地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力測(cè)試

摘 要：當(dāng)前融資平臺(tái)仍是政府投資的主要載體，其風(fēng)險(xiǎn)備受各方關(guān)注。因而，為化解平臺(tái)存量債務(wù)，促進(jìn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，以江西省上饒市融資平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試為例，摸清地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并提出防控建議。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；壓力測(cè)試

在PPP推進(jìn)尚有不足，地方債置換進(jìn)展不快的情況下，當(dāng)前融資平臺(tái)仍是政府推動(dòng)投資的重要抓手，繼續(xù)承擔(dān)政府投資的主要載體，其風(fēng)險(xiǎn)仍備受關(guān)注。因而，摸清融資平臺(tái)的融資規(guī)模、特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)于化解平臺(tái)存量債務(wù)，規(guī)范政府融資渠道，保持金融發(fā)展和穩(wěn)定的良好格局具有重要意義。

一、上饒市政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

2015年6月末，上饒市政府融資平臺(tái)債務(wù)余額227.2億元，較年初增長(zhǎng)9.4%，占上饒市全部政府債務(wù)余額的61.2%，是政府債務(wù)主要的舉債主體。從平臺(tái)債務(wù)運(yùn)行看，有以下現(xiàn)象值得關(guān)注：

（一）未來(lái)三年還本付息壓力大

期限因素是平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)考量的重要因素。據(jù)調(diào)查，上饒市融資平臺(tái)2015-2017年需償還的債務(wù)本息占平臺(tái)債務(wù)總額的52.5%，還款形勢(shì)十分嚴(yán)峻，已經(jīng)進(jìn)入了償債高峰期，未來(lái)三年每年都將面臨高額債務(wù)償還。

（二）依賴再融資維持現(xiàn)金流平衡

平臺(tái)公司投資項(xiàng)目大多以公益性和非營(yíng)利性為主，貸款項(xiàng)目缺乏自償性。而當(dāng)?shù)卣P(guān)于“應(yīng)拿出土地出讓收入的8%用來(lái)償還政府平臺(tái)債務(wù)”的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中也較難落地，平臺(tái)公司的資金流入主要依賴籌資活動(dòng)。

（三）債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)遞增

一是多數(shù)融資平臺(tái)以土地出讓收入作為第一還款來(lái)源，不足部分由財(cái)政承諾償還。但隨著土地市場(chǎng)趨冷，土地出讓收入增速放緩將加大平臺(tái)公司償債壓力。二是債務(wù)融資成本較高。部分融資平臺(tái)雖已開(kāi)始多元化融資方式嘗試，但由于市級(jí)財(cái)政主體資質(zhì)較低，市場(chǎng)化融資成本較高。三是項(xiàng)目舉債資金的使用管理不規(guī)范。融資平臺(tái)雖是借款主體，但地方政府往往介入并干預(yù)資金的使用。

二、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的壓力測(cè)試

（一）承壓指標(biāo)和壓力因素的確定

從目前情況來(lái)看，大致有三種情況可能會(huì)引爆地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政實(shí)力下降，使債務(wù)率指標(biāo)可能超過(guò)警戒線；二是利率市場(chǎng)化進(jìn)程加快，貸款實(shí)際利率水平上升將加重平臺(tái)債務(wù)負(fù)擔(dān)，高杠桿率平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)成本上升；三是土地出讓金受市場(chǎng)供需關(guān)系及宏觀政策影響，穩(wěn)定性下降，債務(wù)還款主要依賴土地財(cái)政的融資平臺(tái)資金鏈條可能斷裂。為此，本文選擇地方政府債務(wù)率作為壓力測(cè)試的承壓指標(biāo)，即：

地方政府債務(wù)率=地方政府債務(wù)總額/政府綜合財(cái)力

其中，政府綜合財(cái)力包括公共預(yù)算收入、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收益。債務(wù)總額包括債務(wù)本金和利息。另選取公共預(yù)算收入、土地出讓收益、貸款利率作為壓力因素。為方便計(jì)算，所有債務(wù)按貸款利率計(jì)算融資成本。

根據(jù)2013年12月31日審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》取90-150%為債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。綜合考慮上饒市地方政府融資平臺(tái)債務(wù)在上饒市政府性債務(wù)的比重，對(duì)政府融資平臺(tái)債務(wù)率標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。具體如下表：

