高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督問題研究

杜朋林 吳淑琴

摘? ?要：政治巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，對于制約與監(jiān)督高校權(quán)力運行，加強高校黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和全面從嚴治黨具有重要意義。以39所高校巡視反饋通報文本為研究對象，運用質(zhì)性研究中的扎根理論和文本分析法提煉出堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)等8個核心要素，發(fā)現(xiàn)高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督過程中既存在堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)不夠、內(nèi)部治理體系與治理能力欠缺、重點領(lǐng)域風(fēng)險隱患突出等共性問題，也存在定位不準、特色發(fā)展不到位等個性問題。為解決這些問題，需要優(yōu)化高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督的路徑，完善權(quán)力運行配置機制的科學(xué)性，增強內(nèi)部監(jiān)督的主動性，發(fā)揮外部監(jiān)督的有效性，強化巡視整改和成果運用的權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：高校權(quán)力運行；政治巡視；制約與監(jiān)督

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）01-0075-08

習(xí)近平總書記指出，高等教育是一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦酥?。黨和國家事業(yè)發(fā)展對高等教育的需要，對科學(xué)知識和優(yōu)秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切。[1]中管高校全部進入了首批世界一流大學(xué)建設(shè)A類高校，是建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)的排頭兵和先行者，肩負著為黨育人、為國育才的重大職責(zé)使命，在黨和國家事業(yè)中具有重要地位。黨的十九大報告中指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子[2]。巡視是上級黨組織對下級黨組織履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任的政治監(jiān)督[3]，是對被巡視黨組織全面的政治體檢。對中管高校開展巡視，對于加強黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督體系，推動教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有極為重要的意義。

2021年5月至7月，十九屆中央第七輪巡視對教育部和31所中管高校黨組織開展常規(guī)巡視，這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對高等教育事業(yè)的重視，也是堅持和加強黨對高校的全面領(lǐng)導(dǎo)、推動高校加快建設(shè)世界一流大學(xué)步伐的的重要舉措。從中央巡視反饋情況看，黨的十九大以來，中管高校黨委管黨治黨責(zé)任意識得到明顯提升，辦學(xué)治校工作取得新成效，為服務(wù)國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展做出積極貢獻。同時，反饋也指出有的高校加強政治建設(shè)存在不足，有的落實立德樹人根本任務(wù)存在不足，有的執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制存在不足，有的做好新時代意識形態(tài)工作存在不足，有的深化從嚴管黨治校存在不足，有的加強班子隊伍和基層黨組織建設(shè)存在不足。[4]

巡視發(fā)現(xiàn)的問題和不足很大程度上是權(quán)力制約與監(jiān)督薄弱所導(dǎo)致的。高校的權(quán)力制約與監(jiān)督體系是否系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和運行高效，關(guān)系著高校堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化、培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人。對高校開展政治巡視，本質(zhì)上是對高校進行政治監(jiān)督，重點是看高校是否聚焦職責(zé)使命把準辦學(xué)方向，通過外在監(jiān)督保證權(quán)力在陽光下運行，是對高校權(quán)力制約與監(jiān)督的一種有效路徑，也是完善高校治理體系的一種實踐范式。

一、研究樣本來源及文本分析技術(shù)

（一）研究樣本來源

筆者從中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站、教育部網(wǎng)站、人民網(wǎng)和31所中管高校門戶網(wǎng)站上搜集了十九屆中央第七輪巡視反饋通報，加上對標的8所高校（北京語言大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)、中央音樂學(xué)院、華東理工大學(xué)、中國礦業(yè)大學(xué)、中國石油大學(xué)〈華東〉、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)）的教育部巡視反饋通報，共計39份材料。8所對標高校為教育部2021年上半年巡視的8所高校，利用其反饋通報與研究樣本進行飽和度檢驗。由于巡視反饋的公開資料是以新聞報道的形式呈現(xiàn)的，在研究過程中僅選取了巡視反饋通報中指出問題與不足的部分內(nèi)容，剔除了新聞報道的其他信息。

（二）研究方法

本研究主要采用質(zhì)性研究中的扎根理論研究方法，扎根理論是Glaser和Strauss在1967年共同提出的質(zhì)性資料系統(tǒng)分析與理論構(gòu)建的研究方法。[5]通過對巡視反饋通報的全文本資料進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼，進而構(gòu)建高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督的核心因素模型[6]。

