監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)關(guān)系問題研究

陳勇 許燕

摘 要：監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間存在著分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系。在以審判為中心的刑事訴訟司法改革中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)應(yīng)分別依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)和審判權(quán)，不怠于權(quán)力行使，亦不逾越職權(quán)邊界范圍;監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在證據(jù)認(rèn)定、證人出庭和判決結(jié)果遵守等方面配合審判機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)亦應(yīng)在特定階段下協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作;為確保各自在其職權(quán)范圍內(nèi)正確地行使權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間存在著特定的監(jiān)督制衡關(guān)系，二者可通過專門會(huì)議機(jī)制進(jìn)行良性溝通。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察機(jī)關(guān);審判機(jī)關(guān);互相配合;互相制約;專門會(huì)議機(jī)制

中圖分類號(hào)：D915.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2019）04 — 0120 — 06

作為一項(xiàng)“重大政治體制改革”，我國監(jiān)察體制改革觸發(fā)了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措?！?〕隨著國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察體系組建完畢，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)即監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全覆蓋，法院作為我國的唯一審判機(jī)關(guān)，自然也不例外。但如何認(rèn)識(shí)和處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系也成為國家監(jiān)察體制改革順利完成必須厘清的問題。《憲法》第140條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”;與此同時(shí)，依據(jù)《憲法》第127條第2款的字面規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過程中與審判機(jī)關(guān)之間只存在著“互相配合，互相制約”的關(guān)系。兩相對(duì)比之下，似乎意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)間不存在著“分工負(fù)責(zé)”的關(guān)系。然而，基于對(duì)相關(guān)憲法條款的整體性解讀，“分工負(fù)責(zé)”雖未在《憲法》中明言，卻并不影響監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工與獨(dú)立。因?yàn)椤皼]有分工，配合和制約就無從談起”?！?〕在此，筆者引用韓大元教授在討論法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)關(guān)系時(shí)的深刻見解作為處理監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)間關(guān)系的論綱，即“‘分工負(fù)責(zé)體現(xiàn)的是它們的憲法地位，‘互相配合體現(xiàn)的是工作程序上的街接關(guān)系， ‘互相制約是三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的核心價(jià)值要求”?！?〕此外，監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)和職能存在多種爭(zhēng)議，而本文將在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使刑事調(diào)查權(quán)的語境下探討監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系。

一、分工負(fù)責(zé)：監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的憲法定位

分工負(fù)責(zé)， 意指監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，各負(fù)其責(zé)，依法獨(dú)立行使職權(quán)，不怠于權(quán)力行使，不逾越職權(quán)邊界范圍?！胺止な怯蓴?shù)個(gè)主體各自發(fā)揮不同權(quán)能共同參與同一項(xiàng)決策活動(dòng)”，〔4〕換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)關(guān)系的核心要義體現(xiàn)在兩者在法律上不同的權(quán)力配置。

