陜甘寧邊區(qū)廉政制度的結(jié)構(gòu)體系、特點(diǎn)與價值鏡鑒

陸永勝 成劍琦

摘? ?要：陜甘寧邊區(qū)廉政制度在中國共產(chǎn)黨廉政建設(shè)史上具有重要的代表性和示范性，在全面從嚴(yán)治黨背景下研究其結(jié)構(gòu)體系具有重要現(xiàn)實(shí)意義。陜甘寧邊區(qū)的廉政制度由廉政法律法規(guī)體系、干部教育管理制度以及民主監(jiān)督制度構(gòu)成，形成了完整的制度結(jié)構(gòu)體系，在制定及落實(shí)過程中彰顯出系統(tǒng)性、有效性以及人民性的特征與優(yōu)勢。陜甘寧邊區(qū)廉政制度建設(shè)在健全法律體系、完善干部教育管理制度和加快民主監(jiān)督體制改革方面對新時代廉政制度的科學(xué)化、現(xiàn)代化建設(shè)有重要的啟示價值。

關(guān)鍵詞：陜甘寧邊區(qū)；廉政制度；結(jié)構(gòu)體系；價值啟示

中圖分類號：D647? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）01-0089-08

陜甘寧邊區(qū)政府在勝利完成抗戰(zhàn)的歷史使命過程中，構(gòu)建了卓有成效的廉政制度體系，形成了風(fēng)清氣正的政治局面，成為中國共產(chǎn)黨探索廉政制度建設(shè)的歷史進(jìn)程中濃墨重彩的一筆。然而當(dāng)前學(xué)界對于陜甘寧邊區(qū)廉政制度建設(shè)的研究較多集中于歷史背景、具體內(nèi)容和當(dāng)代啟示方面，少有學(xué)者對其制度構(gòu)成體系進(jìn)行周詳論述，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)特點(diǎn)，形成有指向性的當(dāng)代啟示。在新時代背景下，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭成為全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委六次全會中指出，黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，產(chǎn)生了全方位、深層次影響，必須長期堅(jiān)持、不斷推進(jìn)。[1]廉政制度體系建設(shè)是鞏固反腐敗斗爭勝利成果的關(guān)鍵，故研究陜甘寧邊區(qū)廉政制度的總體構(gòu)成，厘清其體系框架，總結(jié)其特點(diǎn)，領(lǐng)悟其現(xiàn)實(shí)意義，對當(dāng)前廉政制度建設(shè)的完善與發(fā)展具有重要啟示價值。

一、陜甘寧邊區(qū)廉政制度的結(jié)構(gòu)體系

陜甘寧邊區(qū)廉政制度由廉政法律法規(guī)體系、干部教育管理制度以及民主監(jiān)督制度組成，三者協(xié)調(diào)運(yùn)行。陜甘寧邊區(qū)廉政制度結(jié)構(gòu)體系完整，覆蓋全面，從思想和行為兩方面織起防腐、反腐之網(wǎng)，有力保障了邊區(qū)風(fēng)清氣正的政治局面形成。

（一）完整的廉政法律法規(guī)體系

為懲治貪腐行為，建構(gòu)廉政制度，陜甘寧邊區(qū)制定頒布了一系列法律法規(guī)，包括憲法性法律、專門性法律、行政性法規(guī)，構(gòu)成了完整的法律法規(guī)體系，用法律手段強(qiáng)有力約束鋪張浪費(fèi)，貪污行賄的違法行為。陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)的立法機(jī)關(guān)，邊區(qū)的法律法規(guī)由其制定頒布。但由于是戰(zhàn)時，陜甘寧邊區(qū)作為地方性政府，法制建設(shè)上存在不完善之處，為保證審判有所依據(jù)，需制定單行法規(guī)作為補(bǔ)充，因此陜甘寧邊區(qū)政府和黨的中央機(jī)構(gòu)也有立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，可以制定、頒布法律法規(guī)、決議條例來規(guī)范行為。

1.俸以養(yǎng)廉的憲法性法律

憲法是一國的根本大法，憲法性法律是憲法的具體化，具有憲法性質(zhì)，同樣從最高法的高度維護(hù)人民利益。陜甘寧邊區(qū)政府頒布的憲法性法律皆含懲治貪腐的條文和規(guī)定，體現(xiàn)陜甘寧邊區(qū)懲治貪腐和建設(shè)廉潔政治的決心。

1939年陜甘寧邊區(qū)政府公布《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，這是陜甘寧邊區(qū)建設(shè)成為模范區(qū)的綱領(lǐng)性文件，具有重要的廉政制度建設(shè)意義。[2]3在內(nèi)容上，此綱領(lǐng)明確廉潔政治，肅清貪污腐化的要求，在制度規(guī)定上，此綱領(lǐng)增加監(jiān)督和檢查制度，要求建立司法制度，進(jìn)一步完善廉政制度建設(shè)。