（二）壓力情景設(shè)置

對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)壓力測(cè)試的假設(shè)情景為：（1）房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行低迷等導(dǎo)致土地出讓收入下降；（2）由于房地產(chǎn)相關(guān)稅收減少導(dǎo)致地方公共預(yù)算收入下降；（3）貸款利率上升導(dǎo)致融資成本上升。

結(jié)合歷史情景法和專家情景法，根據(jù)歷年經(jīng)濟(jì)變化相關(guān)數(shù)據(jù)，分別設(shè)定輕度、中度、重度三種不同程度的壓力情景如下：

其中，貸款利率上升幅度，以2008-2010年歷史年度加息為依據(jù)，以2015年9月份一年期貸款基準(zhǔn)利率4.6%為基數(shù)，對(duì)應(yīng)輕度、中度、重度分別加25、75和135個(gè)BP，且商業(yè)銀行上浮10%假設(shè)計(jì)算而來(lái)。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

壓力測(cè)試數(shù)據(jù)取自對(duì)上饒市14個(gè)縣級(jí)單位（含1個(gè)市直）2015年6月30日的債務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，公共預(yù)算收入和土地出讓收入來(lái)自上饒市國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)。壓力測(cè)試中，考慮數(shù)據(jù)的可得性，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了假設(shè)：（1）由于剔除成本后的土地出讓收益才可以算作當(dāng)?shù)卣芍涞呢?cái)力，上饒市2011-2013年土地出讓凈收入占土地出讓收入的平均比重為48%，以此數(shù)據(jù)計(jì)算土地出讓凈收益；（2）假設(shè)未來(lái)稅收返還、轉(zhuǎn)移支付保持不變；（3）假設(shè)未來(lái)不舉借新的債務(wù)，即債務(wù)總額不變；（4）每年還息一次，貸款利率每年初重新定價(jià)，即根據(jù)基準(zhǔn)利率每年調(diào)整。

以2015年6月30日上饒市各縣融資平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，對(duì)上饒市14個(gè)縣（市、區(qū)）的政府融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)率測(cè)算，并對(duì)照債務(wù)率分類標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算分類結(jié)果如下：

（四）壓力測(cè)試過(guò)程及結(jié)果

在情景一的設(shè)定下，土地出讓收入分別下降10%、20%、30%時(shí)，經(jīng)過(guò)測(cè)試，在輕度、中度和重度壓力下，均僅有1個(gè)縣的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的7.41%。14個(gè)縣的融資平臺(tái)債務(wù)率變化情況具體如下：

在情景二的設(shè)定下，公共預(yù)算收入分別下降10%、20%、30%時(shí)，經(jīng)過(guò)測(cè)試，在輕度和中度壓力下，有1個(gè)縣的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的7.41%；在重度壓力下，有2個(gè)縣的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的14.29%，其中1個(gè)由正常下調(diào)到關(guān)注，1個(gè)由關(guān)注下調(diào)到預(yù)警。14個(gè)縣的融資平臺(tái)債務(wù)率的變化情況具體如下：

在情景三的設(shè)定下，貸款利率分別上升89、144、210個(gè)bp時(shí)，經(jīng)過(guò)測(cè)試，在輕度、中度和重度壓力下，均僅有1個(gè)縣的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的7.41%。14個(gè)縣的融資平臺(tái)債務(wù)率變化情況具體如下：

通過(guò)壓力測(cè)試可知，就單個(gè)情景來(lái)說(shuō)，公共預(yù)算收入對(duì)債務(wù)率的影響較大，土地出讓收入和貸款利率對(duì)債務(wù)率的影響相對(duì)較小。

若極端情況下，即情景一、情景二、情景三的情況同時(shí)發(fā)生，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單測(cè)試，輕度壓力下，有1個(gè)地方的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的7.14%；中度壓力下，共有2個(gè)地方的融資平臺(tái)下調(diào)，占總數(shù)的14.29%，其中正常下調(diào)1個(gè)，關(guān)注下調(diào)1個(gè)；重度壓力下，共有3個(gè)地方的融資平臺(tái)，占總數(shù)的21.43%。14個(gè)縣的融資平臺(tái)債務(wù)率變化情況具體如下：

