國(guó)家監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)中的外部協(xié)作與內(nèi)部?jī)?yōu)化

徐信貴 龐鵬 王闐春

摘? ?要：國(guó)家監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)會(huì)受到內(nèi)外部因素的影響。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系大致可分為“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”五種類型。這五種類型既包含國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，又包含監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向關(guān)系。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是機(jī)關(guān)協(xié)作的適宜協(xié)調(diào)主體。機(jī)關(guān)協(xié)作應(yīng)堅(jiān)持政治原則、法治原則和效率原則，并圍繞立法授權(quán)、工作銜接等內(nèi)容進(jìn)行完善。監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部?jī)?yōu)化應(yīng)健全監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的分工設(shè)置、延伸機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和輔助機(jī)構(gòu)配置等，做到“機(jī)構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，資源能共享，從而提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體運(yùn)行效率。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)；機(jī)關(guān)協(xié)作；監(jiān)察職能

中圖分類號(hào)：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2023）01-0054-08

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。構(gòu)建權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，既需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相互協(xié)作、相互配合，也需要理順內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系、延伸監(jiān)察職能。雖然《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察職責(zé)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織格局仍需在實(shí)踐中進(jìn)行不斷調(diào)適和完善。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的研究，或主要集中于監(jiān)察委員會(huì)的歷史淵源、性質(zhì)與定位等理論范疇，做到“機(jī)構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，資源能共享，從而提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體運(yùn)行效率。或集中于監(jiān)察機(jī)關(guān)“法規(guī)制定權(quán)”“信息公開(kāi)”“職務(wù)犯罪調(diào)查”“留置措施”等行為法層面研究以及監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)外部監(jiān)督的救濟(jì)法層面研究，而專門針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織法與組織關(guān)系層面研究相對(duì)缺乏，特別是針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與不同主體之間的協(xié)作關(guān)系類型、自身結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能發(fā)揮的研究尚有不足。推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋和有效性，應(yīng)厘清監(jiān)察法中的機(jī)關(guān)關(guān)系類型、明確機(jī)關(guān)協(xié)作重點(diǎn)與路徑、推進(jìn)監(jiān)察組織體系與基層監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。

一、監(jiān)察法中的機(jī)關(guān)關(guān)系類型

自2016年底開(kāi)始的國(guó)家監(jiān)察體制改革，通過(guò)整合行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)，優(yōu)化反腐敗資源配置；通過(guò)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的組織架構(gòu)，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)修訂《憲法》、制定《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》《政務(wù)處分法》等法律法規(guī)為監(jiān)察體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。監(jiān)察體制改革塑造了具有國(guó)家權(quán)力屬性的監(jiān)察權(quán)，改變了國(guó)家機(jī)構(gòu)的既有格局。根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系類型大致可以歸為“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”五種。

（一）“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系

根據(jù)《憲法》第三條和《監(jiān)察法》第八條的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”“人民代表大會(huì)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)”“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)”。“監(jiān)察體制改革通過(guò)整合監(jiān)察權(quán)，重構(gòu)國(guó)家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的‘二元監(jiān)督體制”[1]，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，是“人民主權(quán)”“民主集中”“權(quán)力制約”等憲法原則的具體化。一是人民主權(quán)作為國(guó)家組織之圭臬，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置亦不能突破人民主權(quán)原則。“監(jiān)察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生”意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)獲得了派生性的公權(quán)力主體地位，“監(jiān)察委員會(huì)不僅是人民的監(jiān)察委員會(huì)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)察委員會(huì)……代表黨和國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”[2]。二是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置體現(xiàn)了民主集中制原則。“民主集中制乃是普遍適用于執(zhí)政黨和國(guó)家政治生活的一項(xiàng)重要原則……作為一項(xiàng)國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，該原則成為國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生及相互間關(guān)系運(yùn)行的遵循和基礎(chǔ)”[3]。民主集中制原則主導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)察制度具有兩重基本內(nèi)涵：其一，人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，其憲法地位高于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)；權(quán)力機(jī)關(guān)不是監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接監(jiān)察對(duì)象，權(quán)力機(jī)關(guān)的公職人員才是《監(jiān)察法》的適用對(duì)象。其二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民代表大會(huì)的民主程序產(chǎn)生，這是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的正當(dāng)性和合法性前提。三是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置豐富了權(quán)力制約原則的內(nèi)容。國(guó)家監(jiān)察體制改革，擴(kuò)張了公權(quán)力監(jiān)督的范圍，將所有依法履行公職的人員都納入了國(guó)家監(jiān)察的范疇，改變了以往部分公權(quán)力主體只有“自體監(jiān)督”而無(wú)“異體監(jiān)督”的局面，豐富了權(quán)力制約原則的內(nèi)容。