1941年邊區(qū)頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，內(nèi)容更加豐富，不僅明確規(guī)定禁止公務(wù)人員貪污，強(qiáng)調(diào)黨員貪污從重處罰，而且確立了俸以養(yǎng)廉的原則，[2]4同時以法律規(guī)定的形式凸顯人民群眾享有監(jiān)督權(quán)力。同年通過的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》，雖無明確懲治貪腐的條款，但從人民監(jiān)督、財產(chǎn)保護(hù)等側(cè)面規(guī)定防止貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。[2]7其一，在人民監(jiān)督方面，強(qiáng)調(diào)人民對公務(wù)人員的監(jiān)督。從法律高度賦予人民控告公務(wù)人員的權(quán)力，突出人民對公務(wù)人員監(jiān)督的必要性和重要性。其二，在財產(chǎn)保護(hù)方面，一是規(guī)定司法機(jī)關(guān)不可收取人民訴訟的費(fèi)用，既保障了人民的利益，又杜絕胡亂收費(fèi)導(dǎo)致的貪腐發(fā)生的可能；二是規(guī)定保護(hù)犯人財產(chǎn)，不僅凸顯黨對人權(quán)的尊重，而且強(qiáng)調(diào)黨所要求的清廉的作風(fēng)。

2.懲貪戒腐的專門性法律

專門性法律指專門懲治貪污腐敗行為的法律，其內(nèi)容包括具體劃分貪污行為、明確量刑標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的處罰辦法。陜甘寧邊區(qū)頒布了兩項(xiàng)懲治貪污腐敗的專門性法律，在邊區(qū)廉政制度建設(shè)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

《陜甘寧邊區(qū)政府公布邊區(qū)懲治貪污暫行條例》于1938年頒布，適用對象幾乎涵蓋所有違法者[2]87，對貪污行為具有普遍約束力，是邊區(qū)廉政制度的重要組成部分。該條例為懲治貪腐的法律依據(jù)，依法詳細(xì)劃分了十種貪污行為，制定了有針對性的量刑標(biāo)準(zhǔn)，不僅保證了廉政建設(shè)有法可依，而且法律的明文規(guī)定本身具備警醒作用，可在一定程度上抑制腐敗思想的產(chǎn)生。制定懲治腐敗的專門性法律，可見邊區(qū)對于貪污行為采取了零容忍的態(tài)度。陜甘寧邊區(qū)通過制定科學(xué)、系統(tǒng)的處罰方法，保證腐敗行為能得到及時、公正的處理，旨在杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，加快廉政制度建設(shè)的步伐。

《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》頒布于1938年，[2]88是對《陜甘寧邊區(qū)政府公布邊區(qū)懲治貪污暫行條例》的進(jìn)一步完善。一方面，增加貪污千元以上的處死刑的處罰方式，新增對私人財產(chǎn)貪污的處罰與補(bǔ)償方式，針對不同的貪污犯罪行為有了更細(xì)致的規(guī)定，形成科學(xué)的判罰依據(jù)，為司法機(jī)關(guān)的審理和判決提供保障；另一方面，處罰手段更加嚴(yán)厲，有助于提高機(jī)關(guān)人員廉潔從政的自覺性，增強(qiáng)邊區(qū)的廉政制度建設(shè)的完備性。

3.揚(yáng)清止腐的行政性法規(guī)

陜甘寧邊區(qū)作為“只見公仆不見官”的模范區(qū)，制定了嚴(yán)格的行政法規(guī)。行政法規(guī)指運(yùn)用于行政領(lǐng)域，規(guī)范并約束行政機(jī)關(guān)工作人員行為的法律法規(guī)，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的透明公開，防止貪腐行為發(fā)生。

陜甘寧邊區(qū)的行政性法規(guī)主要針對規(guī)范政務(wù)人員的思想、行為以及明晰工作流程，防止貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。邊區(qū)政府于1943年頒布《陜甘寧邊區(qū)人員交代條例》詳細(xì)規(guī)定工作轉(zhuǎn)接過程，要求嚴(yán)格把控移交過程的中間環(huán)節(jié)，避免由于交代不清而產(chǎn)生工作混亂以及趁機(jī)貪腐的現(xiàn)象。[2]328同年公布的《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》對公務(wù)人員的紀(jì)律、工作作風(fēng)、道德品質(zhì)、內(nèi)部關(guān)系等做出要求，指出：“公正廉潔，奉公守法，是我們政務(wù)人員應(yīng)有的品格。要知法守法，不濫用職權(quán)，不假公濟(jì)私，不貪污，不受賄，不腐化，不墮落?！盵2]337-338明確提出公務(wù)人員應(yīng)秉持廉潔精神，不貪污腐敗。[2]337-338

（二）系統(tǒng)的干部管理制度

陜甘寧邊區(qū)十分重視干部的培養(yǎng)與管理，邊區(qū)的干部管理制度主要包括干部教育制度、干部任免和獎懲制度以及干部供給安置制度，是邊區(qū)廉政制度結(jié)構(gòu)體系的重要組成部分。

