論地方人大如何開(kāi)展對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作

摘 要：隨著我國(guó)監(jiān)察體制改革的全面推行，監(jiān)察機(jī)關(guān)在整合其他反腐敗等部門的基礎(chǔ)上與紀(jì)委合署辦公，其重要性日益凸顯。然而，權(quán)力需要在制衡和監(jiān)督的前提下才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。監(jiān)督權(quán)作為憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的重要保證。監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受人大監(jiān)督，積極探索人大監(jiān)督的有效途徑，有利于各項(xiàng)監(jiān)察業(yè)務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)的良性發(fā)展，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該和必須遵守的法律義務(wù)。

關(guān)鍵詞：人大；監(jiān)察機(jī)關(guān)；監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D624；D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2018）05-0098-02

作者簡(jiǎn)介：張帥，男，滿族，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，歷史學(xué)碩士，畢業(yè)于哈爾濱師范大學(xué)，任職于呼倫貝爾市紀(jì)委信息中心，研究方向：明清史。

為了貫徹落實(shí)黨的十九大精神，在認(rèn)真總結(jié)北京市、浙江省、山西省三地國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳于近日印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。目前，全國(guó)各地均已推開(kāi)監(jiān)察體制改革，縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公后將掌握所有反腐敗資源，監(jiān)察委員會(huì)將“整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量”①，對(duì)公職人員進(jìn)行全面監(jiān)察，并擁有豐富的調(diào)查措施，其權(quán)力將變得集中且廣泛。

一、地方人大對(duì)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律依據(jù)

“在我國(guó)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督；國(guó)家機(jī)構(gòu)按照民主集中制的原則活動(dòng)?！雹诋?dāng)前，各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有對(duì)同級(jí)“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)，“一府兩院”必須依法對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，各級(jí)人民代表大會(huì)由人民選舉產(chǎn)生，代表廣大人民的利益。地方各級(jí)人大依照法律規(guī)定對(duì)“一府兩院”實(shí)行監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上就是人民對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，既不失職又不越權(quán)。《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法）中共列出七項(xiàng)監(jiān)督的基本方式，分別為聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問(wèn)與質(zhì)詢、特定問(wèn)題的調(diào)查、撤職案的審議和決定等。

按照《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》第二章第七條：“縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作……縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”③今后，各級(jí)人大選舉產(chǎn)生和接受人大監(jiān)督的不再只是“一府兩院”，而是“一府一委兩院”，為適應(yīng)監(jiān)察體制改革，我國(guó)憲法、監(jiān)督法等也必然會(huì)作出修改和調(diào)整，以保障人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)提供完備的法律依據(jù)。

二、地方人大行使監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)狀及困境

地方人大在進(jìn)行監(jiān)督工作中存在很多困境，特別是對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督工作出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這些困難和問(wèn)題也很有可能出現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作中。作者在對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行梳理后，總結(jié)為以下兩點(diǎn)。

（一）對(duì)人大監(jiān)督缺乏認(rèn)識(shí)

監(jiān)督法已頒布實(shí)施近11年，人們對(duì)人大監(jiān)督工作有了一定的認(rèn)識(shí)，但是在監(jiān)督工作中，還存在著認(rèn)識(shí)不足和模糊的現(xiàn)象。一方面，從人大自身來(lái)講，一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為到人大工作是組織的“安置”，工作熱情不高，不認(rèn)真履行職責(zé)，對(duì)監(jiān)督法、組織法、代表法這些常用的法律條文學(xué)習(xí)不夠，致使人大監(jiān)督職能流于形式。另一方面，從被監(jiān)督對(duì)象來(lái)講，尤其是司法機(jī)關(guān)工作本身是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，監(jiān)督者需具備一定的法律專業(yè)知識(shí)，而各級(jí)人大代表和人大工作人員多數(shù)沒(méi)有從事過(guò)司法工作，造成“非專業(yè)人員監(jiān)督專業(yè)人員”的現(xiàn)象，過(guò)度監(jiān)督極有可能造成影響司法公正。