（二）“協(xié)助配合”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》第四條和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第九條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)是協(xié)助配合關(guān)系，行政機(jī)關(guān)不得干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察工作，有關(guān)部門、單位予以協(xié)助配合。維護(hù)人民群眾的根本利益是國(guó)家的基本功能。為了實(shí)現(xiàn)這一基本功能，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所分工，并形成相對(duì)獨(dú)立的公權(quán)力主體。這些公權(quán)力主體在其職責(zé)范圍內(nèi)具有權(quán)力運(yùn)行自由。與此同時(shí)，不同公權(quán)力主體在職責(zé)履行過(guò)程中具有職責(zé)連接性，存在一定的協(xié)助關(guān)系?！盎ハ嗯浜详P(guān)系意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門之間存在一種協(xié)調(diào)和協(xié)作關(guān)系， 任何一方不能以任何理由推卸憲法所規(guī)定的此種責(zé)任和義務(wù)?！盵4]在理解行政機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是一種協(xié)助配合關(guān)系時(shí)，需要注意以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是協(xié)助義務(wù)的主體多元，包括組織人事、公安、國(guó)家安全、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、財(cái)政、稅務(wù)、自然資源、銀行、證券、保險(xiǎn)等有關(guān)部門、單位以及社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。在各類協(xié)調(diào)主體中，行政機(jī)關(guān)是最主要的協(xié)助主體。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，《監(jiān)察法》中“協(xié)助”一詞共出現(xiàn)了六次（除反腐敗國(guó)際合作中的司法協(xié)助外，其他“協(xié)助”均指向“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”），《監(jiān)察法實(shí)施條例》中出現(xiàn)了五十七次（除了十四次其他含義外，其他“協(xié)助”均指向“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”），與其具有協(xié)助義務(wù)的“有關(guān)機(jī)關(guān)和單位”均指向或包含行政機(jī)關(guān)。二是此種協(xié)助義務(wù)是雙向的，即除了有關(guān)單位應(yīng)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦具有配合其他單位履行職責(zé)的義務(wù)。

