉而導(dǎo)致基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、債務(wù)缺口放大，進(jìn)而從根源上杜絕基層政府增加隱性債務(wù)的動機(jī)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)：建立多方聯(lián)動的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

有效的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和上報(bào)機(jī)制需要企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府、金融監(jiān)管部門和第三方中介機(jī)構(gòu)之間的有效聯(lián)動。

一是建立健全地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，收集、識別、判斷、歸類各類風(fēng)險(xiǎn)信息，完善預(yù)警主體、預(yù)警時(shí)機(jī)、預(yù)警方式、預(yù)警范圍、預(yù)警法律責(zé)任等內(nèi)容的數(shù)據(jù)支撐，完善重點(diǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)監(jiān)測臺賬，建立健全源頭性排查化解機(jī)制和智慧化多點(diǎn)觸發(fā)和動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，通過專家分析研判，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，采取有針對性的措施。2021年3月，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》中提出：“各地可參照中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評估體系，結(jié)合地方實(shí)際情況，探索建立地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評估機(jī)制，綜合債務(wù)水平、負(fù)債結(jié)構(gòu)、盈利能力、現(xiàn)金保障、資產(chǎn)質(zhì)量和隱性債務(wù)等，對企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)識別?！?/p>

二是充分更好發(fā)揮信用評級機(jī)構(gòu)“看門人”的作用。信用評級機(jī)構(gòu)作為債券市場的“看門人”，是相對發(fā)行企業(yè)和投資者更加獨(dú)立的金融中介機(jī)構(gòu)，在解決信息不對稱和提示風(fēng)險(xiǎn)等方面有一定優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)更好發(fā)揮其作用。一方面，信用評級機(jī)構(gòu)可以建立各地方政府主體信用和企業(yè)主體信用的跟蹤監(jiān)測機(jī)制，在根據(jù)披露信息動態(tài)評價(jià)地方政府和企業(yè)償債能力的同時(shí)，密切跟蹤各類輿情、市場信息和債券市場價(jià)格波動。另一方面，信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)主動暢通與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府的交流渠道，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)異動，應(yīng)及時(shí)向地方政府和監(jiān)管部門上報(bào)，助力地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的“早識別、早預(yù)警、早應(yīng)對”。

（三）風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同管理：搭建跨部門、跨層級、跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

一是搭建信息共享和常態(tài)化溝通機(jī)制。地方政府應(yīng)搭建與其他治理主體互動的對話空間，建立工作聯(lián)系機(jī)制、日常監(jiān)測機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估指導(dǎo)機(jī)制和重大風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制。通過信息平臺，加強(qiáng)對地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融等相關(guān)信息的對外披露，保證信息披露的及時(shí)性和有效性，同時(shí)，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)企業(yè)強(qiáng)化信息披露質(zhì)量，向市場參與各方傳遞地方政府和企業(yè)債務(wù)的真實(shí)狀況，避免因信息不對稱或信息扭曲造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過常態(tài)化的溝通機(jī)制，讓風(fēng)險(xiǎn)利益相關(guān)者通過平等對話、研討、質(zhì)疑等各種方式掌握風(fēng)險(xiǎn)信息、反饋風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀、參與風(fēng)險(xiǎn)治理，地方政府應(yīng)該在充分考慮各方利益和意見后，完善風(fēng)險(xiǎn)決策，回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)訴求，“一企一策”確定管控目標(biāo)，指導(dǎo)企業(yè)通過控投資、壓負(fù)債、增積累、引戰(zhàn)投、債轉(zhuǎn)股等方式多措并舉降杠桿減負(fù)債，推動高負(fù)債企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平。

二是建立風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理機(jī)制。地方政府可以通過聘用信用評級機(jī)構(gòu)、投行等金融中介機(jī)構(gòu)，獲得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專業(yè)支持，進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作用，當(dāng)企業(yè)或金融中介機(jī)構(gòu)向地方政府揭示風(fēng)險(xiǎn)后，地方政府可以通過信息的共享和上報(bào)機(jī)制及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)信息分享給金融監(jiān)管部門、上級政府和其他地方政府，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的多維度、多層次上報(bào)，為協(xié)同應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、有效阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)贏得時(shí)間。

（四）風(fēng)險(xiǎn)處置：健全債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制，阻斷風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)散

一是多措并舉做好風(fēng)險(xiǎn)處置工作。建立健全債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制，當(dāng)個體風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)，盡快通過債務(wù)重組、行政改革等方式化解風(fēng)險(xiǎn)主體債務(wù)危機(jī)；通過召開投資者懇談會、承諾力保區(qū)域內(nèi)債券兌付、設(shè)立信用保障基金或風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金等舉措，主動與各方債權(quán)人協(xié)調(diào)溝通，達(dá)成和解方案，快速重塑市場信心。

二是做好風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和消解工作。對于遭到風(fēng)險(xiǎn)沖擊較大的企業(yè)和個體仍要高度關(guān)注，建立風(fēng)險(xiǎn)高危人群數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮信訪調(diào)解、心理疏導(dǎo)、社會救助在表達(dá)利益訴求、調(diào)和社會關(guān)系、安撫社會情緒等方面的作用，提供一定的幫助，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和人文關(guān)懷，綜合施策、逐類化解，幫助弱勢群體提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免風(fēng)險(xiǎn)無序蔓延。

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院）