（一）權(quán)力屬性有所差異

依據(jù)《憲法》第127條和131條以及其它法律中的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)分別依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)和審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審判權(quán)為審理權(quán)和裁判權(quán)的合稱，具體指法院審理和裁決刑事、民事案件和其他方面案件的專有權(quán)力。至于監(jiān)察權(quán)，在我國當(dāng)前的特定語境下，為監(jiān)察委員會(huì)所專門享有并行使。從國家權(quán)力的視角來看，監(jiān)察權(quán)整合了原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)和原隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)、行政違法預(yù)防權(quán)。因此，就監(jiān)察權(quán)的屬性而言，如解讀為政治機(jī)關(guān)的權(quán)力，一定程度上會(huì)模糊國家治理架構(gòu)權(quán)力的邊界，究竟是前述五種權(quán)力的簡(jiǎn)單相加、“準(zhǔn)司法權(quán)”的權(quán)力屬性還是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四權(quán)”，目前學(xué)界還存在著分歧。從國家監(jiān)察體制改革的決策部署、監(jiān)察委員會(huì)的法律位階和監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的憲法條款等方面出發(fā)，徐漢明教授認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是“對(duì)既往權(quán)力屬性進(jìn)行改造、揚(yáng)棄和克服進(jìn)而涅槃，帶來該權(quán)力屬性的質(zhì)的飛躍，形成了國家監(jiān)察權(quán)作為新型復(fù)合性國家權(quán)力的本質(zhì)屬性”?！?〕筆者認(rèn)為，從監(jiān)察委員會(huì)所擁有的權(quán)力來源來看，監(jiān)察權(quán)特別是其擁有的調(diào)查權(quán)，本質(zhì)上仍屬于司法權(quán)。但是，監(jiān)察權(quán)包括以下三種類型：對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督權(quán)，對(duì)涉嫌職務(wù)違法和涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)和對(duì)違紀(jì)違法人員進(jìn)行警告、記過、記大過、降職、撤職和開除等處分以及將涉嫌犯罪的人員移送司法機(jī)關(guān)等的處置權(quán)。除調(diào)查權(quán)外，監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)皆屬于行政權(quán)。

（二）權(quán)力目的存在分殊

法治社會(huì)和法治國家承載著多元的價(jià)值目標(biāo)，監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)的權(quán)力屬性有所差異，必然會(huì)使二者的權(quán)力實(shí)現(xiàn)目的也存在分殊。對(duì)于監(jiān)察權(quán)來說，實(shí)施國家監(jiān)察體制改革的出發(fā)點(diǎn)在于形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)察體系，與之相應(yīng)的，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)察權(quán)，使得其既“作為人民監(jiān)督而存在”，又“作為反腐總攬而存在”?！?〕就審判機(jī)關(guān)而論，審判作為法院適用法律裁決社會(huì)糾紛的活動(dòng)，審判權(quán)行使的最直接目的當(dāng)然在于定紛止?fàn)?。在此，英國哲學(xué)家培根曾言道：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律—好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比污染了水源”。審判權(quán)行使的根本目的，用習(xí)近平總書記的話來說就是，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。

因而有學(xué)者認(rèn)為從目前國家反腐立法的情況看，最大的弊端是將腐敗犯罪的法律規(guī)定設(shè)置在普通刑事法典之中，難以全面體現(xiàn)以權(quán)力侵害為特征的腐敗犯罪治理的特殊性，不能充分體現(xiàn)法治反腐的客觀要求，以致反腐敗法律資源不足，效能不高，這成為制約反腐敗法律治理的重要瓶頸?！?〕基于這種“特別程序”的法治反腐理念，《監(jiān)察法》中關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查程序并未設(shè)置律師介入的空間，筆者認(rèn)為調(diào)查階段也不存在律師辯護(hù)的問題。刑事辯護(hù)針對(duì)的是刑事犯罪嫌疑人，而監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行留置時(shí)可能并未刑事立案，留置對(duì)象也不一定是犯罪嫌疑人，這種留置對(duì)象的不確定性使得律師以刑事案件辯護(hù)人的身份介入可能存在法律障礙?！?1〕

（三）權(quán)力行使方式不一

監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)的行使遵循著不同的原則，“監(jiān)察權(quán)行使奉行積極主動(dòng)原則，司法權(quán)行使奉行消極被動(dòng)原則”?！?〕國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，形成事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的全程監(jiān)督機(jī)制。如果沒有積極主動(dòng)的權(quán)力行使，監(jiān)察制度改革初衷必然無法實(shí)現(xiàn)。在此，法律規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取談話、詢問、留置、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施開展調(diào)查活動(dòng)。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)唯有實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查相互分離的雙軌制改革，才能使這兩類調(diào)查受到各不相同的法律約束，避免調(diào)查權(quán)的濫用，才是對(duì)有效反腐敗與維護(hù)正當(dāng)程序加以平衡的合理出路?！?〕與積極主動(dòng)的監(jiān)察權(quán)相比，審判機(jī)關(guān)所擁有的司法權(quán)奉行的卻是消極被動(dòng)原則。法國著名思想家托克維爾在考察美國的民主時(shí)，指出被動(dòng)性是司法權(quán)的重要特征。司法權(quán)的被動(dòng)性首先體現(xiàn)在審判程序因當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，不告不理;其次是法院只能依據(jù)當(dāng)事人的訴請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行裁判，不能擅自超出當(dāng)事人的訴請(qǐng)內(nèi)容予以判決。