（三）“互相配合和制約”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》第四條、《監(jiān)察法實(shí)施條例》第八條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間主要是一種“互相配合，互相制約”關(guān)系。《憲法》第一百三十一條、一百三十六條的規(guī)定，人民法院和人民檢察院分別具有獨(dú)立的審判權(quán)和檢察權(quán)。雖然《監(jiān)察法》第四條第三款和第三十四條第二款規(guī)定了其他機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，但是這里的“其他機(jī)關(guān)”是否包括司法機(jī)關(guān)存在爭(zhēng)議。從語(yǔ)義學(xué)的角度上看，由于《監(jiān)察法》第四條第二款和第三十四條第一款，均已明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，《監(jiān)察法》第四條第三款和第三十四條第二款是兜底條款，是對(duì)《監(jiān)察法》第四條第二款和第三十四條第一款的一種補(bǔ)充性規(guī)定，其中的“其他機(jī)關(guān)”包括但不限于司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。但是監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的相互獨(dú)立性決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在職能交叉領(lǐng)域內(nèi)是一種“互相配合”的關(guān)系。雖然《監(jiān)察法》第三十四條第二款亦設(shè)定了司法機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)，但這一“協(xié)助義務(wù)”完全可被“配合義務(wù)”吸收。與此同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間又是一種“互相制約”關(guān)系，監(jiān)察監(jiān)督與司法監(jiān)督都是法律監(jiān)督的重要組成部分，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在各自的權(quán)力邊界范圍，對(duì)公權(quán)力的行使和法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。一方面，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)司法機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察；另一方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)進(jìn)行合法性監(jiān)督。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)擁有退回補(bǔ)充調(diào)查和最終決定不起訴的權(quán)力，審判機(jī)關(guān)要檢驗(yàn)案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員一旦逾越憲法、法律的邊界，亦要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（四）“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實(shí)施條例》第十條的規(guī)定，上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而不是業(yè)務(wù)上“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。這意味著上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的合法決定與命令具有服從和執(zhí)行的義務(wù)。值得注意的是，國(guó)家機(jī)關(guān)之間“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系存在兩種內(nèi)涵：一是“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有的下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是“相鄰關(guān)系”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)。兩種不同類型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系各有優(yōu)劣之處：“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系下，公權(quán)力的運(yùn)行高效，但程序性價(jià)值略有損減；而“相鄰關(guān)系”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系下，公權(quán)力的運(yùn)行程序性強(qiáng)，但在運(yùn)行效率上略有不足?！氨O(jiān)察委員會(huì)縱向職能類型，在機(jī)構(gòu)、組織上基于監(jiān)察委員會(huì)的不同級(jí)別，實(shí)踐中又與監(jiān)察力量差異配置密切關(guān)聯(lián)?！盵5]檢視《監(jiān)察法》全文可以發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》共有四條涉及上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，其中《監(jiān)察法》第十條、十七條、二十九條體現(xiàn)了上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間是一種“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而《監(jiān)察法》第十六條規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)原則上只能辦理下一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)。這表明我國(guó)在上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間關(guān)系上，兼顧了兩種不同類型“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)，形成以“‘一竿子到底型的‘領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為原則，以‘相鄰關(guān)系型的‘領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為補(bǔ)充”的格局。

（五）“派出與被派出”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》第十二條、十三條的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以向有關(guān)單位或組織派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)?！都o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)、履職程序、工作職責(zé)等內(nèi)容作了專門規(guī)定。因此，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部還存在一種“派駐或者派出與負(fù)責(zé)”的關(guān)系。依循法治理論，公務(wù)法人應(yīng)具有“權(quán)、責(zé)、名、組織”四個(gè)基本要素，派出機(jī)構(gòu)通常不具備獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的“責(zé)”要素，因而不具有公務(wù)法人之主體地位。在一般情形下，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)是不具備獨(dú)立公務(wù)法人資格的派出機(jī)構(gòu)，并無(wú)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力。《監(jiān)察法》第十二條第二款明確了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體地位。但值得注意的是，《監(jiān)察法》第十三條規(guī)定了“派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對(duì)公職人員進(jìn)行調(diào)查、處置”。派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)是以自己的名義還是以監(jiān)察委員會(huì)的名義作出監(jiān)察決定，《監(jiān)察法》第十三條并未作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，正確理解與適用《監(jiān)察法》第十三條應(yīng)區(qū)分授權(quán)的不同類型。如果基于法律的授權(quán)，那么派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)可以以自己的名義作出監(jiān)察決定，并獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。這是派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一種特殊狀態(tài)。如果是基于監(jiān)察委員會(huì)的授權(quán)，這實(shí)際是一種權(quán)力委托行為，那么派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只能以監(jiān)察委員會(huì)的名義作出監(jiān)察決定，該監(jiān)察決定的法律責(zé)任亦歸屬于作出授權(quán)決定的監(jiān)察委員會(huì)。在監(jiān)察實(shí)務(wù)中，派駐或者派出機(jī)構(gòu)通常是依據(jù)派出單位的授權(quán)范圍和授權(quán)事項(xiàng)開(kāi)展工作。

