完善的黨內(nèi)法規(guī)體系：標(biāo)準(zhǔn)、路徑及問題

韓強(qiáng) 李劍

摘? ?要：我們黨業(yè)已“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，今后的任務(wù)是建設(shè)更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。但是“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？今后的努力方向在哪里？這無疑是十分重要的問題。基于對權(quán)威論述的分析，我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)體系是否完善取決于以下四個方面：一是黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系是否完善；二是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系是否高效；三是黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系是否有力；四是黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范體系、實(shí)施體系與保障體系是否有機(jī)統(tǒng)一。只有真正做到規(guī)范健全，實(shí)施到位和保障有力，且三者相互支持，有機(jī)統(tǒng)一，才會形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。進(jìn)一步構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的基本途徑有三個：一是創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)體系框架；二是推動黨內(nèi)法規(guī)集約化；三是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)法典化。在這個過程中，要注意避免落入錢穆制度陷阱，要更加注重解決突出問題，要更好地平衡約束和激勵的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；構(gòu)建

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）01-0039-06

按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制度體系（其核心是黨內(nèi)法規(guī)體系，在偏廣義情況下兩個概念可替代使用——作者）是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)為重要組成部分，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。[1]2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴(yán)宣告：“我們黨堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！秉h的二十大報告重申了“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一重大判斷。對于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的總體情況，學(xué)術(shù)界近年來圍繞這一熱點(diǎn)推出了大量研究成果，其最具標(biāo)志性的成果，一個是宋功德、張文顯主編、高等教育出版社2020年出版的中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項目教材《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》[2]，該書對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作了全面的理論建構(gòu)，另一個是中央辦公廳法規(guī)局在2021年8月4日的《人民日報》第一版推出的重要文章——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，該文從建黨百年視角對黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展歷程、加快建成、框架構(gòu)成、守正創(chuàng)新作了全面回顧和闡述。有鑒于此，本文在以上成果的基礎(chǔ)上，圍繞“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)著重思考和討論以下三個主要問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系完善與否的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)習(xí)近平總書記講話的表述，我們目前已經(jīng)建成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，集中體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)“1+4”體系框架的形成，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。[1]實(shí)際上，這一表述既表明了取得的成績，也意味著還有進(jìn)一步完善的空間。那么，著眼建成“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，其完善與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？

對此，我們可以簡單回顧一下中央文件對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)目標(biāo)的規(guī)定。

2013年11月出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》第一次把“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)，其具體要求是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全；實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺；配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備；各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[3]這一規(guī)定是著重就黨內(nèi)法規(guī)的制度規(guī)范而言的。

2016年12月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，其中指出：到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。具體要求則是黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全、實(shí)施到位、保障有力。[1]很顯然，這一目標(biāo)體現(xiàn)了立規(guī)、執(zhí)規(guī)、保障的統(tǒng)一，體現(xiàn)了對黨內(nèi)法規(guī)體系的更全面思考。

2018年2月，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》，其中明確提出：要把制度規(guī)范體系凸顯出來，承擔(dān)起草任務(wù)的中央有關(guān)部門要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，抓緊推進(jìn)有關(guān)工作。牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入開展調(diào)查研究，做到于法周延、于規(guī)周詳、于事簡便，確保每部黨內(nèi)法規(guī)都立得住、行得通、管得了。要把執(zhí)行體系凸顯出來，各級各類黨組織要認(rèn)真履行主體責(zé)任，加大黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、監(jiān)督檢查、問責(zé)追責(zé)力度，堅持抓住“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，把法規(guī)制度威力充分釋放出來。[4]到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。[5]這一表述強(qiáng)調(diào)了制度規(guī)范體系和執(zhí)行體系兩個“凸顯出來”，體現(xiàn)了立規(guī)、執(zhí)規(guī)在體系建設(shè)中的重要地位。

此外，黨的十九屆四中全會繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，進(jìn)一步從健全黨內(nèi)法規(guī)體系、抓好黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施、強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障三個方面部署了“建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅定不移推進(jìn)依規(guī)治黨”工作。[6]