二、互相配合：監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的職權(quán)銜接

《憲法》和《監(jiān)察法》中都強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過程中，與檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)存在著互相配合關(guān)系。由于檢察機(jī)關(guān)的“中間阻隔”，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間直接的職權(quán)銜接關(guān)系并不多，同時(shí)考慮到以審判為中心的訴訟制度改革的推進(jìn)，似乎在刑事訴訟層面更多出現(xiàn)著的是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的配合。然而，《監(jiān)察法》第4條第3款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”。這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”是否包括審判機(jī)關(guān)，協(xié)助的工作指代哪些內(nèi)容，都有待于實(shí)踐運(yùn)用中進(jìn)一步理解和掌握，但是，審判機(jī)關(guān)由此在特定階段中需要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)協(xié)助義務(wù)是毋庸置疑的。有學(xué)者如此精彩概括監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間的這種關(guān)系：既閃現(xiàn)緊張跡象，又表現(xiàn)的較為微妙?！?0〕

（一）監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的銜接，或曰監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)的銜接，根本上要解決監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接問題。此次國家監(jiān)察體制改革最具實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)及其機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸新設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。值得注意的是，監(jiān)察法另辟蹊徑，將轉(zhuǎn)隸的職務(wù)犯罪偵查職能改稱職務(wù)犯罪調(diào)查，同時(shí)將職務(wù)違法調(diào)查也作為調(diào)整對(duì)象，因此不適用刑事訴訟法而適用監(jiān)察法?！?1〕但是實(shí)際上監(jiān)察法中對(duì)調(diào)查措施的規(guī)定與刑事訴訟法對(duì)偵查措施的規(guī)定并沒有本質(zhì)上的差別。①

十八大以來，習(xí)近平總書記在眾多國際國內(nèi)場(chǎng)合闡述、倡導(dǎo)“人類命運(yùn)共同體”理念。〔12〕國際人權(quán)公約中對(duì)于刑事偵查以及法庭審判中被指控人的權(quán)利保障有明確的規(guī)定。截止2015年年底，我國已加入了29項(xiàng)國際人權(quán)公約，已批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》并簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》?！?3〕隨著我國立法體系的完善，公約的內(nèi)容將會(huì)在刑事司法活動(dòng)中得到保留和遵守。

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過憲法修正案，首次將“人權(quán)”概念引入憲法，明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。這是基于解放后幾十年刑事審判工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。從此，司法實(shí)踐中糾正冤假錯(cuò)案，將死刑復(fù)核權(quán)收歸最高院，踐行非法證據(jù)的審定、排除并進(jìn)行立法確認(rèn)等等一系列的舉措使犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利得到基本保障。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)上提出要加強(qiáng)人權(quán)司法保障?！?4〕從國家層面宣告對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)，這是建設(shè)法治國家在刑事司法領(lǐng)域的進(jìn)步，也是國際司法準(zhǔn)則的基本要求。

