延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主制度的探索

鄒 燕，張 瑩

（延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 延安 716000）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，2019年首次提出了全過(guò)程人民民主的重大理念。2022年，中國(guó)共產(chǎn)黨的二十大報(bào)告中首次提出了中國(guó)式現(xiàn)代化九個(gè)方面的本質(zhì)要求，而發(fā)展全過(guò)程人民民主是其中一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容。作為全過(guò)程人民民主的重要制度安排，人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度等，都能在延安時(shí)期的民主政治制度中找到他們的雛形。研究延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主制度的探索，了解新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的雛形，對(duì)于今后發(fā)展全過(guò)程人民民主、保障人民當(dāng)家作主具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

延安時(shí)期，以毛澤東為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，在各革命根據(jù)地，加強(qiáng)民主政治實(shí)踐，探索民主制度之路。中國(guó)共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政的條件之下，以根據(jù)地人民為主體，以保證人民當(dāng)家作主為核心，以抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線為依托，在各根據(jù)地范圍內(nèi)，積極實(shí)踐黨內(nèi)民主和人民民主，把陜甘寧邊區(qū)建設(shè)成了享譽(yù)中外的“民主政治的模范區(qū)”。延安時(shí)期的一系列民主政治制度就是在這樣的條件下逐步建立、發(fā)展、完善和鞏固的。

一、普遍而廣泛的民主選舉制度

為了保證選舉的普遍、平等和廣泛，延安時(shí)期各抗日根據(jù)地積極探索民主選舉制度的有效實(shí)現(xiàn)形式。在1937 年5 月，西北辦事處頒布了《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，設(shè)立了“邊區(qū)選舉委員會(huì)”。《條例》中規(guī)定了普遍、自由、直接、平等共四項(xiàng)選舉原則，從而規(guī)范了當(dāng)時(shí)的民主普選活動(dòng)。［1］246選舉委員會(huì)提前還做了大量的宣傳活動(dòng)，制作各種標(biāo)語(yǔ)，“人民是政府的主人”“不讓一人站在選舉之外”“選舉是保衛(wèi)邊區(qū)的法寶”等，充分說(shuō)明了民主選舉的目的和意義。

（一）普遍原則

是指選舉的廣泛性，或者說(shuō)是選舉人的資格。根據(jù)選舉條例的規(guī)定，凡是居住在陜甘寧邊區(qū)境內(nèi)、截止選舉之日年滿(mǎn)18 周歲的人民，都擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。唯有三種人例外，那就是違法人員、賣(mài)國(guó)賊和犯神經(jīng)病人員。

（二）自由原則

是指無(wú)記名投票，或者叫秘密投票。指群眾在選舉候選人的時(shí)候是自由的，不受他人影響，想選誰(shuí)就選誰(shuí)。邊區(qū)人民文化程度的差異很大，有些人識(shí)字少，甚至還有些人完全不識(shí)字?？紤]到這些情況，為了保證選舉的民主，自由，他們采取靈活多樣的投票方式：識(shí)字多的選民用票選法，識(shí)字不多的用畫(huà)圈法，完全不識(shí)字的用投豆法等。

（三）直接原則

指選舉時(shí)，當(dāng)場(chǎng)投票，當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，而不拐彎抹角。從而杜絕了選舉中可能產(chǎn)生的收買(mǎi)選民、徇私舞弊的做法。

（四）平等原則

指在選舉中，所有選民不分民族、不分性別、不分階級(jí)一律平等。每個(gè)選民都擁有平等的地位，平等的權(quán)利，任何人在參加選舉時(shí)的投票，其效力都是完全一樣的。

延安時(shí)期陜甘寧邊區(qū)先后進(jìn)行了三次大規(guī)模的全民選舉，分別是1937 年5 月開(kāi)始的第一次民主選舉活動(dòng)，1941年2月以貫徹“三三制”政策為中心的第二次民主普選運(yùn)動(dòng)和1945 年8 月開(kāi)始的第三次群眾普選活動(dòng)。在普遍、自由、直接、平等的選舉原則指導(dǎo)下，人民選舉自己的代表組成了政權(quán)機(jī)關(guān)，各級(jí)政府成為真正代表人民民意的政權(quán)機(jī)關(guān)。所以它真正體現(xiàn)了人人都是政權(quán)的主人，人民當(dāng)家作主的政治理念在此得以實(shí)現(xiàn)。