二、31所中管高校巡視反饋的文本分析

（一）開放式編碼（Open Coding）

開放編碼是通過對現(xiàn)象的仔細研究， 以便進行命名和分類的分析工作，即分析、檢視數(shù)據(jù)并對其進行概念化的歸納、比較的過程。開放性編碼的目的是從資料中發(fā)現(xiàn)概念類屬， 對類屬加以命名確定類屬的屬性和維度， 然后對研究的現(xiàn)象加以命名及類屬化[7]。本文共提煉出27個初始范疇，如表1所示。

表1? ?開放式編碼范疇化

（二）主軸編碼（Axial Coding）

主軸編碼是為了發(fā)現(xiàn)和建立隱藏在范疇之間的邏輯關(guān)系。本研究根據(jù)不同范疇在內(nèi)涵上的關(guān)聯(lián)性對27個初始范疇進行歸類分析，共凝練出8個主要范疇，分別為堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、落實立德樹人根本任務(wù)、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、內(nèi)部治理體系與治理能力、防范意識形態(tài)風(fēng)險、從嚴管黨治校、加強黨的建設(shè)、整改“后半篇文章”。各主范疇與初始范疇、開放式編碼的對應(yīng)關(guān)系，如表2所示。

表2? ?主軸編碼形成的主范疇

（三）選擇性編碼（Selective Coding）

選擇性編碼是進一步深度挖掘核心范疇、將研究分析結(jié)果不斷聚合到關(guān)聯(lián)編碼上的過程，并分析核心范疇與主范疇及其他范疇的關(guān)系，通過描述的敘事方式體現(xiàn)政治巡視和一流高校權(quán)力制約與監(jiān)督實踐的邏輯關(guān)系，從而構(gòu)建質(zhì)性理論分析框架，直觀展現(xiàn)主范疇的典型結(jié)構(gòu)關(guān)系，如表3所示。

表3? ?主范疇的典型結(jié)構(gòu)關(guān)系

（四）飽和度檢驗

飽和度檢驗指新搜集的資料、數(shù)據(jù)和信息等對預(yù)期理論構(gòu)建不能做出新的貢獻，就可以停止搜集工作。研究利用教育部2021年上半年巡視的8所高校反饋通報進行飽和度檢驗，發(fā)現(xiàn)初始范疇、主范疇已經(jīng)列舉得比較詳盡，沒有提煉出新的主范疇。因此，對31所中管高校巡視反饋通報的文本分析和分級編碼的飽和度一致性較好，基本上可以代表一流高校權(quán)力制約與監(jiān)督的實際情況。

三、31所中管高校黨委權(quán)力運行制約與監(jiān)督的實踐問題

政治巡視的方針是“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進發(fā)展”，目的是確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。高校從嚴管黨治校的核心是對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督，保證權(quán)力在正確的軌道上運行，為師生員工營造風(fēng)清氣正的教書育人環(huán)境，為培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人提供政治保障。

（一）31所中管高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督存在的共性問題

將主范疇形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系與31所中管高校巡視反饋通報進行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)中管高校在權(quán)力運行的制約與監(jiān)督中存在的普遍問題。同時，也表明了高校權(quán)力監(jiān)督與制約的核心內(nèi)涵就是要推動堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把牢正確辦學(xué)方向，全面從嚴管黨治校，落實立德樹人根本任務(wù)，落實意識形態(tài)工作責(zé)任制，擔(dān)當(dāng)使命服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，完善內(nèi)部治理體系，加強基層黨組織建設(shè)，從嚴從實做好整改“后半篇文章”。

另外，中管高校重點領(lǐng)域和非主責(zé)主業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險隱患依然突出。校辦企業(yè)、基建工程、附屬醫(yī)院、后勤管理已成為高校最容易產(chǎn)生腐敗風(fēng)險的領(lǐng)域，如圖1所示。高校要著力加強對校辦企業(yè)、基建工程、附屬醫(yī)院、后勤管理、招標采購、合作辦學(xué)、資產(chǎn)管理、科研經(jīng)費使用、財務(wù)管理和非學(xué)歷教育等重點領(lǐng)域的監(jiān)管，強化對關(guān)鍵崗位的制約和監(jiān)督。

