地方政府融資平臺風險及解決對策

沈路平

【摘要】2008年11月，為應對國際金融危機，我國政府實施了積極的財政政策，各地方政府投融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。同時，各界對日漸龐大的地方投融資平臺債務及由此引發(fā)的風險極為關注。鑒于此，本文闡述了地方政府融資平臺的定義及分類，分析了地方融資平臺債務的風險現(xiàn)狀，剖析了風險形成的原因，提出了防范和化解風險的對策建議。

【關鍵詞】融資平臺；債務；風險；對策

1 地方政府融資平臺定義及分類

根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）文件，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

按照地方政府融資平臺承建項目的特點和還貸來源，地方政府投融資平臺基本可以劃分為兩類：一是自負盈虧的經營性政府投融資平臺，主要承建盈利性項目，依靠自身經營收入或指定收入來源還本付息。二是非經營性政府投融資平臺，主要承建的項目為公益性和半公益性，本身不產生收益或自身收益不足以償還全部貸款本息，政府財政全額或兜底歸還貸款本息。

2 融資平臺財政風險的現(xiàn)狀

從融資平臺所屬級別看，直轄市的負債規(guī)模最大，平均負債規(guī)模達到443.46億元，其次是省級地方融資平臺為301.93億，而區(qū)（縣）級和地方級負債規(guī)模最小，分別為81.71億和54.92億。從資產負債率來看，地方融資平臺的平均負債率為47%，說明這些地方融資平臺的杠桿率水平較高，公司一半以上的資產來源于負債經營；從應付賬款所占總負債比重來看，省級融資平臺應收賬款占總負債的比重最高，達到6.41%，其次為省會城市級融資平臺，占比為4.94%。地市級和區(qū)（縣）級融資平臺商業(yè)信用占比相差不大，分別為4.44%和4.22%。直轄市投融資平臺比重最低，為323%。

3 地方政府融資平臺風險的成因分析

3.1地方財政資金緊缺，融資壓力巨大

地方財政目前面臨兩方面的問題：第一，財政收入與資金需求缺口增大。稅制改革和事權下放兩個因素導致缺口的不斷擴大。這種矛盾客觀要求政府需要尋求出路拓展建設資金來源。第二，融資平臺壓力巨大。國務院曾發(fā)文規(guī)定，軌道交通項目的最低資本金比率為 25%，無論是高速公路投資還是鐵路投資需要的金額都是巨大的，這種要求更增加了融資平臺的壓力。

目前的狀況導致三種后果，一是銀行的信貸風險不斷提高，二是政府的隱形債務不斷擴大，三是融資平臺融資能力下降，任何一種后果都會影響當地經濟發(fā)展。

3.2平臺定位寬泛、過程不規(guī)范

地方政府融資平臺的設立一般是根據政府需要而成立的，成立之初并沒有經過嚴格的論證，也沒有進行規(guī)范的規(guī)劃，成立之后更沒有規(guī)范的制度，因此對融資平臺的定位不準確，在建立和運作過程中的這種不規(guī)范，正是導致產生各種風險的主要原因。

首先，平臺公司總體取向太寬。地方政府要依靠有限的資源引進廣泛的資金，就必須進行寬泛的布置，這樣就會忽視潛在的管理風險；其次，平臺公司普遍存在超出自身能力運營；最后，融資平臺的管理體系還有待規(guī)范：首先，平臺公司的公司治理結構還存在很多缺陷，行政色彩強烈。其次，關鍵職位的政府官員出任公司領導，政企不分，企業(yè)積極性不足。最后，平臺公司只是特定時期為特定項目或特定規(guī)劃籌建的，業(yè)務單一，收入不穩(wěn)定，不具備普通公司具有的企業(yè)文化、企業(yè)目標、企業(yè)愿景等特質，這也決定了它會忽視自身的財務管理和償債能力評估。

3.3銀行短存長貸與平臺短借長投的結構性矛盾

隨著金融政策的不斷開放，地方政府的融資身份已經由被動走向主動。金融危機后，融資市場發(fā)生轉變。商業(yè)銀行被允許進入融資平臺領域，立即轉變成融資平臺的買方市場。商業(yè)銀行相互競爭激烈，因此對融資平臺在獲取貸款時難免會放松條件，例如對融資平臺的財務評估標準和償債能力評估降低，忽視了一些潛在的風險。而且融資貸款由政府作擔保，商業(yè)銀行認為風險遠遠小于私人企業(yè)，因此更愿意與政府合作。

在融資平臺領域，商業(yè)銀行的競爭導致了銀行的業(yè)務結構發(fā)生矛盾。地方政府融資目的大多是針對大型公共設施項目，這些項目短期內很難收回成本，因此商業(yè)銀行貸款給融資平臺一般都是中長期借貸。即使是地方政府的短期借貸很可能變成長期借貸，由于地方政府的還貸能力有限，短期貸款多數不能償還，因此就要求銀行延期還貸或者借新債還舊債，都演變成了長期貸款。這些對商業(yè)銀行的資金流動性帶來一定的影響。央行發(fā)布的最新數據顯示，中長期貸款已經占據了多數銀行總貸款的1/2以上。商業(yè)銀行即使意識到了結構性矛盾的風險性，但目前的競爭態(tài)勢迫使銀行不會減少中長期貸款，這就會出現(xiàn)惡性循環(huán)，銀行結構性矛盾不斷增加，風險不斷提高。