首先，在干部教育制度方面。陜甘寧邊區(qū)重視干部教育，確保干部思想的純潔性，以從思想高度杜絕貪污腐敗現(xiàn)象。一方面，陜甘寧邊區(qū)干部教育制度規(guī)定干部教育的內(nèi)容包括理論教育、政治教育、業(yè)務(wù)教育以及文化教育。[3]73-467理論教育方面，強(qiáng)調(diào)理論學(xué)習(xí)內(nèi)容是馬克思列寧主義的理論，并要求干部在工作中貫徹理論知識；政治教育方面，要求各級各類干部將政策學(xué)習(xí)和實(shí)事求是開展工作相結(jié)合；業(yè)務(wù)教育方面，要求增加干部業(yè)務(wù)知識積累，加強(qiáng)對本職工作的鉆研；文化教育方面，旨在擴(kuò)大干部的知識面，提高干部的閱讀寫作能力，并幫助未識字的干部。另一方面，制定嚴(yán)格的考核制度，考核干部教育成果。此外，為確保干部教育的常態(tài)化，邊區(qū)建立了干部訓(xùn)練班[3]467-478，開展經(jīng)常性的學(xué)習(xí)。

其次，在干部任免和獎懲制度方面。陜甘寧邊區(qū)加強(qiáng)干部管理，落實(shí)干部職責(zé)。一方面，邊區(qū)制定干部任免標(biāo)準(zhǔn)，頒布《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例》，規(guī)定干部任免權(quán)限和形式，對干部任免要求做到過程嚴(yán)謹(jǐn)，明文規(guī)定干部需要積極負(fù)責(zé)、廉潔奉公，將腐敗分子拒之門外；[3]429-436并對各級政府的干部管理進(jìn)行統(tǒng)籌分工，防止出現(xiàn)各自為政的混亂現(xiàn)象，保證干部管理標(biāo)準(zhǔn)一致，協(xié)調(diào)有效。另一方面，制定干部獎懲制度，頒布《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例》，旨在加強(qiáng)干部管理，落實(shí)責(zé)任至個人。只有賞罰分明，才能樹立榜樣，清除壞分子，提高整體素質(zhì)。[3]436-444

最后，在干部供給安置制度方面。陜甘寧邊區(qū)保證干部供給，妥善安置干部，達(dá)到養(yǎng)廉的目的。[3]501在保證干部供給方面，陜甘寧邊區(qū)實(shí)行津貼制，并對津貼的具體數(shù)額限度明確劃分，保障干部的基本生活。在妥善安置干部方面，邊區(qū)妥善安置為革命事業(yè)做出奉獻(xiàn)的干部，做到不辜負(fù)其付出。陜甘寧邊區(qū)制定干部供給和安置制度是由惡劣的環(huán)境和緊縮的經(jīng)濟(jì)狀況決定的，不僅培養(yǎng)了干部艱苦奮斗的精神，防止貪腐現(xiàn)象發(fā)生，而且保持了干部的工作熱忱，使其能夠安心投入革命事業(yè)中。

（三）強(qiáng)有力的民主監(jiān)督制度

陜甘寧邊區(qū)的民主監(jiān)督制度包含多個層面，如群眾監(jiān)督、參議會監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督以及財政流程監(jiān)督等，完善的監(jiān)督體系有力地保障了邊區(qū)的廉政建設(shè)。

第一，充分利用人民群眾的監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督是最直接有效的監(jiān)督方式。陜甘寧邊區(qū)人民群眾的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人民依法享有選舉、監(jiān)督權(quán)。首先，陜甘寧邊區(qū)政府通過頒布相關(guān)法律法規(guī)賦予人民檢舉控告權(quán)。要求保障人民檢舉和告發(fā)任何工作人員的罪行的自由。[2]3其次，陜甘寧邊區(qū)將民主選舉和監(jiān)督相結(jié)合。邊區(qū)政府強(qiáng)調(diào)選舉的實(shí)質(zhì)為大檢查，不僅通過選舉選出人民滿意的干部，而且借選舉進(jìn)行政務(wù)人員工作大檢查，查處貪腐分子。[2]9最后，陜甘寧邊區(qū)政府命令認(rèn)真處理人民群眾反映的問題，保障人民群眾反映的問題能得到切實(shí)解決。

第二，發(fā)揮參議會的監(jiān)督職能。首先，陜甘寧邊區(qū)參議會依法享有監(jiān)督權(quán)。陜甘寧邊區(qū)參議會行使監(jiān)督權(quán)的方式主要為定期聽取政府工作報告，派專員到各地方實(shí)際調(diào)查，對政府工作中存在的疏漏和錯誤處提出質(zhì)詢。[3]296-297其次，各級參議會之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，為保障參議會的監(jiān)督權(quán)切實(shí)履行，在邊區(qū)參議會休會期間，監(jiān)督權(quán)由地方各級參議會常駐委員執(zhí)行。[4]最后，參議會受人民群眾監(jiān)督。各級參議會議員由選民直接選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督，防止參議會內(nèi)部腐敗。

第三，接受黨外人士的監(jiān)督。黨外人士的監(jiān)督，主要通過“三三制”原則的貫徹來進(jìn)行。[3]349一方面，陜甘寧邊區(qū)堅(jiān)持“三三制”原則，“三三制”原則是邊區(qū)選舉的重要原則，給予黨外人士進(jìn)入政權(quán)機(jī)構(gòu)的機(jī)會。另一方面，陜甘寧邊區(qū)徹底貫徹“三三制”原則。邊區(qū)開設(shè)黨內(nèi)選舉訓(xùn)練班，進(jìn)行“三三制”原則相關(guān)政策學(xué)習(xí)，保證全黨對“三三制”原則的掌握以及該原則在選舉中的貫徹?！叭啤痹瓌t的貫徹，有效避免了黨在政務(wù)工作中包辦一切的現(xiàn)象，通過各黨派人士行使監(jiān)督權(quán)，防止因權(quán)力過于集中導(dǎo)致的腐敗滋生，推動了邊區(qū)的廉政制度建設(shè)。