通過以上幾處具有代表性的權(quán)威表述，我們可以看到，黨內(nèi)法規(guī)體系完善與否實(shí)際上取決于如下基本方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系是否完善。制度規(guī)范體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)，只有高標(biāo)準(zhǔn)立規(guī)才能使管黨治黨有規(guī)可依，才能談得上黨內(nèi)法規(guī)體系的完善。這一體系既包括“1+4”體系中的各種制度規(guī)范是否健全，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則七類黨內(nèi)法規(guī)是否完備，配套黨內(nèi)法規(guī)是否應(yīng)立盡立，也包括黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件是否統(tǒng)一，還包括黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是否協(xié)調(diào)。第二，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系是否高效。黨內(nèi)法規(guī)要一分部署、九分落實(shí)，充分實(shí)施是制定黨內(nèi)法規(guī)的目的所在，也是衡量黨內(nèi)法規(guī)體系完善與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。針對目前黨內(nèi)法規(guī)還存在難以充分實(shí)施、實(shí)施中自由裁量權(quán)過大、變相實(shí)施等現(xiàn)實(shí)問題，必須把充分高效實(shí)施作為衡量標(biāo)準(zhǔn)中的重中之重。其中要重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力部門是否嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，黨員干部能否自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)是否形成遵規(guī)守規(guī)的良好風(fēng)氣。第三，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系是否有力。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施需要有力的保障，如黨的領(lǐng)導(dǎo)保障、制度規(guī)范保障、組織體系保障、黨內(nèi)和社會文化保障、國家法治保障等等。要從更寬廣的視野看待保障問題，把一切影響黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的領(lǐng)域納入保障體系的范疇，切實(shí)做到保障有力。第四，黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系、實(shí)施體系和保障體系能否有機(jī)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系、實(shí)施體系和保障體系涵蓋立規(guī)、執(zhí)規(guī)和保障三個環(huán)節(jié)，是一個有機(jī)整體，集中體現(xiàn)為“1+4”體系，其中制度規(guī)范體系是基礎(chǔ)和前提，實(shí)施體系是核心和關(guān)鍵，而保障體系擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、保障、評估、解釋等重要職責(zé)。只有形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，才能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全、實(shí)施到位、保障有力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更加完善的目標(biāo)。

基于以上分析，我們要以黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系、實(shí)施體系和保障體系的形成情況作為黨內(nèi)法規(guī)體系完善與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而且既要在三個體系上設(shè)置相應(yīng)的條件，又要注重三者的有機(jī)統(tǒng)一，既重視高標(biāo)準(zhǔn)立規(guī)，又注重有效實(shí)施和保障，更要看管黨治黨的成效，從而做到全面、系統(tǒng)、辯證地看待黨內(nèi)法規(guī)的體系完善問題。

二、“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”構(gòu)建的基本途徑

構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是全黨的重要任務(wù)，隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)還會不斷面臨新問題新任務(wù)。黨的二十大報告圍繞落實(shí)新時代黨的建設(shè)總要求，提出要健全全面從嚴(yán)治黨體系，完善黨的自我革命制度規(guī)范體系；圍繞堅持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系；圍繞建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍，要求完善干部考核評價體系；圍繞增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，要求構(gòu)建嚴(yán)密的組織體系。[7]這些論斷指明了進(jìn)一步健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系的任務(wù)。如何促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)一步完善，需要全黨和廣大黨內(nèi)法規(guī)工作者進(jìn)行深入的思考和研究。

第一，創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)體系框架。目前的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系是2016年12月中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出的，體現(xiàn)了全黨的共識，但是，在體系化建設(shè)中，其存在的不足逐漸明顯，完善這一體系正越來越有必要。期間，學(xué)者們也提出了一些完善的思路。比如，我們曾設(shè)想構(gòu)建“1+1+3”體系[8]，其中第一個“1”是指黨章，第二個“1”是指一個規(guī)劃，即中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，“3”是指“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度”和“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”。這一體系主張用黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)涵蓋黨的全部工作，避免了黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、自身建設(shè)和監(jiān)督保障存在的交叉重合，有利于理順黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)系，促進(jìn)這一體系的科學(xué)化。同時，這里面還有一個大家忽略的關(guān)鍵詞即“綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度”。實(shí)際上，這一概念早已寫入黨內(nèi)法規(guī)，2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十條明確規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會以及中央有關(guān)部門等起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會以及中央有關(guān)部門等起草或者成立專門起草小組起草。特別重要的中央黨內(nèi)法規(guī)由黨中央組織起草?！盵9]但是其中的“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”則語焉不詳，并沒有開展明確的立規(guī)實(shí)踐。筆者認(rèn)為，“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”從廣義上講應(yīng)該是指在制定或?qū)嵤┻^程中涉及黨內(nèi)眾多部門、多方面黨內(nèi)事務(wù)、具有規(guī)范協(xié)調(diào)功能的黨內(nèi)法規(guī)，從狹義上講則重點(diǎn)指包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等在內(nèi)的具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。[10]由于“綜合性黨內(nèi)法規(guī)”具有根本性，單獨(dú)列為一類是極為必要的，也是黨內(nèi)法規(guī)體系完善的重要標(biāo)志。