圖1? ? 高校重點領(lǐng)域存在問題情況

（二）31所中管高校履責(zé)和治理的特殊問題

由于31所中管高校的歷史傳承、辦學(xué)文化、治理體系、學(xué)科水平、地域差異等的不同，在權(quán)力運行中除共性問題外，還存在一些特殊問題。如北京大學(xué)帶頭探索建設(shè)中國特色世界一流大學(xué)有不足；清華大學(xué)發(fā)揮“旗幟”“標桿”作用仍有差距；復(fù)旦大學(xué)黨委抓大事、謀大事不夠；上海交通大學(xué)用好紅色資源、賡續(xù)紅色血脈不夠；哈爾濱工業(yè)大學(xué)發(fā)揮航天強校作用不夠到位；中國人民大學(xué)建設(shè)中國特色的人文社會科學(xué)學(xué)科體系不夠有力；北京師范大學(xué)堅守師范院校辦學(xué)初心不夠牢；北京航空航天大學(xué)服務(wù)國防科技高水平自立自強、鞏固航空航天領(lǐng)域優(yōu)勢的責(zé)任感、使命感、緊迫感不夠；四川大學(xué)對立足西部建設(shè)高水平研究型綜合大學(xué)的規(guī)律研究不深；吉林大學(xué)結(jié)合實際謀劃學(xué)校辦學(xué)定位和發(fā)展戰(zhàn)略不夠到位；山東大學(xué)推進校區(qū)協(xié)同發(fā)展不夠有力；大連理工大學(xué)發(fā)展定位不夠清晰；蘭州大學(xué)解決制約學(xué)校改革發(fā)展瓶頸問題缺乏有力舉措。從這些問題中也可看出，中央對不同高校的定位不同，巡視監(jiān)督聚焦不同高校的特點具有針對性、客觀性、嚴肅性，充分體現(xiàn)了中央對中管高校的嚴管和厚愛，指出的問題切合實際，既是一針見血直指短板和不足，也是對中管高校提出的要求和期待。各被巡視中管高校不折不扣、舉一反三落實好中央巡視反饋意見，始終牢記“國之大者”，毫不動搖堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，扎根中國大地辦大學(xué)，才能早日建設(shè)好“第一個北大、清華、浙大、復(fù)旦、南大等中國著名學(xué)府?！盵8]

四、完善高校權(quán)力運行制約與監(jiān)督路徑的思考和建議

黨的十八大以來，巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排不斷向縱深推進，實現(xiàn)了實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，已成為國家治理體系中的重要組成部分，也是規(guī)范高校權(quán)力運行，強化高校權(quán)力監(jiān)督的有效路徑。巡視所發(fā)現(xiàn)的問題說明高校絕非凈土，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力問題依然突出，“為黨育人、為國育才”的職責(zé)使命還需進一步落實，必須毫不動搖推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，優(yōu)化和完善高校權(quán)力運行的制約與監(jiān)督路徑。

（一）完善高校權(quán)力運行配置機制的科學(xué)性

《高等教育法》規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制?！睂Ⅻh委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制以法律的形式固定下來。2021年4月16日，中共中央發(fā)布了修訂后的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，進一步厘清了高校黨委管黨治黨、辦學(xué)治校的9項主要職責(zé)，明確了院（系）黨組織履行政治責(zé)任應(yīng)該承擔(dān)的6項主要職責(zé)。從上文分析可知，有15所中管高校在落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制有差距的具體表現(xiàn)為“工作制度機制不夠健全”，有28所中管高?！霸合迭h組織政治功能發(fā)揮不夠充分”。高校黨委要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制實施細則，理順黨委會和校長辦公會的運行機制，明確黨委與行政的議事決策邊界，完善對黨委決策事項的督辦機制，發(fā)揮好高校黨委把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的核心作用。要增強院（系）黨組織的政治功能和組織功能，指導(dǎo)院系黨組織以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、以提升組織力為重點，協(xié)同本單位行政負責(zé)人開展工作，完善集體領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制，結(jié)合本單位實際貫徹落實黨的教育方針、落實意識形態(tài)工作責(zé)任制、加強教工黨支部和學(xué)生黨支部建設(shè)。

（二）增強高校權(quán)力運行內(nèi)部監(jiān)督的主動性

31所中管高校在從嚴管黨治校方面都不同程度存在問題，這說明高校的內(nèi)部監(jiān)督還不夠有力有效。巡視發(fā)現(xiàn)：有的深化從嚴管黨治校有不足，責(zé)任壓力傳導(dǎo)還不到底，對一些下屬單位問題反映較多，重點領(lǐng)域廉潔風(fēng)險比較突出，作風(fēng)建設(shè)有待加強[4]。從近年來查處的案件看，高校領(lǐng)域全面從嚴治黨形勢依然嚴峻復(fù)雜。高校黨委要牢牢抓住管黨治校責(zé)任的“牛鼻子”，層層傳導(dǎo)壓力，構(gòu)建全面從嚴治黨“四責(zé)協(xié)同”機制，把黨委主體責(zé)任、紀委監(jiān)督責(zé)任、黨委書記第一責(zé)任人責(zé)任和校領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”的橫向協(xié)同協(xié)作與縱向壓力傳導(dǎo)結(jié)合起來，構(gòu)建主體明晰、有機協(xié)同、層層傳導(dǎo)、問責(zé)有力的全面從嚴治黨責(zé)任落實機制[9]。要通過橫向到邊、縱向到底的“四責(zé)協(xié)同”機制推動高校各級黨組織層層傳導(dǎo)管黨治校壓力，把嚴的主基調(diào)長期堅持下去。要增強內(nèi)部監(jiān)督的主動性，把內(nèi)部巡視巡察作為高校黨委落實全面從嚴治黨主體責(zé)任的重要抓手，注重運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”， 通過事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，做到早提醒、早發(fā)現(xiàn)、早糾正，積極營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和育人環(huán)境。