第四，嚴(yán)格貫徹黨內(nèi)監(jiān)督。其一，黨內(nèi)設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其二，采取批評和自我批評的方式，督促黨員自我監(jiān)督。[3]325一方面幫助廣大黨員及時發(fā)現(xiàn)自身的錯誤，另一方面發(fā)揚(yáng)了黨內(nèi)民主，不僅提升了黨員的思想覺悟，規(guī)范其言行，而且為黨內(nèi)形成風(fēng)清氣正的局面做出了貢獻(xiàn)。同時，邊區(qū)采取黨內(nèi)與黨外監(jiān)督相結(jié)合的方式，形成內(nèi)外聯(lián)動的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督效果愈加顯著。

此外，邊區(qū)完善的財政系統(tǒng)也是廉政制度構(gòu)成的關(guān)鍵。陜甘寧邊區(qū)采用統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制，并從稅收管理、監(jiān)督以及預(yù)算決算制度方面加強(qiáng)流程監(jiān)督。這種財政管理制度成為邊區(qū)廉政制度構(gòu)成中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。[5]253-320

二、陜甘寧邊區(qū)廉政制度構(gòu)成的特點(diǎn)

陜甘寧邊區(qū)廉政制度結(jié)構(gòu)體系在內(nèi)在內(nèi)容及實(shí)施方式方面形成了完善的系統(tǒng)，在制度設(shè)計(jì)上始終將人民利益放在首位，并將其貫徹于制度建設(shè)全過程，彰顯出系統(tǒng)性、有效性、人民性的重要特征。

（一）系統(tǒng)性：從行為與思想兩方面構(gòu)建制度

陜甘寧邊區(qū)廉政制度的構(gòu)成包含了法律制定、財政把控、干部管理以及民主監(jiān)督的制度規(guī)定，從思想和行動兩方面杜絕腐敗，具有系統(tǒng)性。

在杜絕腐敗行為方面：其一，以法促廉。陜甘寧邊區(qū)制定廉政法律法規(guī)，既從憲法的高度規(guī)定肅清腐敗的原則，又以各項(xiàng)具體法律規(guī)定體現(xiàn)了針對性、廣泛性，在法律制度層面為邊區(qū)約束和懲治腐敗行為提供依據(jù)與保障。其二，瞄準(zhǔn)防腐痛點(diǎn)、難點(diǎn)，強(qiáng)化制度規(guī)定。財政領(lǐng)域是極易滋生腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域，陜甘寧邊區(qū)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的、分級管理的財政管理制度，有效防止了地方財政自收自用、鋪張浪費(fèi)。要而言之，陜甘寧邊區(qū)廉政制度結(jié)構(gòu)體系中，不僅從法律層面定義腐敗行為，明確量刑標(biāo)準(zhǔn)及處罰方式，而且在易發(fā)生腐敗的工作領(lǐng)域嚴(yán)格要求程序有序化、透明化。既能做到制度關(guān)口前移，防止腐敗行為出現(xiàn)，又為懲治貪腐提供制度依據(jù)，加以制止與懲治貪腐行為，及時止損。

在遏制“想腐”思想方面，陜甘寧邊區(qū)廉政制度結(jié)構(gòu)體系中的干部教育與管理制度發(fā)揮了重要作用。其一，注重教育養(yǎng)廉。邊區(qū)重點(diǎn)加強(qiáng)干部思想教育，將在職教育和學(xué)校教育相結(jié)合，并配以考核制度，確保干部思想的純潔性和先進(jìn)性。其二，注重俸以養(yǎng)廉。陜甘寧邊區(qū)實(shí)行津貼制保證干部供給，同時關(guān)心其家人生活、教育，讓干部安心工作，無后顧之憂。其三，注重退職干部的安置。陜甘寧邊區(qū)對待退職干部的安置以艱苦奮斗、自給自足為前提，避免退職干部鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生。陜甘寧邊區(qū)的廉政建設(shè)離不開干部教育與管理制度的實(shí)施，廉政理念始終貫徹在邊區(qū)干部教育與管理之中，不僅有效約束干部思想行為，而且極大地幫助邊區(qū)養(yǎng)成勤儉節(jié)約、自力更生的作風(fēng)，助推邊區(qū)思想反腐。

同時，無論是制定規(guī)章制度杜絕腐敗行為，還是加強(qiáng)教育遏制“想腐”思想，陜甘寧邊區(qū)廉政制度體系中的監(jiān)督制度都發(fā)揮了重要的保障作用。其一，通過監(jiān)督制度賦予人民、參議會、黨內(nèi)外人士監(jiān)督權(quán)，保證權(quán)力運(yùn)行的公開化、透明化以及決策的多樣化，防止貪腐行為的發(fā)生。其二，建立監(jiān)察制度。陜甘寧邊區(qū)在黨內(nèi)建立監(jiān)察制度并要求黨員不斷提高自身的思想覺悟，自省自糾，通過黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，壓制“想腐”思想的苗頭。