（二）監(jiān)督手段乏力

地方人大的監(jiān)督工作任務(wù)繁重，不但要監(jiān)督眾多的政府職能部門，還要監(jiān)督享有獨(dú)立審判權(quán)和檢察權(quán)的法院、檢察院，人員配置數(shù)量無(wú)法滿足監(jiān)督要求，因此，行使監(jiān)督職能的效果很難保證。在實(shí)際工作中，一些地方人大監(jiān)督工作存在走形式、輕實(shí)質(zhì)、監(jiān)督方式單一等問(wèn)題，對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也主要是聽(tīng)取報(bào)告和座談會(huì)等柔性監(jiān)督手段，其他諸如憲法和監(jiān)督法規(guī)定的詢問(wèn)與質(zhì)詢、特定問(wèn)題的調(diào)查、審議和決定撤職等都極少運(yùn)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，全國(guó)人大迄今只提起過(guò)兩起質(zhì)詢案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有3200多個(gè)縣級(jí)和縣級(jí)以上人大機(jī)構(gòu)，各級(jí)人大代表280多萬(wàn)人，而每年各級(jí)人大提起質(zhì)詢案不超過(guò)30件。

三、地方人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的建議

長(zhǎng)期以來(lái)，地方人大對(duì)監(jiān)督工作開(kāi)展的不夠，而監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力集中且廣泛，如果人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督也采取“形式監(jiān)督”方式，不對(duì)其行使權(quán)力進(jìn)行有效制約，不僅會(huì)損壞人大的嚴(yán)肅性，也可能造成監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)。為有效解決地方人大運(yùn)用監(jiān)督職能不理想、不充分的問(wèn)題，不斷提升人大監(jiān)督工作水平，作者認(rèn)為，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）設(shè)立監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)

關(guān)于在人大機(jī)關(guān)設(shè)立專門的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，一直存在爭(zhēng)議，一些人認(rèn)為“試圖通過(guò)設(shè)立一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的所有職能的方案有其難以克服的缺陷”④。作者認(rèn)為，監(jiān)察體制改革完成后，為了適應(yīng)變化，更好的發(fā)揮人大監(jiān)督職能，需要在人大常委會(huì)下設(shè)立專門的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的監(jiān)督工作力量，規(guī)范其權(quán)力和職責(zé)范圍，統(tǒng)一有序的開(kāi)展人大監(jiān)督工作，避免形式上是人大常委會(huì)集體監(jiān)督，而實(shí)際上又不能監(jiān)督到位的矛盾現(xiàn)狀。

作者在此以中國(guó)香港地區(qū)為例。在2016年“透明國(guó)際”清廉指數(shù)排名中，中國(guó)香港在全世界176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名第15位，在亞洲國(guó)家中排名第2位⑤。香港之所以成為全球較為廉潔的地區(qū)，廉政公署可以說(shuō)發(fā)揮了重要作用。香港基本法第五十七條規(guī)定廉政公署獨(dú)立工作，對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉（舞弊及非法行為）條例》這三部法例授予廉署在打擊和調(diào)查貪腐行動(dòng)中廣泛的權(quán)力。為了防止權(quán)力的濫用，廉署執(zhí)行處調(diào)查科下設(shè)內(nèi)部調(diào)查組單獨(dú)辦公，專職對(duì)內(nèi)調(diào)查。除廉署本身設(shè)置的監(jiān)督調(diào)查機(jī)構(gòu)外，為全面監(jiān)督廉署各方面的工作，“行政長(zhǎng)官任命社會(huì)各界具有廣泛代表性的知名人士組成獨(dú)立的四個(gè)咨詢委員會(huì)（貪污問(wèn)題諮詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)諮詢委員會(huì)、防止貪污諮詢委員會(huì)、社區(qū)關(guān)系市民諮詢委員會(huì)）。咨詢委員會(huì)對(duì)應(yīng)于廉政公署內(nèi)部架構(gòu)和主要業(yè)務(wù)，既是咨詢機(jī)構(gòu)，也是外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)廉署各方面的工作予以監(jiān)督，以確保廉政公署在執(zhí)行任務(wù)時(shí)恪守職責(zé)、依法、公正、廉潔”⑥。此外，對(duì)于涉及廉署人員的非刑事投訴，則另外設(shè)置了廉政公署事宜投訴委員會(huì)，該委員會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督廉署如何處理有關(guān)對(duì)該署及其人員不涉及刑事的投訴。