二、“三三制”的政權(quán)組織形式

1940 年，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入了相持階段最困難的時(shí)期，為了加強(qiáng)抗日民主政權(quán)建設(shè)，3 月6 日，中共中央發(fā)出關(guān)于《抗日根據(jù)地的政權(quán)問(wèn)題》的指示，其中規(guī)定了各抗日根據(jù)地民主政權(quán)的工作人員所占比重各占三分之一，實(shí)行“三三制”，政權(quán)性質(zhì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的，即幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)對(duì)于漢奸和反動(dòng)派的民主專(zhuān)政。［2］78

（一）在人員構(gòu)成上

“三三制”政權(quán)在人員構(gòu)成上具有廣泛性和包容性，其中規(guī)定了各抗日根據(jù)地民主政權(quán)的工作人員所占比重：共產(chǎn)黨員占三分之一，左派分子占三分之一，中間分子占三分之一，實(shí)行“三三制”。在原有抗日民主政權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了政權(quán)組成人員的范圍。［3］14這里的中間勢(shì)力是指中等資產(chǎn)階級(jí)、開(kāi)明紳士和地方實(shí)力派。爭(zhēng)取中間勢(shì)力，在抗日民主政權(quán)中給他們?nèi)种坏奈恢?，是為了更好地?zhēng)取中間勢(shì)力參加抗戰(zhàn)。因此，抗日民主政權(quán)是一切贊成抗日和民主的人民的政權(quán)。

（二）在制度保障上

參議會(huì)制是邊區(qū)根據(jù)地“三三制”政權(quán)的政治體制，是抗日民主政權(quán)的主要組織形式，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。［3］15經(jīng)過(guò)民主選舉，根據(jù)地人民投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)、縣、邊區(qū)三級(jí)議會(huì)和政府。這整個(gè)過(guò)程都有嚴(yán)格的選舉條例和規(guī)定，從制度上保證了根據(jù)地人民廣泛的參政權(quán)。

（三）在政權(quán)組織上

中國(guó)共產(chǎn)黨、根據(jù)地政府和人民選舉出來(lái)的權(quán)力機(jī)關(guān)，始終將廣大根據(jù)地人民群眾的利益放在首位。1946 年，朱德總司令曾寫(xiě)詩(shī)贊揚(yáng)當(dāng)時(shí)的黨政軍民關(guān)系：“歷年征戰(zhàn)未離鞍，贏得邊區(qū)老少安。耕者有田風(fēng)俗厚，仁人施政法刑寬。實(shí)行民主真行憲，只見(jiàn)公仆不見(jiàn)官。陜北齊聲歌解放，豐衣足食萬(wàn)家歡?！保?］

“三三制”的政權(quán)組織形式在普遍、自由、直接、平等的民主選舉基礎(chǔ)上，吸收了社會(huì)各階級(jí)、各階層的人才，充分汲取他們的意見(jiàn)和建議，建立起符合廣大根據(jù)地人民根本利益的政權(quán)，具有廣泛的民主性。因此，“三三制”政權(quán)無(wú)論從人員構(gòu)成、選舉方式、制度保障，還是運(yùn)作模式以及根據(jù)地人民政治參與的廣泛性來(lái)看，都顯示出了前所未有的民主性，真正實(shí)現(xiàn)了政權(quán)代表廣大根據(jù)地人民利益，本質(zhì)上體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的思想。

三、黨與非黨的合作制度

延安時(shí)期，為了發(fā)揮黨外人士的積極性，主動(dòng)性，共產(chǎn)黨除了以正確的路線、方針、政策去團(tuán)結(jié)和爭(zhēng)取中間勢(shì)力和黨外人士外，還通過(guò)制定一些制度措施，使黨外人士主動(dòng)地、自愿地去聽(tīng)取黨的意見(jiàn)，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。由于對(duì)黨外人士采取的方式、方法、策略恰當(dāng)，所以當(dāng)時(shí)改善了黨與非黨的關(guān)系，保證了黨和非黨的長(zhǎng)期合作，擴(kuò)大了民主政權(quán)的范圍。

（一）在制度上

除了堅(jiān)持“三三制”政權(quán)建設(shè)原則外，陜甘寧邊區(qū)政府還制定了相關(guān)制度和措施，充分尊重黨外人士，落實(shí)他們?cè)谡?quán)中的“職”和“權(quán)”。其中一項(xiàng)制度就是邊區(qū)政府的各廳、處等部門(mén)要定期向擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外人士匯報(bào)工作，在工作中，要經(jīng)常與黨外人士溝通、交流，征詢(xún)他們的意見(jiàn)等，讓這些黨外干部真正擁有知情權(quán)。