綜上所述，法律法規(guī)為懲治貪污腐敗行為提供依據(jù)和支撐，干部教育和管理制度作為補(bǔ)充加強(qiáng)廉政制度建設(shè)力度，提高廉政思想覺悟，為民主監(jiān)督制度提供保障。這些制度相互配合，從思想和行為兩方面，全面約束行為，防止貪腐現(xiàn)象發(fā)生，使陜甘寧邊區(qū)廉政制度體系成為相對完整的系統(tǒng)。

（二）有效性：制度貫徹落實(shí)責(zé)任化、規(guī)范化、程序化

陜甘寧邊區(qū)的廉政制度結(jié)構(gòu)體系具有有效性不僅是對其運(yùn)行結(jié)果的評價，而且是其內(nèi)容和運(yùn)行過程之中彰顯出的特點(diǎn)。陜甘寧邊區(qū)廉政制度體系包含的各項(xiàng)制度均貫徹責(zé)任化、規(guī)范化、程序化要求，確保職責(zé)落實(shí)到位，制度有效執(zhí)行，發(fā)揮巨大效用。

首先，完善的監(jiān)督制度保障廉政制度要求有效落實(shí)。一方面，各縣工作受邊區(qū)政府監(jiān)督，定期向邊區(qū)政府匯報。1939年靖邊縣、曲子縣等縣級政府的定期報告中，均包括各縣長向邊區(qū)政府報告本縣的征糧情況、干部教育開展近況并反思是否出現(xiàn)腐敗問題，提出解決辦法。[6]262邊區(qū)政府對地方工作匯報逐一回復(fù)，針對出現(xiàn)的問題予以指示。如1939年5月邊區(qū)政府針對靖邊縣工作報告中提出的該縣存在干部教育力度不夠的問題發(fā)出指示，要求該縣通過建立干部討論會、生產(chǎn)干部充分利用休息時間讀書的方式來加強(qiáng)干部教育。[6]263以此方式，邊區(qū)政府能充分了解縣級地方政府的工作開展情況，縣級地方政府也能在邊區(qū)政府的指導(dǎo)下，緊跟邊區(qū)政府的指令，及時糾正錯誤，轉(zhuǎn)變工作方法，防止中央要求流于形式的現(xiàn)象發(fā)生，確保制度實(shí)施充分落實(shí)。另一方面，陜甘寧邊區(qū)對公務(wù)人員的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。充分發(fā)揮人民群眾、參議會、非黨人士以及輿論的監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，對于不執(zhí)行、不作為、亂作為的現(xiàn)象進(jìn)行問責(zé)，保障制度落實(shí)有效。如1942年11月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布政府命令，要求地方政府幫助監(jiān)督稅務(wù)工作，留意人民群眾對于稅務(wù)機(jī)關(guān)的輿論意見并查明真相。[7]381

其次，邊區(qū)廉政制度包含對責(zé)任和程序的明確劃分，確保制度有效落實(shí)。一方面，妥善分工，明確責(zé)任。1941年1月，陜甘寧邊區(qū)政府頒布的《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》中，明確縣級政府的責(zé)任范圍，并劃分科室、區(qū)別任務(wù)，任命人員。[3]332-3361941年12月至1942年2月邊區(qū)政府工作報告草案中指出針對干部教育已成立專門的干部教育科。在財政管理方面，1937年《陜甘寧特區(qū)政府通令——統(tǒng)一財政問題》以及1938年陜甘寧邊區(qū)政府第15號通令中，將財政收支工作按職責(zé)劃分為第一至四科。[6]262另一方面，明晰程序，環(huán)環(huán)相扣。不僅明確規(guī)定人員交代程序，而且明確各項(xiàng)工作流程，保證工作交接有序，嚴(yán)防貪腐。尤其是在財政工作方面，《陜甘寧邊區(qū)暫行預(yù)算章程（草案）》明確規(guī)定在各縣級地方預(yù)算編審程序中，設(shè)有預(yù)算決算的報告、執(zhí)行、備案環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)分設(shè)負(fù)責(zé)科室，最終呈邊區(qū)財政處。[5]310-320

最后，一視同仁，賞罰分明的要求貫穿邊區(qū)廉政制度體系，保證廉政制度有效落實(shí)。邊區(qū)廉政制度體系中無論是法律規(guī)定還是干部管理規(guī)定都要求一視同仁，賞罰分明，領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，凸顯制度的權(quán)威性。一方面，邊區(qū)制定懲治貪腐的專門性法律，規(guī)定的適用范圍是所有觸犯條例的人員，尤其在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中明確提出共產(chǎn)黨員犯罪從重處罰。如對于稅務(wù)總局馮維賢瀆職貪污一案，果斷處理移交法院提起訴訟，并以此為例告誡、教育所有同志。[8]561942年，林伯渠在邊區(qū)政府報告中明確提出不僅要嚴(yán)厲批評、懲罰貪污腐敗的干部，而且要做到賞罰分明。[7]3另一方面陜甘寧邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范。當(dāng)時林伯渠作為邊區(qū)政府主席，自備辦公用品，不用政府提供。陜甘寧邊區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成廉潔奉公、自力更生、勤儉節(jié)約的好習(xí)慣，帶頭遵守各項(xiàng)制度規(guī)定，發(fā)揮模范作用，增強(qiáng)制度的說服力和執(zhí)行力。

