公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合的發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

林穎

摘要：本文圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展不融合不協(xié)調(diào)這一個(gè)長期存在的問題。分析了中國致力于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展經(jīng)歷了“城鄉(xiāng)兼顧—城鄉(xiāng)分治—城鄉(xiāng)互動—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展過程，以及公共財(cái)政制度和政策的變遷針對城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的適時(shí)調(diào)整，總結(jié)公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合有益的經(jīng)驗(yàn)在于以財(cái)政為國家治理的基礎(chǔ)處理好公平與效率的關(guān)系、發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均衡功能、財(cái)政支持方式轉(zhuǎn)變體現(xiàn)“以人民為中心”理念等。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 城鄉(xiāng)融合 發(fā)展歷程

中國致力于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持協(xié)調(diào)與發(fā)展并重，正確處理發(fā)展中公平與效率、經(jīng)濟(jì)與社會民生、人與自然等重大關(guān)系，注重基礎(chǔ)建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距，是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想的具體途徑。城鄉(xiāng)融合發(fā)展既能縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，也將同步縮小城鄉(xiāng)間人口發(fā)展差距，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，公共財(cái)政制度和政策的變遷針對城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型適時(shí)調(diào)整，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、地區(qū)平衡的要求，也通過農(nóng)業(yè)稅改革、常住人口指標(biāo)等體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的“三農(nóng)”問題、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等問題。

一、公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的互動歷程

新中國成立以來，中國推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)歷了“城鄉(xiāng)兼顧—城鄉(xiāng)分治—城鄉(xiāng)互動—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌—城鄉(xiāng)融合”的不同發(fā)展階段，農(nóng)村居民人均可支配收入從改革開放至今增長了約140倍。城鄉(xiāng)居民收入比自2008年至2021年連續(xù)14年下降。實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍，取得了輝煌的成就。

（一）以農(nóng)補(bǔ)工，由城鄉(xiāng)兼顧向城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變（1949—1977年）

建國初期，中國堅(jiān)持毛澤東提出的“城鄉(xiāng)兼顧”思想，工業(yè)與農(nóng)業(yè)緊密聯(lián)系。但1957年開始以人民公社化運(yùn)動為代表，城鄉(xiāng)關(guān)系開始轉(zhuǎn)向?yàn)橐赞r(nóng)補(bǔ)工的政策取向，形成了城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)體制，城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的問題越來越突出。

（二）財(cái)政在“取予”理念下調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性互動。（1978—2001年）

黨的十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，極大地盤活和推動了農(nóng)村甚至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)與發(fā)展。1994年財(cái)政開始重視并加大農(nóng)林牧漁業(yè)基本建設(shè)與新增固定資產(chǎn)投資，如1998年，中央財(cái)政發(fā)行特別建設(shè)國債，推動了天然林保護(hù)工程和大型水利工程等重大建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)建設(shè)。為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家對農(nóng)業(yè)稅征收堅(jiān)持“增產(chǎn)不增稅”的政策。農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。這一時(shí)期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)都取得了飛速的發(fā)展，但城市發(fā)展的速度總體大大超過農(nóng)村，城鄉(xiāng)的差距在改革開放初期有所縮小，80年代中后期至90年代進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）以農(nóng)村稅費(fèi)改革為代表，城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌發(fā)展模式（2002-2011）

進(jìn)入21世紀(jì)初期，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中較為薄弱的部門，針對這一問題，中國堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，積極推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，2001年出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》。黨的十六大提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收是解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)小康社會的重難點(diǎn)問題。這一時(shí)期出臺的兩項(xiàng)重要的農(nóng)村改革政策分別是國家提出新型城鎮(zhèn)化和取消農(nóng)業(yè)稅。在公共財(cái)政投入方面，通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)村民生和社會保障事業(yè)，通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資支持農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，通過加大公共服務(wù)投入支持農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)，通過農(nóng)村扶貧開發(fā)改善農(nóng)民生活、解決農(nóng)村貧困問題。

（四）以農(nóng)村社保納入財(cái)政保障為代表，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段

2012年黨的十八大以來，以逐步將農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展納入財(cái)政保障范圍為代表，這一階段以城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主要特征。十八大會議提出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”，十九大會議首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來土地出讓金的增長，進(jìn)而支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。中國城鄉(xiāng)居民平均收入比從2012年的2.88，進(jìn)一步降低到2021年的2.5。

二、公共財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）以財(cái)政為國家治理基礎(chǔ)處理好公平與效率的關(guān)系

效率與公平是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的一對矛盾問題。中國推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中的政策戰(zhàn)略也不斷圍繞效率與公平的關(guān)系調(diào)整變化。我國1994年的分稅制改革因分稅分權(quán)激發(fā)地方政府的積極性，有效推動了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量的快速提升，體現(xiàn)了效率原則。經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展較快的省份所實(shí)現(xiàn)的稅收收入更多地向中央財(cái)政集中，中央財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付制度均衡不同地區(qū)政府間的財(cái)力差別體現(xiàn)了“公平”原則，發(fā)揮了縮小城鄉(xiāng)差異和構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體”的新型市場經(jīng)濟(jì)格局的重要作用。近年來，財(cái)政加大支農(nóng)資金整合力度，集中力量解決農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)突出問題；財(cái)政改革“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育”等獎補(bǔ)辦法，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用促進(jìn)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；財(cái)政加大支農(nóng)扶貧力度，著力解決農(nóng)村貧困人口問題。中國在推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中能夠越來越好地處理公平與效率的關(guān)系問題，協(xié)調(diào)發(fā)展的成效也越來越顯著。

（二）注重發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度的均衡調(diào)控能力

中央對城鄉(xiāng)間財(cái)力差距宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)，尤其為城鄉(xiāng)縮小人民生活水平差距、基本公共服務(wù)均等化、提高基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度等提供了財(cái)力保障。如：為增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，2005年起實(shí)施了縣鄉(xiāng)“三獎一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付，2010年起改為最低財(cái)力保障機(jī)制，2010年全面實(shí)行國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

（三）財(cái)政支持政策調(diào)整，堅(jiān)持以人民為中心理念

推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展歸根結(jié)底是人民的事業(yè)，國家財(cái)政在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面的籌資中承擔(dān)了越來越多的責(zé)任，體現(xiàn)出“以人民為中心”的思路。國家針對農(nóng)村人口市民化改革轉(zhuǎn)移支付制度辦法，財(cái)政逐步承擔(dān)起建立完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革和全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)村基本公共服務(wù)主要由各級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

三、未來展望

城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念與改革精神完全是內(nèi)在一致的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展了，中國可持續(xù)發(fā)展就有了更合理的空間布局和利益格局。未來公共財(cái)政繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的互動過程中，財(cái)政支持的制度機(jī)制、觀念策略的改革為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造條件，城鄉(xiāng)融合的發(fā)展推進(jìn)也為財(cái)政制度機(jī)制、觀念策略的改革定向把脈。

（一）長期制約發(fā)展協(xié)調(diào)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等問題的解決，需要得到發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展投入調(diào)整、發(fā)展條件改善的支持

由于長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國城鄉(xiāng)差距依舊較大。需要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，引導(dǎo)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。

（二）包括分配結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等對實(shí)現(xiàn)共同富裕更深層次的制約因素，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾?，也?yīng)當(dāng)被納入財(cái)政改革規(guī)劃的考量范疇中

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在黨的治國理政經(jīng)驗(yàn)更加豐富、更趨成熟的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必將駛?cè)肟燔嚨?，造福中國人民，在人類發(fā)展史上譜寫新的篇章。

（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：李麗君