每次政務(wù)會(huì)議之前，由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向陜甘寧邊區(qū)政府副主席李鼎銘匯報(bào)會(huì)議內(nèi)容，征得同意后再開(kāi)會(huì)。有需要李鼎銘副主席簽署下達(dá)的文件，須事先向其匯報(bào)，取得同意后再履行手續(xù)。這些做法，讓黨外人士真正感到自己也是主人，有職有權(quán)。

（二）在生活上

為了保障和照顧黨外人士的生活，黨和政府對(duì)他們實(shí)行了“薪給制”。［5］27這項(xiàng)制度比當(dāng)時(shí)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及工作人員的“供給制”水平要高，黨外人士除了自己的日常生活外，還可以貼補(bǔ)家用。這樣，他們就能夠安心地工作，大大發(fā)揮了他們的工作積極性。

延安時(shí)期的“三三制”抗日民主政權(quán)基于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨與其他真誠(chéng)抗日的黨派通力合作，在加強(qiáng)黨同其他民主黨派聯(lián)系的同時(shí)，也加強(qiáng)了同人民群眾的聯(lián)系，推動(dòng)了全國(guó)抗日事業(yè)的進(jìn)展。［6］

四、參議會(huì)制度

1939 年1 月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)勝利召開(kāi)。會(huì)上通過(guò)了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等法律文件。［7］14以這次大會(huì)為起點(diǎn)，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)監(jiān)督制度建設(shè)開(kāi)始邁入正軌，同時(shí)也標(biāo)志著邊區(qū)參議會(huì)制度正式確立。

延安時(shí)期，參議會(huì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是陜甘寧邊區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府部門(mén)工作人員、司法機(jī)關(guān)以及政府法律制度等實(shí)施情況的監(jiān)督。邊區(qū)參議會(huì)是經(jīng)過(guò)當(dāng)時(shí)的民主普選大會(huì)產(chǎn)生，分為區(qū)、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，它既是最高權(quán)力的立法機(jī)關(guān)，也是代表廣大人民群眾的民意機(jī)關(guān)，具體的政權(quán)機(jī)構(gòu)就叫陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)。

（一）常駐委員會(huì)制度

參議會(huì)基本上一年開(kāi)會(huì)一次，為了保障日常的監(jiān)督工作正常進(jìn)行，所以設(shè)立了常駐參議會(huì)機(jī)構(gòu)，名稱(chēng)為“邊區(qū)參議會(huì)常駐委員會(huì)”。這項(xiàng)制度能夠保證參議會(huì)在休會(huì)期間的每項(xiàng)工作、日常事務(wù)都能正常進(jìn)行，使得參議會(huì)更好地履行了監(jiān)督職能。

（二）提名、任免、監(jiān)督制度

延安時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)的參議會(huì)分為邊區(qū)、縣和鄉(xiāng)三級(jí)，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是延安時(shí)期邊區(qū)最高一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)參議會(huì)可以提名、任免政府主席和縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)等公職人員。每一級(jí)參議會(huì)對(duì)本級(jí)的政府都有監(jiān)督權(quán)力，政府必須執(zhí)行參議會(huì)的有效決議。

延安時(shí)期，邊區(qū)參議會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，是一種嶄新的政治體制，為保障人民當(dāng)家作主，維護(hù)邊區(qū)政府的廉潔、清廉起到了很好的監(jiān)督作用。

五、行政監(jiān)察制度

延安時(shí)期的行政監(jiān)察制度，對(duì)于完善政府的組織體系、增強(qiáng)政權(quán)效能有非常重要的意義。主要由兩個(gè)具體的制度構(gòu)成：一個(gè)是行政督察專(zhuān)員制度，一個(gè)是區(qū)公署制度。［7］19

（一）行政督察專(zhuān)員制度

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)共兩黨實(shí)現(xiàn)了第二次合作。陜甘寧邊區(qū)的行政督察專(zhuān)員制度就是借鑒了當(dāng)時(shí)國(guó)民政府地方行政中的行政督察專(zhuān)員制度。在監(jiān)督的職權(quán)中，專(zhuān)員隨時(shí)考察和督導(dǎo)所屬各縣行動(dòng)事務(wù)，督查所屬各縣經(jīng)費(fèi)的收支情況，所屬各級(jí)公務(wù)人員的初步獎(jiǎng)懲等。在監(jiān)督的方式上，主要實(shí)施上下結(jié)合的方式。所謂上就是專(zhuān)員公署召集縣、區(qū)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，所謂下就是采取巡視制度。