（三）人民性：充分尊重人權(quán)，站在人民立場，反映人民意愿，維護(hù)人民利益

陜甘寧邊區(qū)廉政制度體系充分尊重人權(quán)，站在人民立場，反映人民意愿，維護(hù)人民利益，其中人民立場是邊區(qū)廉政制度體系的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。1941年林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上的講話強(qiáng)調(diào)推動邊區(qū)民主政治的正規(guī)化進(jìn)程，要求邊區(qū)在工作過程中依據(jù)法治精神尊重人權(quán)。[9] 陜甘寧邊區(qū)系統(tǒng)完善的廉政制度結(jié)構(gòu)體系，不僅為懲治貪腐、營造廉潔氛圍提供制度保障，而且其在更深層次集中反映人民痛惡貪腐的情感和嚴(yán)懲貪污的意愿，并從各項(xiàng)制度層面維護(hù)人民利益，發(fā)揮人民群眾的作用，具有人民性。

首先，陜甘寧邊區(qū)廉政制度的制定是人民意愿的表達(dá)。邊區(qū)廉政制度由邊區(qū)參議會和邊區(qū)政府制定頒布，二者皆為民意機(jī)關(guān)。1939年1月第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》中明確規(guī)定，人民具有選舉權(quán)。[2]221939年公布的《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》中規(guī)定邊區(qū)政府委員由邊區(qū)參議會選舉產(chǎn)生，執(zhí)行參議會的決議。[2]30邊區(qū)政府由參議會選舉產(chǎn)生，邊區(qū)參議人員由人民選舉產(chǎn)生，二者成員選舉均來源于人民。邊區(qū)的政權(quán)是屬于人民的，由人民行使選舉權(quán)，選出代表自身意愿、站在自身立場的公務(wù)人員，由其制定廉政制度，嚴(yán)懲貪腐行為，避免貪污現(xiàn)象發(fā)生。故邊區(qū)的決策決議代表人民意愿并為廣大人民服務(wù)，具有人民性。

其次，陜甘寧邊區(qū)廉政制度的結(jié)構(gòu)體系充分維護(hù)人民利益。在法律制度層面，1941年頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中規(guī)定保障人民的一切合法權(quán)利。[2]5同年頒布的《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》將保護(hù)人民的自由平等之權(quán)不受侵犯具體化。在財政制度層面，一方面，陜甘寧邊區(qū)的稅收制度要求稅收取之于民、用之于民，在避免地方上因貪腐而苛捐雜稅的同時，充分保證人民能在稅收運(yùn)用過程中獲利，從根本上維護(hù)人民利益。另一方面，陜甘寧邊區(qū)實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財政政策，既避免了地方稅收的自收自用，也從一定程度上防止人民群眾受到腐敗分子的剝削，維護(hù)人民的合法利益。在干部管理制度層面，第一，為人民服務(wù)思想貫穿干部教育制度始終。干部需始終站在人民的立場上，著重改造“官本位”的錯誤思想是邊區(qū)干部教育的重點(diǎn)內(nèi)容。1945年，林伯渠關(guān)于工作作風(fēng)問題的講話中明確要求要做人民的勤務(wù)員，踏實(shí)辦好人民的事。[10]第二，干部任免標(biāo)準(zhǔn)始終堅(jiān)持人民立場。干部任免制度規(guī)定任用為人民所擁護(hù)，能為人民服務(wù)的干部。1945年高崗在邊區(qū)勞動英雄和模范工作者大會上的講話中著重強(qiáng)調(diào)不能任用自私自利，不為百姓服務(wù)的人。[11]因此，無論是干部工作還是任免制度中，都明確要求干部要貼近群眾，將人民群眾的利益放在第一位。

最后，陜甘寧邊區(qū)廉政制度充分發(fā)揮了人民群眾的作用。陜甘寧邊區(qū)規(guī)定人民享有選舉和監(jiān)督權(quán)。人民群眾不僅可以通過控告、檢舉等方式監(jiān)督政府及其工作人員，而且可以對政府工作過程及效果進(jìn)行監(jiān)督。陜甘寧邊區(qū)廉潔政治局面的形成，離不開人民的貢獻(xiàn)。

三、陜甘寧邊區(qū)廉政制度體系構(gòu)成的當(dāng)代啟示

陜甘寧邊區(qū)成為廉潔和政治建設(shè)的模范，得益于其廉政制度體系的完整性、有效性、人民性。其不僅將腐敗拒之門外，使邊區(qū)政權(quán)獲得人民信任，奠定抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭勝利的基礎(chǔ)，而且促進(jìn)邊區(qū)形成勤儉節(jié)約的工作、生活作風(fēng)，培養(yǎng)了一批思想覺悟高、工作能力強(qiáng)的好干部。因此，邊區(qū)廉政制度建設(shè)對當(dāng)今鞏固反腐敗斗爭成果，不斷加強(qiáng)廉政制度建設(shè)具有一定的啟示價值。