3.4約束機制不足，內外部監(jiān)督雙重缺位

政府大量舉債是由內生因素驅動的，地方政府關注如何融資、融資多少，較少考慮融資平臺償債能力、融資平臺的長遠規(guī)劃等等，融資平臺的負債率快速上漲是不可避免的。另外，一般融資項目本身要考慮投入效益，效益包含社會效益和經濟效益，但地方政府恰恰更注重投資本身，忽略了投資的目的或者缺乏應有的遠見，造成資金資源的極大浪費。融資平臺本身應當對投入項目進行評估，但由于融資平臺是由政府領導，項目投資僅僅變成了行政決策，缺少經濟評估，這樣的投資過程缺少監(jiān)管約束的力量。

投資決策中監(jiān)管缺位嚴重。銀行是與投資項目相關的直接關系方，但是它是與融資平臺發(fā)生的借貸行為，因此它不能監(jiān)管政府行為，只能監(jiān)管融資平臺。這就出現(xiàn)我們現(xiàn)在看到的政府內部缺乏監(jiān)督，而政府外部的金融機構無法監(jiān)督，地方政府投資約束乏力。

4 我國地方政府融資平臺風險防范措施

融資平臺的風險其實是整個社會的風險，牽涉地方政府、地方銀行、中央政府三者的利益。融資平臺風險自身承擔的后果僅限于平臺公司破產，但是傳遞給社會的后果是嚴重的。

4.1強化債務風險規(guī)模控制

一方面，建立債務風險控制機制，約束地方政府盲目投資，規(guī)范地方政府融資平臺運作方式。綜合運用評價體系中的債務率、新增債務率、資產負債率、擔保債務比重等指標，用量化風險的方式將債務風險呈現(xiàn)，從而來判斷融資平臺的運行機制是否合理，風險程度是否可控，從總量上對地方政府融資平臺債務風險進行把控。另一方面，對融資平臺債務進行分類管理。對于融資平臺所承建的公益性項目、準公益性項目以及市場性項目必須進行分開管理。

4.2建立債務風險預警制度

建立完善的地方政府融資平臺債務風險預警制度，必須具備對平臺風險的評價、監(jiān)控和預測功能。首先，根據不同權重的風險指標對平臺的總體風險先進行總體評價，初步判定平臺債務風險的情況。其次，結合衡量風險的判別指標，利用計算機技術建立模型，對平臺債務風險監(jiān)測值進行測試，從不同的角度對平臺公司進行靜態(tài)和動態(tài)分析。最后，根據平臺風險評價和監(jiān)控結果對平臺公司未來的發(fā)展方向進行預測。通過構預警體系，一方面，通過全套的指標對債務規(guī)模所可能導致的風險進行預警；另一方面，對債務規(guī)模及其發(fā)展趨勢做出及時的趨勢判斷，為未來的債務風險提供可以參考的依據。

4.3完善地方政府融資平臺機制體制

第一，中央政府要加大對地方政府的財政支持，大力扶植地方政府中經濟效益好的項目，轉變當地方政府財政收入與支出不平衡的局面。第二，要建立完善的債務資金管理監(jiān)督制度。設立專門的機構來管理債務資金，對債務資金實行獨立的審核編制和管理，監(jiān)督其使用狀況，另外，可以引入第三方部門，對債務資金進行監(jiān)督，促使地方政府對債務資金的使用陽光化。第三，建立債務資金信息披露制度。地方政府必須大力加強信息披露，對資金的使用情況進行及時的公布，使其在公正、透明的環(huán)境下運行。

4.4創(chuàng)新平臺融資模式

在地方政府融資平臺進行融資的時候，可以考慮社會資本的引入。一方面，地方政府融資平臺公司可以改變股權結構，轉變傳統(tǒng)平臺公司政府機構主導運作方式，如將原來由政府出資建立的城市基礎設施建設公司等轉變?yōu)楣煞葜乒荆袁F(xiàn)代企業(yè)運作方式，融入市場經濟中，通過市場上的信托公司、保險公司等發(fā)行中短期票據進行融資。另一方面，融資平臺公司可以通過發(fā)行企業(yè)中短期債券、積極做大企業(yè)從而推動企業(yè)上市募集資金、整合資產實現(xiàn)公司資產證券化等多種渠道進行項目建設。如可以通過合資、參股等方式吸引社會資本，運用BOT、TOT、FPI等模式與社會資金進行有效融合，降低融資平臺資產負債率與債務依存度，實現(xiàn)股權結構多元化，從而最終用市場化方式提高平臺運行效率，減少融資平臺債務風險。

4.5加強金融機構控制力度

金融機構必須增強自身在融資平臺融資過程中的獨立性，加強在融資過程中的控制力。首先，對融資平臺貸款存量進行清理。對原有打包發(fā)放的貸款進行逐筆清查、逐筆核對；對未進行價值評估就發(fā)放貸款的抵押品，聘請第三方機構重新估值，與原擔保額進行配比，不足的要期限補足；對貸款用途模糊的貸款要重新追蹤，確定其使用的內容和情況。其次，對新增貸款要嚴格按照貸款授權審批制度。對于負債率已經達到或者超過規(guī)定的平臺公司堅決不予放貸；對融資平臺進行全面的風險評估，尤其是針對融資平臺互保、聯(lián)保，徹底此類情況進行排查。最后建立有效的風險管理體制，對貸方資金進行實時跟蹤，對平臺公司償債能力進行深入及時分析，控制發(fā)放“打捆貸款”，強化自身控制力。

參考文獻：

[1]張麗恒.我國地方政府投融資平臺的債務風險研究[J].經濟縱橫，2011，（4）：8185

[2]鄭旭，張琴.我國地方政府融資平臺債務風險防范研究[J].科技與管理，2015，（1）：103109