（二）區(qū)公署制度

區(qū)公署是陜甘寧邊區(qū)建立的縣政府的助理機(jī)構(gòu)。區(qū)公署的職權(quán)主要是督導(dǎo)鄉(xiāng)（市）政府的各項(xiàng)工作。因?yàn)樗腔鶎拥谋O(jiān)察機(jī)關(guān)，平時(shí)打交道的都是普通的人民群眾，所以主要特點(diǎn)就是依靠廣大人民群眾，加強(qiáng)對(duì)政府及其工作人員的監(jiān)督。

六、群眾監(jiān)督制度

延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨人意識(shí)到人民群眾監(jiān)督政權(quán)的重要性和必要性，毛澤東早就與黨內(nèi)其他同志提出“人民監(jiān)督”的思想，倡導(dǎo)人民群眾監(jiān)督政府。出于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，邊區(qū)政府制定了許多“群眾監(jiān)督”的具體政策。由于陜甘寧邊區(qū)非常重視人民群眾的監(jiān)督，并且通過(guò)相關(guān)制度、政策確保人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，從而促使邊區(qū)基層干部都能夠真正從人民群眾的利益出發(fā)，人民群眾監(jiān)督黨和政府的工作取得了顯著成效。

（一）人民參與管理政府的制度

人民參與管理政府并不是每個(gè)人直接參與政權(quán)機(jī)關(guān)工作，而是通過(guò)選舉代表來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作。具體可以分為兩種類(lèi)型：一種是縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)，人民通過(guò)民主選舉，選出能夠代表自己利益的代表，組成各級(jí)參議會(huì)來(lái)管理政府；另一種是鄉(xiāng)、村級(jí)政府，由人民直接選舉相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行管理。［6］30

（二）委員會(huì)制度

邊區(qū)政府規(guī)定，鄉(xiāng)、村級(jí)政府可以根據(jù)工作需要組成各種委員會(huì)。這些委員會(huì)吸收廣大優(yōu)秀分子參加，他們可以直接參與政府工作，從而更好地代表人民利益。所以，延安時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的這些委員會(huì)成為當(dāng)時(shí)政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道。

（三）召開(kāi)民主人士座談會(huì)

延安時(shí)期，通過(guò)召開(kāi)民主人士座談會(huì)的形式給陜甘寧邊區(qū)政府提出了很多中肯的建議和批評(píng)。1944年7月，邊區(qū)政府委員會(huì)和邊區(qū)參議會(huì)常駐會(huì)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，決定運(yùn)用民主人士參加座談的方式，聽(tīng)取民主人士的意見(jiàn)。［7］31座談會(huì)議題靈活、目的明確、會(huì)期較短、收效很大，對(duì)于充分發(fā)揮民主人士及所代表的人民群眾對(duì)政府工作的督促起到了很好的作用。

延安時(shí)期參議會(huì)監(jiān)督制度、行政監(jiān)察制度、人民群眾的監(jiān)督制度等形成的民主監(jiān)督體系，將各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部置于廣大群眾的監(jiān)督之下，使得廣大黨員干部能夠潔身自好，認(rèn)清大是大非。從而壯大了抗日力量，推進(jìn)了陜甘寧邊區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的迅速發(fā)展。

延安時(shí)期，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)民主選舉制度調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾參政的積極性；通過(guò)實(shí)行“三三制”民主政權(quán)，鞏固了中國(guó)共產(chǎn)黨的民主執(zhí)政基礎(chǔ)；通過(guò)實(shí)行黨與非黨的合作，擴(kuò)展政治參與的范圍；通過(guò)實(shí)行參議會(huì)監(jiān)督制度、行政監(jiān)察制度、人民群眾的監(jiān)督制度等，形成了一套完整的民主監(jiān)督制度。這些民主政治制度的探索對(duì)于加強(qiáng)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線中各階級(jí)、階層以及各民族人民的團(tuán)結(jié)，鞏固和發(fā)展抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利發(fā)揮了重要作用。

2019 年10 月，中共十九屆四中全會(huì)在北京舉行，全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱(chēng)《決定》）。［8］第一次系統(tǒng)梳理總結(jié)了中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系13 個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)。其中，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)是非常重要的一條優(yōu)勢(shì)。延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨探索的一系列民主制度，不僅對(duì)于奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利發(fā)揮了重要作用，而且對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)都具有重要?dú)v史借鑒作用。