（一）健全的法律體系是廉政制度體系形成的前提

法律規(guī)定劃清行為底線，針對越線行為給予相應(yīng)處罰，維護(hù)社會生活的正常秩序。一切制度規(guī)定都必須依照法律法規(guī)建立才能具有權(quán)威性，因此廉政制度建設(shè)必須包括健全的法律法規(guī)體系，以此為基礎(chǔ)才能保證廉政制度建設(shè)的有效開展，確保廉政制度的實(shí)施效果。

陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，法律本身具有的三重屬性是廉政制度建設(shè)的關(guān)鍵。一方面，法律具有公平性。法律面前人人平等，法律做出的判決不會因個人意志而變化。陜甘寧邊區(qū)為懲治貪污腐敗制定了不同性質(zhì)的法律法規(guī)，賞罰分明，一視同仁。其中還有制度明確規(guī)定對于黨員的貪腐予以重罰。陜甘寧邊區(qū)著名的“戰(zhàn)斗英雄”肖玉璧，在出現(xiàn)貪腐行為后，并未因其戰(zhàn)功而從輕處罰，而是嚴(yán)格依照法律判處其死刑。[13]另一方面，法律具有強(qiáng)制性。法律的執(zhí)行以國家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)為后盾，任何違反法律規(guī)定的行為都無法逃脫法律的處罰。陜甘寧邊區(qū)剛性執(zhí)法，設(shè)有專門的司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會等確保法律制度的嚴(yán)格執(zhí)行。建立以法律制度為基礎(chǔ)的廉政制度，可以使得廉政制度具有更強(qiáng)的約束性。另外，法律的公平性、強(qiáng)制性保證了其權(quán)威性。法律的權(quán)威性使人民信服法律，能夠做到自覺遵守法律規(guī)定，并且相信執(zhí)法結(jié)果。廉政制度的建設(shè)以法律為前提，可以使廉政規(guī)定有法可依，更加科學(xué)公平，制度更加受到人民信任和擁護(hù)，約束更加有力，保證制度的有效執(zhí)行。

當(dāng)今廉政制度在不斷建設(shè)完善的過程中需格外重視廉政法律法規(guī)的完善與執(zhí)行，充分發(fā)揮法律的三重屬性。一方面，廉政法律制度要依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷調(diào)整完善，避免漏洞產(chǎn)生，防止新型腐敗問題的發(fā)展蔓延。另一方面，廉政法律的制定和執(zhí)行中要彰顯法律的公平性、強(qiáng)制性以及權(quán)威性，對貪腐行為界定明確、賞罰分明，維護(hù)法律權(quán)威，而且要求廉政法律法規(guī)執(zhí)行到位，實(shí)現(xiàn)法律公平。

（二）有效的干部教育管理制度是廉政制度體系構(gòu)成的基礎(chǔ)

干部教育管理制度在廉政制度體系中處于基礎(chǔ)地位。干部教育管理制度旨在提升干部思想純潔性的同時確保、強(qiáng)化其言行一致，是抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的關(guān)鍵。

有效的干部教育管理制度可以從制度層面堅(jiān)定干部的政治立場，提高其思想覺悟，提升其自我監(jiān)督能力，讓廉潔自律成為本能，形成廉潔奉公的工作作風(fēng)，建設(shè)作風(fēng)廉潔的干部隊(duì)伍。從陜甘寧邊區(qū)的廉政制度建設(shè)來看，邊區(qū)將干部教育和管理制度建設(shè)融于廉政制度建設(shè)過程中。一方面，要求定期組織開展干部教育活動，規(guī)定教育形式及教育內(nèi)容，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，[3]467-478在提高干部理論素養(yǎng)與工作能力的同時，貫徹為人民服務(wù)的宗旨，促進(jìn)形成求真務(wù)實(shí)、艱苦奮斗的工作作風(fēng)。另一方面，嚴(yán)格干部管理制度。不僅制定任免標(biāo)準(zhǔn)，劃分管理權(quán)限，落實(shí)責(zé)任[3]429-436，而且定期開展干部考核，強(qiáng)化干部管理，不斷檢驗(yàn)干部教育取得的成效[3]436-444，確保干部教育制度的有效落實(shí)。這樣實(shí)施有效的干部教育與管理制度，對于提高干部自我學(xué)習(xí)、自我監(jiān)督的能力，提倡領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，促使邊區(qū)養(yǎng)成廉政自覺作風(fēng)有著重要的積極作用，從而使腐敗行為大幅減少，廉政制度得以有效運(yùn)行。

法律是行為的底線，徹底根治腐敗還得從思想上抓起。必須將思想建設(shè)作為黨的基礎(chǔ)性建設(shè)，淬煉自我革命精神。因此當(dāng)前廉政制度建設(shè)必須將完善和加強(qiáng)干部教育與管理制度作為廉政制度體系構(gòu)成的基礎(chǔ)，保證思想反腐的順利進(jìn)行。