第二，推動黨內(nèi)法規(guī)集約化。根據(jù)中共中央辦公廳法規(guī)局的統(tǒng)計，截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部。其中，黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)211部，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)163部，省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)3241部。黨內(nèi)法規(guī)使用黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則7類名稱，現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)中，有黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細(xì)則609部。按“1+4”體系分類，則包括現(xiàn)行有效的黨的組織法規(guī)153部，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)772部，黨的自身建設(shè)法規(guī)1319部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1370部。[11]這一數(shù)據(jù)一方面展現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成就，另一方面也告訴我們，近年來黨內(nèi)法規(guī)在數(shù)量上急劇增加，如何使黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中真正發(fā)揮作用，越來越成為一個突出問題，這必然為學(xué)規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)帶來極大的考驗(yàn)。面對這一問題，學(xué)者們提出了集約化整合黨內(nèi)法規(guī)制度的思路。比如，本人主張，應(yīng)該從整合黨的組織法規(guī)（主要是條例）入手進(jìn)行相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度的整合，因?yàn)辄h的基層組織方面的黨內(nèi)條例有四個，分別是《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，這四個條例整合為一個黨的基層組織工作條例是完全可行的。如果考慮到還有一個組織工作條例、一個支部工作條例（試行），也可以進(jìn)行更高層次的整合，就是把上述六個條例整合為一個黨的組織工作條例。如果按照這樣的思路進(jìn)行整合，黨內(nèi)法規(guī)制度特別是黨內(nèi)條例的數(shù)量就會大大減少，學(xué)習(xí)、掌握和運(yùn)用也會更有效率。

第三，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)法典化。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），自2021年1月1日起施行?！睹穹ǖ洹饭?編、1260條，包括總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任和附則?！睹穹ǖ洹泛喜⒘嘶橐龇?、繼承法、民法通則、收養(yǎng)法、擔(dān)保法、合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、民法總則，形成了一個對公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等進(jìn)行整體保護(hù)的格局。民法典的思路對黨內(nèi)法規(guī)制度體系化具有極大的啟發(fā)意義，也有學(xué)者因此主張黨內(nèi)法規(guī)也要走法典化道路。就是把同類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法典化整合，使黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)為由幾個法典構(gòu)成的有機(jī)體系，從而提高黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性和實(shí)施的便捷性。比如，山東大學(xué)法學(xué)院（威海）的肖金明教授提出，推進(jìn)新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，需要推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)法典化，適時啟動黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作。法典化是部門或領(lǐng)域法律規(guī)范體系化的重要途徑，也是提升黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系化程度的重要方式。堅持系統(tǒng)論思想和方法，借鑒民法典編纂的成功經(jīng)驗(yàn)和推進(jìn)其他法律領(lǐng)域法典化的有效做法，明確“相對法典化”理念，選擇黨的組織法規(guī)法典化為突破口，啟動黨內(nèi)法規(guī)法典編纂工作，是進(jìn)一步形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的重要選擇。[12]盡管這一思路還有待進(jìn)行更具體化的建構(gòu)，但是無疑為黨內(nèi)法規(guī)制度完善提供了一個新方向、新途徑。

三、“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”構(gòu)建仍要注意的問題

著眼未來，我們主張黨內(nèi)法規(guī)體系要實(shí)現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變，即在發(fā)展方向上實(shí)現(xiàn)從體系化向集約化的轉(zhuǎn)變，在制度規(guī)范上實(shí)現(xiàn)從重制定向重修訂的轉(zhuǎn)變，在黨規(guī)運(yùn)行上實(shí)現(xiàn)從重立規(guī)到重實(shí)施的轉(zhuǎn)變，在實(shí)施效能上實(shí)現(xiàn)從重約束到重激勵的轉(zhuǎn)變。[13]在堅持實(shí)現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，還要注重如下幾個宏觀問題。