（三）發(fā)揮高校權(quán)力運行外部監(jiān)督的有效性

巡視是全面從嚴治黨的利器，是發(fā)現(xiàn)問題的有效制度安排，是對高校權(quán)力運行的外部監(jiān)督。政治巡視的監(jiān)督客體是高校黨委和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督內(nèi)容是高校黨委和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行黨的領(lǐng)導(dǎo)職能責(zé)任情況，即高校內(nèi)部的權(quán)力運行情況，是對高校全面的政治體檢，具有政治“顯微鏡”和政治“探照燈”的作用。發(fā)現(xiàn)問題是政治巡視的生命線，解決問題是政治巡視的落腳點，目的是推動高校黨委增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，全面落實黨的教育方針、堅持社會主義辦學(xué)方向、落實立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。是否“推動改革、促進發(fā)展”是衡量政治巡視實效的重要標準，通過政治巡視這個外部監(jiān)督，可以更加有效規(guī)范高校權(quán)力運行，推動高校肩負起新時代新征程的職責(zé)使命。

（四）強化巡視整改和成果運用的權(quán)威性

習(xí)近平總書記強調(diào)，巡視發(fā)現(xiàn)問題的目的是解決問題，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞，做好巡視“后半篇文章”關(guān)鍵要在整改上發(fā)力[10]。巡視發(fā)現(xiàn)，有的被巡視黨組織有“過關(guān)”思想和應(yīng)付心態(tài)，有的搞紙面整改、虛假整改，有的紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門抓巡視整改日常監(jiān)督的主動性不強、辦法不多，有的制度機制不健全、責(zé)任落實不夠有力、持續(xù)整改不夠到位，影響和制約了巡視工作效果。2022年初，中辦印發(fā)《關(guān)于加強巡視整改和成果運用的意見》，對“被巡視黨組織落實巡視整改主體責(zé)任、紀檢監(jiān)察機關(guān)和組織部門的巡視整改監(jiān)督責(zé)任、有關(guān)職能部門在巡視成果運用中的職能責(zé)任和巡視機構(gòu)的統(tǒng)籌督促責(zé)任”做出了明確規(guī)定[11]。高校黨委要維護政治巡視的權(quán)威性，把整改融入日常工作、融入深化改革、融入全面從嚴治黨、融入班子隊伍建設(shè)，將整改納入領(lǐng)導(dǎo)班子考核和民主生活會的重要內(nèi)容，作為管黨治校的有力抓手，通過以巡促改、以巡促建、以巡促治，推動新時代高等教育高質(zhì)量發(fā)展，早日建成中國特色世界一流大學(xué)。

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責(zé)任編校? ?張煜洋

Investigation into Power Operation Restriction and Supervision

Within Higher Education Institute——A Textual Analysis Based

on the Feedback Report on the Inspection of 39 Universities

DU Penglin， WU Shuqin（CPC Discipline Inspection Office， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200240， Shanghai，China）

Abstract： Political inspection is a strategic institutional arrangement for the supervision system of the CPC， which is of great significance for restricting and supervising power operation， strengthening the Party leadership， building the Party and comprehensively strictly governing the Party in higher education institutes. This paper takes the inspection feedback notification texts of 39 universities as the research object， using the grounded theory and content analysis method in qualitative research to extract eight core elements such as adhering to and strengthening the Partys leadership， and then condenses the structural connotation and analyzes the common and special problems existing in the process of power restriction and supervision of universities. Common problems are found in weak adherence to the Partys leadership， absence of internal administration system and abilities， prominent problems within key areas， etc. together with such special problems as the wrong orientation and lagged characterized development. In order to solve these problems， it is necessary to optimize the restriction and supervision of university power operation， improve the scientific qualities of power operation configuration mechanism， enhance the initiative of internal supervision， give play to the effectiveness of external supervision， and strengthen the authority of inspection rectification and achievement application.

Key words： university power operation; political inspection; restriction and supervision