二、監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)中的機(jī)關(guān)協(xié)作

雖然《監(jiān)察法》明確將監(jiān)察委員會(huì)定位為“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，但國(guó)家監(jiān)察全覆蓋目標(biāo)僅僅依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)恐難以實(shí)現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》確立的五種關(guān)系類型既包含國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，又包含監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向關(guān)系。機(jī)關(guān)協(xié)作的狀態(tài)直接關(guān)系到監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)效果。應(yīng)“把反腐敗機(jī)構(gòu)納入國(guó)家治理體系，從治理能力現(xiàn)代化角度推進(jìn)反腐敗機(jī)構(gòu)改革”[6]，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的有效協(xié)作以促進(jìn)《監(jiān)察法》預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）機(jī)關(guān)協(xié)作的原則

國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)作應(yīng)堅(jiān)持政治、法治和效益三個(gè)基本原則。一是政治原則?！氨O(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力……政治權(quán)力是政治主體對(duì)一定政治客體的制約能力?！盵7]監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察活動(dòng)的這一特殊屬性決定了圍繞著監(jiān)察活動(dòng)而進(jìn)行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)作應(yīng)將政治原則作為首要原則。配合和協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展工作不僅是一項(xiàng)法定義務(wù)，也是促進(jìn)風(fēng)清氣正政治生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)作必須站在全局高度，站在黨和人民的立場(chǎng)上配合和協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作。二是法治原則。《監(jiān)察法》的全面實(shí)施需要國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)作。這種機(jī)關(guān)協(xié)作本質(zhì)上是一種公權(quán)力協(xié)作。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，任何公權(quán)力行為都必須遵循法治的基本邏輯，因此，機(jī)關(guān)協(xié)作應(yīng)堅(jiān)持法治原則。要通過(guò)立法明確規(guī)定機(jī)關(guān)協(xié)作的條件、權(quán)限、程序、范圍以及協(xié)調(diào)主體。在國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)作實(shí)踐中，必須遵循法律優(yōu)先和法律保留原則，即一切國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)作行為都必須以法律為圭臬，不得與之相悖；在法律未做規(guī)定或未予授權(quán)時(shí)，不應(yīng)擅自“創(chuàng)新”國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)作的內(nèi)容或方式。三是效益原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)作是為了實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的增量效果，這也是機(jī)關(guān)協(xié)作的正當(dāng)性前提。因此，機(jī)關(guān)協(xié)作應(yīng)以效益性為目標(biāo)導(dǎo)向，盡量地消解機(jī)關(guān)協(xié)作過(guò)程中的負(fù)面效應(yīng)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)之間的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，規(guī)范機(jī)關(guān)之間的協(xié)作管理，調(diào)動(dòng)各個(gè)機(jī)關(guān)主體的協(xié)作主動(dòng)性和積極性，形成機(jī)關(guān)合力，提高整體效能。

（二）機(jī)關(guān)協(xié)作的重點(diǎn)