在借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行政治體制和法律框架下，在各級(jí)人大常委會(huì)中設(shè)置監(jiān)督工作委員會(huì)，可以說(shuō)是未來(lái)人大監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)重要途徑之一，其具體職責(zé)可設(shè)定為：對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)的有關(guān)監(jiān)督工作的決議和決定的執(zhí)行情況，進(jìn)行督促檢查和調(diào)查研究；組織對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的視察、檢查和評(píng)議；檢查、監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)憲法、法律的遵守情況和執(zhí)行情況等。

（二）加強(qiáng)人大工作人員監(jiān)督素質(zhì)

人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督工作，對(duì)人的法律素養(yǎng)要求很高。各級(jí)人大機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)常用法律的學(xué)習(xí)，定期組織法律專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)和考試。同時(shí)，還要主動(dòng)聯(lián)系監(jiān)察機(jī)關(guān)，熟悉其工作性質(zhì)，了解各項(xiàng)工作如何開(kāi)展。人大機(jī)關(guān)在對(duì)新進(jìn)人員的準(zhǔn)入條件上，要側(cè)重安排一些有司法、監(jiān)察工作經(jīng)歷或有法律專業(yè)學(xué)歷的人員，使人大監(jiān)督專門化、專業(yè)化，讓真正懂法律、精監(jiān)督的專業(yè)人員來(lái)行使監(jiān)督職能。

（三）正確運(yùn)用好各項(xiàng)人大監(jiān)督手段

監(jiān)察機(jī)關(guān)“手握重權(quán)”，在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)首先要提高人大常委會(huì)組成人員和工作人員的法律意識(shí)，在對(duì)人大代表培訓(xùn)時(shí)，應(yīng)樹(shù)立起“監(jiān)督即履職”的概念。監(jiān)督工作中，在聽(tīng)取監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大作工作報(bào)告、向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，建立對(duì)其規(guī)范性文件的備案審查制度并有計(jì)劃的對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

案件工作是監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的中心，但由于監(jiān)察人員個(gè)體或其他環(huán)境因素的影響，在工作中難免出現(xiàn)問(wèn)題，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了要加強(qiáng)自身的制度建設(shè)、增強(qiáng)自我監(jiān)督意識(shí)外，更重要的是要自覺(jué)接受人大對(duì)辦案工作的監(jiān)督。對(duì)于社會(huì)影響較大和疑難案件的調(diào)查應(yīng)及時(shí)向人大匯報(bào)，爭(zhēng)取人大的監(jiān)督和支持；人大認(rèn)為需要復(fù)查、復(fù)議的案件，要及時(shí)組織力量，認(rèn)真復(fù)查、復(fù)議，并向人大報(bào)告復(fù)查、復(fù)議結(jié)果。

通過(guò)人大監(jiān)督制約，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的活動(dòng)約束在法律范圍內(nèi)，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。這既是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)必要的制約，也是對(duì)其工作的支持和促進(jìn)。

[ 注釋 ]

①王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，2017-11-14.

②人大與“一府兩院”是什么關(guān)系？[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/02/content_1628661.htm，2017-11-14.

③中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2017-11-07/doc-ifynmnae2606812.shtml，2017-11-21.

④林伯海.人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：335-336.

⑤“透明國(guó)際”1993年于德國(guó)成立，該組織被譽(yù)為“全球最大的民間反腐敗”機(jī)構(gòu).該組織每年發(fā)布“全球清廉指數(shù)”（CPI），2009年中國(guó)正式成為“透明國(guó)際”的一員.

⑥王洪祥.香港廉政公署的內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制[J].人民檢察，2005.