在立法層面，刑事訴訟法素來有“小憲法”之稱，意即人權(quán)保障法，它對(duì)限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由權(quán)利的各項(xiàng)強(qiáng)制措施有系統(tǒng)明確的規(guī)定，那么其他行使類似偵查權(quán)的機(jī)關(guān)在適用這些措施的具體程序和審查要求時(shí)，則可準(zhǔn)用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。在相關(guān)規(guī)定已有覆蓋的情況下，若再拋開刑事訴訟法另行單獨(dú)作出規(guī)定，將可能重復(fù)相當(dāng)一部分法律規(guī)范，恐有立法不經(jīng)濟(jì)之嫌，有違立法簡(jiǎn)約原則。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)某些社會(huì)管理層面和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的復(fù)雜局面，會(huì)隨著社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)管理措施的完善而逐步得以平緩。故而筆者認(rèn)為為避免立法的重復(fù)和沖突，監(jiān)察機(jī)關(guān)在刑事調(diào)查（偵查）部分的職權(quán)應(yīng)按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)范履行。

（二）監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中的運(yùn)用

1.監(jiān)察證據(jù)的資格問題

能在訴訟活動(dòng)中使用的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)是與案件事實(shí)相關(guān)，且符合法定證據(jù)形式，此即具有證據(jù)資格。至于能否作為定案的根據(jù)，則是證明力問題?！侗O(jiān)察法》第33條第1款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。立法機(jī)構(gòu)已將第33條第1款中的“可以作為證據(jù)使用”明確解釋為“證據(jù)具有進(jìn)入刑事訴訟的資格，不需要刑事偵查機(jī)關(guān)再次履行取證手續(xù)”，而“這些證據(jù)能否作為定案的根據(jù)，還需要根據(jù)刑事訴訟法的其他規(guī)定進(jìn)行審查判斷”?！?5〕該條款直接解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟過程中的使用資格問題。但是從刑事訴訟的本質(zhì)屬性來看，對(duì)于權(quán)力的分設(shè)與制衡是不可或缺的。檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察和起訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料行使審查、復(fù)核職權(quán)，權(quán)力的行使不能流于形式。

2.監(jiān)察證據(jù)的認(rèn)定問題

監(jiān)察證據(jù)的認(rèn)定涉及到對(duì)證據(jù)的審查與判斷，《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。對(duì)此，權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格、細(xì)致的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，必須要與其相銜接”，“如果證據(jù)不扎實(shí)、不合法，輕則被檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查，影響懲治腐敗的效率，重則會(huì)被司法機(jī)關(guān)作為非法證據(jù)予以排除，影響案件的定罪量刑”。〔15〕可見，對(duì)監(jiān)察證據(jù)的審查認(rèn)定仍應(yīng)置于刑事訴訟法的規(guī)范之下，證據(jù)的確實(shí)、充分仍應(yīng)滿足“定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明;據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí);綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑。”特別是涉及到取證程序是否合法、案件當(dāng)事人是否提起非法證據(jù)排除等影響定罪量刑的關(guān)鍵性證據(jù)，必須嚴(yán)格。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)提交的證據(jù)對(duì)于審判機(jī)關(guān)來說，不能采取拿來主義。

3.非法證據(jù)的排除問題

《監(jiān)察法》第33條第3款規(guī)定，“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)”。縱觀監(jiān)察法全文，涉及刑事訴訟證據(jù)問題的條文唯有第33條，而在該條僅有的3款內(nèi)容中，非法證據(jù)的排除占有1款，可見其重要性。非法證據(jù)排除規(guī)則源自20世紀(jì)初的美國，意指法院在刑事訴訟中不得采信經(jīng)由非法取得的供述和非法扣押獲得的證據(jù)。將非法證據(jù)排除在定罪量刑的依據(jù)之外，有利于規(guī)制偵查機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的行為，切實(shí)保障訴訟參與人的權(quán)利。2016年5月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》，從而“標(biāo)志著我國非法證據(jù)排除規(guī)則的框架結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步形成”?！?6〕《監(jiān)察法》中明確了監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序和具體措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查中有著嚴(yán)格統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)范，按照刑事訴訟的要求設(shè)計(jì)專門的立案、調(diào)查措施采用的呈報(bào)審批程序。因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)于法于理都是以非法證據(jù)排除規(guī)則來高標(biāo)準(zhǔn)地要求自身。