在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》確立的五種機(jī)關(guān)關(guān)系類型中，“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”屬于橫向機(jī)關(guān)關(guān)系，其協(xié)作重點(diǎn)各不相同。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的協(xié)作重點(diǎn)在立法授權(quán)。雖然，人民代表大會(huì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，但是兩類國(guó)家機(jī)關(guān)仍存在一定的協(xié)作關(guān)系。隨著監(jiān)察實(shí)踐的不斷豐富發(fā)展，可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些需要進(jìn)行制度改進(jìn)的地方，這就要求人民代表大會(huì)按照法定程序?qū)Α侗O(jiān)察法》及其相關(guān)的法律、規(guī)定進(jìn)行修改和清理，以適應(yīng)監(jiān)察工作實(shí)踐的需要。而權(quán)力機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作程度直接關(guān)系到監(jiān)察立法的科學(xué)性、及時(shí)性和監(jiān)察法律法規(guī)適用的有效性。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作重點(diǎn)在于法律實(shí)施。行政機(jī)關(guān)作為體量最大的國(guó)家機(jī)關(guān)，既是《監(jiān)察法》的主要適用對(duì)象，也是《監(jiān)察法》實(shí)施的“主協(xié)助單位”。這就意味著，一方面，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)守法律和紀(jì)律以配合《監(jiān)察法》的全面實(shí)施，如若行政機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏內(nèi)部監(jiān)督與約束，違法違紀(jì)現(xiàn)象過(guò)多，將會(huì)增加監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作壓力，從而影響監(jiān)察工作的有序開(kāi)展。另一方面，行政機(jī)關(guān)特別是公安機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的搜查活動(dòng)、采取留置措施、職務(wù)違法犯罪線索移送等方面給予配合和協(xié)助，“調(diào)查過(guò)程中的一些措施也非監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)所能涵蓋，需要執(zhí)法部門予以配合，如通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查等，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出決定后，需公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門配合執(zhí)行”[8]。公安機(jī)關(guān)作為打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的重要機(jī)關(guān)，肩負(fù)著刑事案件的偵查任務(wù)，具有“限制人身自由”等特定權(quán)力。如若缺乏公安機(jī)關(guān)的配合和協(xié)助，監(jiān)察機(jī)關(guān)的一些監(jiān)察活動(dòng)將難以開(kāi)展。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)圍繞《監(jiān)察法》實(shí)施，構(gòu)建一種綜合性、多領(lǐng)域、高效率的協(xié)作機(jī)制。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作重點(diǎn)在于工作銜接?！敖⒈O(jiān)察司法銜接機(jī)制，是監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)各自的職能責(zé)任所決定的。”[9]目前，《監(jiān)察法》與《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》等法律之間的銜接還有進(jìn)一步優(yōu)化的空間，互相配合的條件、方式還不夠明確和具體。現(xiàn)階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的工作銜接，對(duì)管轄、調(diào)查、移送、審判等各環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，將責(zé)任分別落實(shí)到各自的具體職能主體，建立高效的對(duì)接溝通機(jī)制。

（三）機(jī)關(guān)協(xié)作的協(xié)調(diào)主體

機(jī)關(guān)協(xié)作的最佳狀態(tài)是各個(gè)機(jī)關(guān)形成了一個(gè)實(shí)質(zhì)意義上的整體，而這一狀態(tài)達(dá)成的前提是存在一個(gè)權(quán)威性的協(xié)調(diào)主體?！侗O(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)要求有關(guān)機(jī)關(guān)和單位進(jìn)行協(xié)助的權(quán)力以及有關(guān)機(jī)關(guān)和單位依法協(xié)助的義務(wù)。但是，對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)和單位協(xié)助過(guò)程中的一些沖突情況如何解決、由誰(shuí)協(xié)調(diào)等問(wèn)題，《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》均未作出明確規(guī)定。在綜合考慮監(jiān)察委員會(huì)的定位和各國(guó)家機(jī)關(guān)職能的基礎(chǔ)上，有可能承擔(dān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能的機(jī)關(guān)主要有以下幾種選擇：

第一，同級(jí)人大作為協(xié)調(diào)主體。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)威性和監(jiān)督權(quán)似乎使它能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)作統(tǒng)合。但是人大的主要職能體現(xiàn)于“立法權(quán)”“任免權(quán)”“決定權(quán)”，協(xié)調(diào)并不在《憲法》所規(guī)定的“人大”職能范疇。人大亦未有作為“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的先例。因此，將人大作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既不符合《憲法》規(guī)定，也不符合我國(guó)的政治慣例。

第二，同級(jí)政法委作為協(xié)調(diào)主體。政法委是“黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式”①，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政法工作的職能。但是政法委宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督的部門主要是公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院、司法行政、國(guó)家安全，并未包含監(jiān)察機(jī)關(guān)，并且從政法委與監(jiān)察委的功能定位和機(jī)關(guān)屬性上看，將目前的政法委作為監(jiān)察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不恰當(dāng)?！爸醒胝ㄎ慕M織構(gòu)成是同級(jí)政法機(jī)關(guān)，與其他議事協(xié)調(diào)機(jī)制如中央防治血吸蟲病小組等不同，中央政法委不包括下級(jí)地方黨委。各級(jí)政法委都是黨委對(duì)同級(jí)政法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的一種組織方式?！盵10]