（五）分析結(jié)果

通過(guò)對(duì)14個(gè)縣級(jí)融資平臺(tái)的債務(wù)率進(jìn)行壓力測(cè)試后，可得到以下結(jié)論：（1）現(xiàn)階段上饒市地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但少數(shù)個(gè)體存在較大風(fēng)險(xiǎn)；（2）市級(jí)和縣級(jí)融資平臺(tái)受壓能力存在差異，總體上縣級(jí)平臺(tái)受壓后的表現(xiàn)優(yōu)于市級(jí)融資平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)集中在市級(jí)平臺(tái)，特別是市直和經(jīng)開(kāi)區(qū)融資平臺(tái)債務(wù)率遠(yuǎn)超債務(wù)率預(yù)警線，在壓力情形下，已經(jīng)沒(méi)有繼續(xù)負(fù)債的空間，出現(xiàn)不良貸款的概率高；（3）個(gè)別發(fā)展較快的縣級(jí)融資平臺(tái)，如上饒縣，當(dāng)前債務(wù)率接近警戒線最低控制標(biāo)準(zhǔn)，在重度壓力下，負(fù)債空間急劇壓縮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)引起關(guān)注；（4）大部分的縣級(jí)地方政府和融資平臺(tái)，在重度壓力下仍然有較大的負(fù)債空間，如余干縣、鄱陽(yáng)縣，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，基礎(chǔ)建設(shè)速度較慢，舉債能力較弱，融資途徑單一，政府整體負(fù)債少。

三、政策建議

（一）設(shè)置還貸緩沖期為存量債務(wù)歸還提供時(shí)間便利

鑒于融資平臺(tái)近三年的還款壓力較大，建議向銀行及時(shí)披露平臺(tái)債務(wù)清理甄別結(jié)果，對(duì)已納入預(yù)算管理的債務(wù)妥善安排還本付息和資金銜接工作，對(duì)于未納入預(yù)算管理的債務(wù)設(shè)定若干年的貸款償還緩沖期或?qū)捪奁?，允許部分存量貸款項(xiàng)目進(jìn)行續(xù)貸或展期，逐年進(jìn)行貸款總量壓縮。

（二）鼓勵(lì)和推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化

鼓勵(lì)商業(yè)銀行通過(guò)將平臺(tái)公司貸款資產(chǎn)證券化，提高平臺(tái)公司貸款資產(chǎn)的質(zhì)量以有效釋放有關(guān)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。或者由融資平臺(tái)將項(xiàng)目資產(chǎn)打包組成“資產(chǎn)池”進(jìn)行證券化，由投資者直接提供平臺(tái)建設(shè)資金。

（三）制度化和法律化地推行PPP模式

建立由財(cái)政支持的PPP基金，主要用于在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備階段，提供備用的墊付款等資金支持，以及直接參與項(xiàng)目融資，起到增信和降低融資成本的作用；明確地方法律、法規(guī)對(duì)社會(huì)資本參與PPP模式的保障，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)鼓勵(lì)和稅費(fèi)補(bǔ)貼；建立基于績(jī)效導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)審流程，確保PPP項(xiàng)目信息的透明化，明確回報(bào)方式、期限，尤其是對(duì)預(yù)計(jì)盈利的科學(xué)計(jì)算及盈利穩(wěn)定性；制定規(guī)范的PPP模式實(shí)施細(xì)則并向社會(huì)披露，明確政策的連續(xù)性和一致性以及權(quán)、責(zé)、利的保障機(jī)制，保證政府合同按照契約精神長(zhǎng)期有效履行。

（四）以直統(tǒng)結(jié)合方式加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的縣采取“直貸直還”，即支持財(cái)力較好的縣成立專項(xiàng)公司直接承貸，具體實(shí)施本轄內(nèi)的政府主導(dǎo)項(xiàng)目?；蛘?，采取省（市）級(jí)平臺(tái)公司 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”，即在省級(jí)或市級(jí)層面成立專門公司承貸，各縣區(qū)級(jí)現(xiàn)有融資平臺(tái)作為協(xié)辦單位，貸款發(fā)放后，由省（市）級(jí)平臺(tái)公司根據(jù)施工進(jìn)度將資金撥付給縣級(jí)融資平臺(tái)，通過(guò)?。ㄊ校┖涂h兩個(gè)層級(jí)合作的模式推進(jìn)政府主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)。

作者簡(jiǎn)介：

廖燕平，（1985-），女，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)金融。