（一）避免落入錢穆制度陷阱

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系一定是系統(tǒng)和高效的，而不是越多越好、越復(fù)雜越好，要防止落入錢穆制度陷阱。錢穆制度陷阱是我國現(xiàn)代著名歷史學(xué)家錢穆提出的一個代表性觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在中國歷史中，往往是一個制度出了毛病，就再制定一個制度修正它。結(jié)果制度越來越多，造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力。其深意在于，制度不是越多越好，而是在于管不管用。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定要抓住關(guān)鍵問題，聚焦主要矛盾，建立真正管用的制度體系?！靶纬杀容^完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”這一論斷表明，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)度過了依規(guī)治黨的初級階段，基本解決了無規(guī)可依的問題，今后必須更加注重完善頂層設(shè)計，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和體系，特別是要更加重視整合與修訂，不能只是簡單地使黨內(nèi)法規(guī)制度越來越多、越來越復(fù)雜，那樣必然脫離實(shí)際，也背離制定和完善黨內(nèi)法規(guī)制度的初衷。目前黨內(nèi)法規(guī)制度的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了一個非常高的水平，今后應(yīng)該適當(dāng)控制數(shù)量增長，在通過修訂、整合進(jìn)而提質(zhì)上下功夫，并逐步多做一些減法，避免因數(shù)量問題而落入錢穆制度陷阱。對此，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“法規(guī)制度不在多，而在精；不在形式花哨，而在務(wù)實(shí)管用；不在內(nèi)容繁雜，而在簡便易行?！盵14]

（二）更加注重解決突出問題

現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系總體上是按照“1+4”體系的框架建構(gòu)起來的，其核心是注重結(jié)構(gòu)的完整性、合理性，但明顯缺乏問題導(dǎo)向。實(shí)際上，高效不僅在于充分實(shí)施，也在于能夠真正解決問題，而管黨治黨中存在的許多問題，恰恰需要黨內(nèi)法規(guī)在體系化建構(gòu)中加以關(guān)注和解決。比如，黨的二十大報告作出了“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”的重大論斷，這一論斷要求黨內(nèi)法規(guī)制度必須圍繞黨的自我革命進(jìn)行制度體系建構(gòu)，以切實(shí)解決這一突出問題。那么，應(yīng)該如何建構(gòu)呢？關(guān)鍵在于正確理解“黨的自我革命制度規(guī)范體系”的科學(xué)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，必須首先準(zhǔn)確把握其中的兩個核心概念，即“自我革命”與“制度規(guī)范體系”，其中對于“自我革命”要聚焦“堅持真理、修正錯誤，發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差”這一基本要求，“制度規(guī)范體系”要聚焦相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和工作機(jī)制建設(shè)，體現(xiàn)整體性和系統(tǒng)性。為此，要認(rèn)識到，“黨的自我革命制度規(guī)范體系”的本質(zhì)是以自我革命確保黨的先進(jìn)純潔和長期執(zhí)政；“黨的自我革命制度規(guī)范體系”的重點(diǎn)是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系；“黨的自我革命制度規(guī)范體系”的首要任務(wù)是構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機(jī)制”。而構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機(jī)制”正是黨的自我革命制度規(guī)范體系的突出價值所在，也是當(dāng)前最緊迫的任務(wù)。[15]為此，要突出政策實(shí)施的評估機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題的預(yù)警機(jī)制，政策糾偏的反應(yīng)機(jī)制，修正政策的民主機(jī)制，政策調(diào)整的聯(lián)動機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)的保障機(jī)制，以切實(shí)保證黨的各項政策能夠問題早發(fā)現(xiàn)，偏差早糾正，真正造福人民。[16]今后，管黨治黨、治國理政中的突出問題會越來越多，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須不斷聚焦這些重大突出問題，圍繞解決問題進(jìn)行體系再造，從而提升自己的實(shí)效性，同時也進(jìn)一步提高體系化水平。

（三）更好地平衡約束和激勵的關(guān)系

在此前發(fā)表的《加快構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系》一文中，我們強(qiáng)調(diào)了在實(shí)施效能上實(shí)現(xiàn)從重約束到重激勵轉(zhuǎn)變的重要性，但是目前理論界和實(shí)務(wù)界對這一問題認(rèn)識不深，有必要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

要認(rèn)清這一問題，必須把握兩個關(guān)鍵，一個是制定黨內(nèi)法規(guī)的目的是什么，另一個是怎樣叫講政治。應(yīng)該說，制定黨內(nèi)法規(guī)制度是為了規(guī)范管黨治黨，實(shí)現(xiàn)管黨治黨從人治到法治的轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。如果不解決科學(xué)立規(guī)的問題，沒有一個嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，全面從嚴(yán)治黨就難以實(shí)現(xiàn)。但是，必須看到，全面從嚴(yán)治黨是新時代黨的建設(shè)最根本最重要最現(xiàn)實(shí)的途徑，而把中國共產(chǎn)黨真正建設(shè)成為中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊才是黨的建設(shè)的根本目的所在，這也是黨章所首先載明的。這就決定了這一偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既要靠約束，更要靠激勵，只有充分激發(fā)和釋放9600多萬黨員的積極性，才能真正把黨建設(shè)好，把黨提出的實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)實(shí)現(xiàn)好。因此，約束與激勵是管黨治黨的車之兩輪、鳥之雙翼，不可偏廢。