第三，同級(jí)法治委員會(huì)作為協(xié)調(diào)主體。目前，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)已經(jīng)成立。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)“負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，是“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。從形式上看，法治委員會(huì)是協(xié)調(diào)監(jiān)察工作中各部門關(guān)系最為合適的主體。但是在實(shí)踐中，法治委員會(huì)協(xié)調(diào)權(quán)能相對(duì)有限，不一定能夠完全勝任協(xié)調(diào)工作。

第四，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為協(xié)調(diào)主體。我國(guó)《監(jiān)察法》并未明確規(guī)定各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)作開(kāi)展監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)主體，《監(jiān)察法》中的五處“協(xié)調(diào)”主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)調(diào)或反腐敗國(guó)際合作的協(xié)調(diào)。但是《監(jiān)察法》第二十九條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)有權(quán)決定的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定?！痹撘?guī)定表明，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)具有協(xié)調(diào)功能，并且《監(jiān)察法實(shí)施條例》第十一條第二款亦明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互相協(xié)作和配合，對(duì)于重要、復(fù)雜事項(xiàng)可以提請(qǐng)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)予以協(xié)調(diào)。”因此，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有一定的法律依據(jù)。實(shí)踐中，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中確遇困難一般通過(guò)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)解決。因此，根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，基于我國(guó)監(jiān)察工作的實(shí)踐和監(jiān)察工作效能，地方性監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)職能宜由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)履行，“按照紀(jì)檢監(jiān)察一體的要求，要建立完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導(dǎo)制度、組織協(xié)調(diào)制度、備案制度、報(bào)批制度等”[11]。

三、監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)中的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化

在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》確立的五種機(jī)關(guān)關(guān)系類型中，“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”屬于縱向關(guān)系，是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程中不同主體的相互聯(lián)系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十一條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制?！弊鳛楸O(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，健全監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制應(yīng)注重“機(jī)構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，促進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間資源的優(yōu)化配置，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的整體運(yùn)行效率。

（一）完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分工設(shè)置

分工作為復(fù)雜社會(huì)治理的一種方略，是基于事務(wù)性質(zhì)的區(qū)別對(duì)待方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是基于分工協(xié)作和自我監(jiān)督的重要舉措。首先，按照案件處理流程進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)應(yīng)依照“線索處置、初核、立案、審理、處置”的處理流程設(shè)置，突出主業(yè)設(shè)置機(jī)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)察程序相匹配。如信訪室負(fù)責(zé)案件線索受理；監(jiān)督檢查室主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督、一般違紀(jì)線索處置；審查調(diào)查室主要負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題進(jìn)行初核與立案調(diào)查；案件審理室主要負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)給予黨紀(jì)政務(wù)處分的案件審核、申訴、復(fù)審的案件審理；案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)對(duì)案件監(jiān)督檢查、審查調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督管理；紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室主要負(fù)責(zé)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢干部的監(jiān)督等。但是，一些地方存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)的問(wèn)題，如某市監(jiān)察委員會(huì)除了在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置信訪室，還在事業(yè)單位中設(shè)置了信訪舉報(bào)中心，可能會(huì)造成信訪線索的分散管理，影響案件處理效率。其次，根據(jù)不同層級(jí)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。由于編制瓶頸等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考量，有的縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中將監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門合并為紀(jì)檢監(jiān)察室，承擔(dān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查的雙重職能，對(duì)此應(yīng)在相關(guān)立法或文件中予以規(guī)范。地級(jí)市以上紀(jì)委監(jiān)委既具有辦案職能，又要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委履行職責(zé)。因此，地級(jí)市以上紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)審分離、查審分離的職責(zé)分工要求。最后，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)之間資源的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。為完善各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的資源優(yōu)化配置機(jī)制，各地探索出了“室組”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、“組組”協(xié)同監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案等工作機(jī)制，保障紀(jì)檢監(jiān)察程序順暢運(yùn)行。在具體案件調(diào)查中，也會(huì)根據(jù)監(jiān)察案件實(shí)行“一案一指定”和“一事一授權(quán)”的工作模式。這些措施運(yùn)行成熟可以出臺(tái)相關(guān)文件予以推行。