在干部教育制度層面，第一，依據(jù)反腐敗斗爭新形勢，更新教育內(nèi)容。一方面，保持教育內(nèi)容為黨和國家的最新方針政策，持之以恒進(jìn)行黨史學(xué)習(xí)教育，牢記初心使命，領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中要堅(jiān)決履行黨中央要求，確保執(zhí)行不偏向、不變通、不走樣。另一方面，加強(qiáng)生活作風(fēng)教育，尤其是將高級領(lǐng)導(dǎo)干部家風(fēng)建設(shè)作為干部教育的重要內(nèi)容，并使之制度化、體系化。第二，細(xì)化干部教育考核機(jī)制。雖然當(dāng)前在干部教育和干部管理方面制度化進(jìn)程不斷推進(jìn)，但是仍有陽奉陰違、言行不一的現(xiàn)象發(fā)生。因此需更加細(xì)化干部思想考核標(biāo)準(zhǔn)，防止教育流于形式。

在干部教育管理制度層面，突出針對性，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。對于青年干部與資歷較深干部需針對其處在不同工作環(huán)境遇到的權(quán)錢誘惑，在制度層面區(qū)別教育管理內(nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)，并且在制度層面突出對青年干部的教育與管理要求。一方面，提高干部準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將思想動機(jī)不純者拒之門外；另一方面，完善青年干部管理監(jiān)督制度，守住拒腐防腐防線。此外，區(qū)別于廉政法律法規(guī)的底線性規(guī)定，干部教育管理制度應(yīng)增強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政要求與處罰力度，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，以上率下。

（三）系統(tǒng)的民主監(jiān)督制度是廉政制度體系構(gòu)成的保障

監(jiān)督制度在廉政制度體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的保障作用，強(qiáng)有力的監(jiān)督既可以防漏補(bǔ)缺，提高清除腐敗現(xiàn)象的效率，又可以激發(fā)人民管理國家事務(wù)的積極性，密切黨和人民群眾之間的聯(lián)系。

陜甘寧邊區(qū)廉政制度建設(shè)的成功實(shí)踐，離不開強(qiáng)有力的監(jiān)督制度的保障。當(dāng)前的廉政制度建設(shè)過程中，必須以系統(tǒng)的民主監(jiān)督制度作為保障，不斷推進(jìn)監(jiān)督體制改革，統(tǒng)籌群眾監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督，形成全面覆蓋、常態(tài)長效的監(jiān)督合力。

首先，以民主監(jiān)督制度為保障，有助于及時發(fā)現(xiàn)其他制度存在的漏洞，堵住源頭，嚴(yán)防腐敗。民主監(jiān)督制度給予人民監(jiān)督權(quán)，通過人民群眾的監(jiān)督，不僅能夠及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)腐敗問題，而且可以約束政府及其工作人員行為，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前，在黨內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)督體制的基礎(chǔ)上，不僅需強(qiáng)化上下聯(lián)動的巡視巡查體制，而且要密切黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督之間的聯(lián)系，關(guān)鍵要從制度層面拓寬群眾監(jiān)督的渠道，善于利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等輿論監(jiān)督手段 ，聽取群眾的聲音。

其次，以民主監(jiān)督制度為保障，可以提升黨內(nèi)的廉政自覺，有助于其他制度的落實(shí)。當(dāng)前應(yīng)不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體制，并推動黨內(nèi)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同。通過民主評議和黨日活動進(jìn)行自我教育與反思從而達(dá)到端正態(tài)度、謹(jǐn)言慎行的目的，促進(jìn)黨組織之間、黨員之間互相監(jiān)督，同時探索深化不同監(jiān)督主體之間有效協(xié)同的路徑，形成監(jiān)督合力并保證廉政法律法規(guī)的落實(shí)，推動干部教育的制度化、常態(tài)化。

最后，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)作用。一方面，通過紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)探索監(jiān)督合力形成的有效路徑，協(xié)助黨委全面從嚴(yán)治黨。另一方面，在制度層面加強(qiáng)對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的要求，選任忠誠于黨、忠誠于人民、忠誠于紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的優(yōu)秀人才，制定紀(jì)檢監(jiān)察工作人員自我監(jiān)督與自覺接受社會監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和要求，從制度層面保證紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的忠誠與純潔性。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Structure System， Characteristics and Reference Value of the

Incorruptible Government System in Shaanxi-Gansu-Ningxia

Border Area

LU Yongsheng， CHENG Jianqi（School of Marxism， Southeast University， Nanjing 210096， Jiangsu， China）

Abstract： The construction of the incorruptible government system in the Shaanxi-Gansu-Ningxia border area is of remarkable exemplary and representative value， its concrete structure worthy of studying against the background of comprehensive and strict administration of the Party for its practical value. The Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Regions incorruptible government system is composed of incorruptible government laws and regulations system， cadre education management system and supervision system， which form a complete institutional structure system demonstrating the characteristics and advantages of being systematic， effective and people-orientation in the process of formulation and implementation. The construction of the clean government system in the Shaanxi-Gansu-Ningxia border area has important value inspiration for the scientific and modernization of clean government system in the new era in terms of improving the legal system， improving the cadre management system and accelerating the reform of the democratic supervision system.

Key words： Shaanxi-Gansu-Ningxia Border Region； incorruptible government system； structural system； value enlightenment