同樣，正確理解講政治，也有利于正確認(rèn)識約束與激勵的關(guān)系?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》對于講政治提出了明確要求，要求增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把準(zhǔn)政治方向，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)政治根基，涵養(yǎng)政治生態(tài)，防范政治風(fēng)險，永葆政治本色，提高政治能力，并著重圍繞堅定政治信仰，強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)，提高政治能力，凈化政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、行動一致進(jìn)行了部署。有些黨員干部在理解中不注重全面系統(tǒng)準(zhǔn)確，而是斷章取義、為我所用，造成了屢屢發(fā)生只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)、忽視整體利益和發(fā)展問題的現(xiàn)象。這種情形在黨內(nèi)法規(guī)制度領(lǐng)域也有所體現(xiàn)，如制定黨內(nèi)法規(guī)制度時搞層層加碼的現(xiàn)象即屬此例，這實(shí)際上背離了講政治的初衷，也違背了我們黨人民至上的根本政治立場。因此，更好地激勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)應(yīng)該成為當(dāng)前立規(guī)必須考慮的問題。實(shí)際上，我們黨雖然也注重黨內(nèi)獎懲方面的黨內(nèi)法規(guī)制度制定，如出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例》《國家功勛榮譽(yù)表彰條例》等，但是，這些黨內(nèi)法規(guī)一是數(shù)量極少，還不足以在黨內(nèi)形成廣泛的正向激勵效應(yīng)；二是設(shè)置榮譽(yù)過于高端，與一般黨員干部關(guān)系不夠密切；三是還沒有有機(jī)融入具體黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。[13]由此導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度的形象偏于嚴(yán)厲、嚴(yán)肅，而激勵作用不夠明顯和突出，這對于發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度的作用是不利的。當(dāng)然，在如何平衡的問題上，首先要樹立正確的意識，避免越嚴(yán)越好，忽視正向激勵。其次要在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度中確立激勵導(dǎo)向，明確保護(hù)措施，鼓勵創(chuàng)新和突破。再次要優(yōu)化黨內(nèi)獎懲制度，使相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度切實(shí)覆蓋每一個普通黨員，讓努力干事創(chuàng)業(yè)的黨員干部在榮譽(yù)上能夠夠得著，有積極性，這樣激勵作用才能逐步發(fā)揮出來。

進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系還有很長的路要走，要堅持開闊思路，創(chuàng)新思維，立足完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系任務(wù)的實(shí)際，切實(shí)把立規(guī)、執(zhí)規(guī)、保障結(jié)合起來，更加注重實(shí)效，使黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨中發(fā)揮更加突出的作用。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Making of a Sound Inner-Party Regulation System： Standards， Routes and Concerns

HAN Qiang1， LI Jian2（1. School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， Beijing， China; 2. Teaching and Research Department for Party Construction， Party School of CPC Shandong Committee， Jinan 250021， Shandong， China）

Abstract： Our Party has “formed a relatively perfect system of inner-Party regulations”， and the task ahead is to build a perfect system of inner-Party regulations. However， what are the judgment criteria for a “perfect system of Party regulations”， and what is the direction for the efforts to make？ These undoubtedly are very important issues. Based on an analysis of authoritative arguments， our consideration is that the perfection of the system is decided by the following four factors： 1. The perfection of inner-Party regulatory mechanism， 2. The effectiveness of the implementation of inner-Party regulations， 3. The power of inner-Party guaranteeing system， 4. The organic correspondence between the upper three factors. A perfect inner-Party regulation system can only be formed with a sound regulatory mechanism， proper implementation and powerful guarantee system， the three mutually supporting each other. Three routes lead to further perfection of inner-Party regulation system： creating a framework for inner-Party system， collectivizing inner-Party regulations， and codifying such regulations. In this process， we should pay attention to avoiding falling into the trap of Qian Mu system， to solving prominent problems， and better balance the relationship between constraints and stimulations.

Key words： Communist Party of China; “Perfect System of Inner-Party Regulations”; Construction