（二）構(gòu)建監(jiān)察機(jī)構(gòu)的延伸機(jī)制

基層腐敗“量大面廣”“易發(fā)頻發(fā)”“線索匱乏”，是監(jiān)察工作的難點(diǎn)。基層腐敗如果得不到及時(shí)有效地遏制，將嚴(yán)重影響黨和政府的公信力，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層反腐的特點(diǎn)，探索監(jiān)察職能的系統(tǒng)內(nèi)部?jī)?yōu)化，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)設(shè)在縣級(jí)以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)派駐機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察室，一些地方縣級(jí)監(jiān)委向其所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，但是仍然存在授權(quán)要件不明確、權(quán)責(zé)不一致等問(wèn)題。對(duì)此，省級(jí)監(jiān)委可以根據(jù)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)規(guī)范性文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織的權(quán)責(zé)內(nèi)容、工作銜接機(jī)制以及監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。目前，天津市、廣東省等地相繼出臺(tái)了監(jiān)察職能向基層延伸的意見(jiàn)，但多為“試行”文件，條件成熟的情況下可以轉(zhuǎn)為正式的規(guī)范，“在統(tǒng)籌布局省域內(nèi)監(jiān)察職能向基層延伸工作時(shí)，統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)縣級(jí)監(jiān)委給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以充分的監(jiān)督權(quán)、有限定的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)”[12]。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范向村（社區(qū)）派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)察專員機(jī)制。為了整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，一些地方監(jiān)察機(jī)關(guān)也向村（社區(qū)）派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員機(jī)制，設(shè)立了村級(jí)監(jiān)察工作聯(lián)絡(luò)站。村（社區(qū)）監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對(duì)村（社區(qū)）行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督；對(duì)村（社區(qū)）落實(shí)征地拆遷、惠民惠農(nóng)政策、救災(zāi)救濟(jì)等重要部署的監(jiān)督；收集黨員干部的問(wèn)題線索，并及時(shí)向街道紀(jì)工委監(jiān)察辦報(bào)告。但是，對(duì)于問(wèn)題和線索的處理機(jī)制、銜接機(jī)制仍存在不足。對(duì)此，地方應(yīng)健全村（社區(qū)）搜集線索與監(jiān)察機(jī)關(guān)常規(guī)處理程序的銜接機(jī)制，完善村（社區(qū)）搜集線索的搜集、反饋與處理機(jī)制，明確派出主體及其負(fù)責(zé)人與派出人員的相關(guān)責(zé)任。

（三）健全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

一是要完善基于機(jī)構(gòu)分權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。分權(quán)，只是基于事務(wù)屬性的分離，并不會(huì)直接產(chǎn)生權(quán)力制約效果。監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門分設(shè)，體現(xiàn)了內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制的完善?！傲鞒讨猩弦画h(huán)節(jié)的工作人員必須對(duì)下一環(huán)節(jié)的工作提出建議與要求，下一環(huán)節(jié)的工作人員必須對(duì)上一環(huán)節(jié)工作人員提出的建議與要求進(jìn)行回應(yīng)，且回應(yīng)的情況應(yīng)受到監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員的審核?！盵13]《監(jiān)察法實(shí)施條例》第一百九十六條規(guī)定，案件經(jīng)審理認(rèn)為主要違法犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批將案件退回承辦部門重新調(diào)查。因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部配套制度不僅應(yīng)明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則、權(quán)力清單、責(zé)任清單，還應(yīng)不斷提升辦案人員的辦案能力與責(zé)任意識(shí)，建立審查機(jī)構(gòu)與審查人員的案件負(fù)責(zé)制。二是需要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督重點(diǎn)與程序。其一，要明確內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)。2020 年，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)干部監(jiān)督工作負(fù)主體責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委以及本級(jí)管理企業(yè)和高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，以上這些應(yīng)作為內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)。其二，要明確內(nèi)部監(jiān)督的具體程序。雖然許多地方出臺(tái)了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，但是大多數(shù)規(guī)定較為抽象，且程序性規(guī)定仍有完善空間。對(duì)此，不僅應(yīng)進(jìn)一步明確干部監(jiān)督室的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性，而且要強(qiáng)化案件監(jiān)督管理室、信訪室、干部監(jiān)督室等機(jī)構(gòu)的過(guò)程性要求，完善履責(zé)程序機(jī)制設(shè)計(jì)，確保監(jiān)督程序合法合規(guī)。

（四）探索監(jiān)察職能的輔助機(jī)構(gòu)配置

監(jiān)察職責(zé)由主業(yè)機(jī)構(gòu)及其工作人員履行，但監(jiān)察職責(zé)的履行亦離不開(kāi)輔助機(jī)構(gòu)及其工作人員。在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的過(guò)程中，要高度重視輔助機(jī)構(gòu)和人員的合理配置。目前，縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要由辦公室、組織部、宣傳部、研究室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、監(jiān)督檢查室（多個(gè)）、審查調(diào)查室（多個(gè)）、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、機(jī)關(guān)黨委等職能科室組成，具有輔助保障功能的信息技術(shù)保障室通常在地市級(jí)以上監(jiān)察委會(huì)員中才予以設(shè)置。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的日常工作并無(wú)法警等專業(yè)隊(duì)伍的保駕護(hù)航，監(jiān)察工作的全面開(kāi)展受到一定限制。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)的輔助機(jī)構(gòu)配置可以借鑒法院、檢察院的經(jīng)驗(yàn)，在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)中設(shè)立信息技術(shù)裝備處室，負(fù)責(zé)辦公自動(dòng)化建設(shè)、心理測(cè)試、電子數(shù)據(jù)取證、手機(jī)數(shù)據(jù)恢復(fù)、司法會(huì)計(jì)等技術(shù)保障工作，提高新時(shí)代監(jiān)察工作的信息化、科技化水平。與此同時(shí)，探索在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)配置類似法警的專業(yè)安保隊(duì)伍，合理配置安全防范方面的專業(yè)設(shè)備，提升安全防護(hù)能力。

本文主要圍繞著監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重點(diǎn)探討了國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋下的國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)作和監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。從學(xué)科視角看，其不僅涵蓋管理學(xué)中的“組織—行為”問(wèn)題，而且牽涉到法學(xué)中“權(quán)責(zé)一致、權(quán)力制約與監(jiān)督”的問(wèn)題。立法中設(shè)定的監(jiān)察職能需要通過(guò)監(jiān)察機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察委員會(huì)是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，但不是唯一機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋的目標(biāo)需要加強(qiáng)外部協(xié)作，在實(shí)踐中不斷完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)作關(guān)系。同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部面向，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分工設(shè)置，創(chuàng)新基層組織建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與保障機(jī)制建設(shè)，從而建立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

External Cooperation and Internal Optimization in State

Supervision

XU Xingui1， PANG Peng1， WANG Tianchun2（1. School of Law， Chongqing University， Chongqing 400045， Chongqing，China; 2. Discipline Inspection Committee， Chongqing Medical and Pharmaceutical College， Chongqing 401331， Chongqing，China）

Abstract： The fulfillment of national supervisory functions is affected by internal and external factors. According to the Supervision Law， the relationship between supervisory organs and other organs can be roughly classified into five types： ‘generation， supervision， and responsibility-shouldering， ‘a(chǎn)ssistance and cooperation， ‘mutual cooperation and restriction， ‘leadership and subordination， and ‘dispatching and being dispatched. These include both horizontal relationships among national organs and vertical relationships within supervisory organs. Upper supervisory committees are proper coordinating subjects for organ cooperation. Organ cooperation should abide by principles of politics， rule of law， and efficiency， and conducting organ cooperation on issues such as legislative authorization， work connection， etc. Organ optimization for realizing the supervisory function should focus on internal labor division within supervisory organs， the extension mechanism， the supervision mechanism and the allotment of supporting organs.

Key words： supervision; supervisory organs; organ cooperation; smart supervision