社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策研究

高向軍（天津市司法局副局長(zhǎng)）

宋麗紅 董亞楠（天津市社區(qū)矯正中心）

根據(jù)《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法》（以下簡(jiǎn)稱《社區(qū)矯正法》），對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，需要由具有法律等專業(yè)知識(shí)的專門國(guó)家工作人員負(fù)責(zé)執(zhí)行，以維護(hù)刑事執(zhí)行工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性①《社區(qū)矯正法》第2條、第10條。。隨著我國(guó)刑事執(zhí)行制度的進(jìn)步，以及非監(jiān)禁刑事執(zhí)行規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍擔(dān)負(fù)的社區(qū)矯正監(jiān)管任務(wù)越來越繁重。截至2022年年底，全國(guó)社區(qū)矯正對(duì)象達(dá)到62.9萬多人②《〈中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告（2022）〉要點(diǎn)》，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/32779.html，最后訪問時(shí)間：2023年8月20日。，接近全國(guó)監(jiān)獄在押143萬人③參見《2022年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《最高人民法院公報(bào)》，2023年第4期。的二分之一，行刑社會(huì)化條件下的社區(qū)矯正工作難度較大，這些都對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出更多要求和挑戰(zhàn)。反觀我國(guó)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀，仍存在不利于社區(qū)矯正工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問題。本文在分析我國(guó)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)完善立法和指導(dǎo)實(shí)踐有所裨益。

一、社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀

（一）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱

我國(guó)自2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開展以來，各地司法行政機(jī)關(guān)主要通過系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑、輪崗、抽調(diào)、地方增編等方式組建社區(qū)矯正工作隊(duì)伍，同時(shí)借助司法所力量開展社區(qū)矯正日常工作，存在工作隊(duì)伍流動(dòng)性大、專業(yè)性不夠、整體素質(zhì)有待提高的問題。近年來，全國(guó)每年新接收社區(qū)矯正對(duì)象50 萬人，每年列管約120 萬人④張純：《20年：社區(qū)矯正在探索中前行》，《民主與法制周刊》，2023年第23期。。目前，全國(guó)社區(qū)矯正工作人員1.2 萬人，與社區(qū)矯正對(duì)象比率為1.7%，遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)矯正工作需要⑤《司法部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第9023號(hào)建議的答復(fù)》，司法部官網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrjyta/202012/t20201231_208182.html，最后訪問時(shí)間：2023年8月31日。。截至2022 年，全國(guó)共有司法所3.9 萬個(gè)，工作人員14 萬余人，每個(gè)司法所平均3.6 人⑥《司法部舉行媒體通氣會(huì)，四個(gè)業(yè)務(wù)局共話“法治鄉(xiāng)村”》，司法部官網(wǎng)，https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwgkztzl/2023zt/20230719fzxcjcx/yw20230719/202307/t20230721_483191.html，最后訪問時(shí)間：2023年8月31日。。但是司法所承擔(dān)人民調(diào)解、安置幫教、法治宣傳、綜合治安、法律服務(wù)等 9 項(xiàng)工作職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指派的工作任務(wù)等，這樣的人員配置對(duì)于完成社區(qū)矯正工作，存在很大困難。由于司法所專職人員太少，不能保障符合要求的工作人員從事社區(qū)矯正工作。

社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及基層司法所專職工作人員缺乏，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是工作人員編制數(shù)量少。社區(qū)矯正對(duì)象逐年快速增加，縣區(qū)級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員增加緩慢，從而導(dǎo)致平均每名工作人員管理的社區(qū)矯正對(duì)象較多。全國(guó)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道司法所的人員編制嚴(yán)重不足，一般僅有1名至2名公務(wù)員，有的還配有1名至2名社會(huì)工作者，難以做到工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。二是工作人員執(zhí)法素質(zhì)有待提高?？h區(qū)級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員有限，一般為2名到4名公務(wù)員，雖有法律等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，但普遍缺乏對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行管理與矯正的經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。三是工作人員流動(dòng)性大。社區(qū)矯正工作與司法行政其他工作相比，具有風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任大等特點(diǎn)，職業(yè)發(fā)展前景也沒有優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及司法所工作人員經(jīng)常調(diào)動(dòng)，社會(huì)工作者因職業(yè)發(fā)展前景不明朗、工作負(fù)荷大而離職較多。

（二）司法所承擔(dān)社區(qū)矯正工作的路徑不清晰

自我國(guó)開展社區(qū)矯正工作試點(diǎn)以來，司法所作為基層司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的派出機(jī)構(gòu)，一直承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。2020年《社區(qū)矯正法》施行后，司法所由過去的執(zhí)法主體變成了受委托開展社區(qū)矯正工作的機(jī)構(gòu)⑦《社區(qū)矯正法》第九條第二款規(guī)定：“司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作。”。各省市制定的實(shí)施細(xì)則對(duì)委托的內(nèi)容和程序作出明確規(guī)定?？傮w來看，若所有事項(xiàng)均被委托，與《社區(qū)矯正法》實(shí)施前由司法所具體承擔(dān)社區(qū)矯正工作的狀況基本相同。不同的是，委托關(guān)系的建立在一定程度上減輕了司法所的法律責(zé)任，對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)提出更高要求。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)以書面委托協(xié)議的形式將社區(qū)矯正相關(guān)事項(xiàng)委托給司法所具體承擔(dān)，司法所以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的名義在委托事項(xiàng)范圍內(nèi)開展社區(qū)矯正工作，這與行政執(zhí)法領(lǐng)域的委托執(zhí)法類似。但是《社區(qū)矯正法》未具體規(guī)定委托的相關(guān)要求，即委托方式、委托機(jī)制、委托內(nèi)容等，不利于準(zhǔn)確理解和處理社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法所之間的關(guān)系。

（三）執(zhí)法權(quán)限和手段不足

基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立處罰權(quán)、獨(dú)立強(qiáng)制措施和執(zhí)法手段，造成工作上的被動(dòng)。《社區(qū)矯正法》第三十條規(guī)定：“社區(qū)矯正對(duì)象失去聯(lián)系的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即組織查找，公安機(jī)關(guān)等有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合協(xié)助。查找到社區(qū)矯正對(duì)象后，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情形依法作出處理?！边@一規(guī)定賦予社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)追查權(quán)，但是未明確具體的追查權(quán)限（包括查閱社區(qū)矯正對(duì)象的住宿、消費(fèi)、交通等個(gè)人信息）和追查方式。例如，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)追查到社區(qū)矯正對(duì)象時(shí)，能否對(duì)其進(jìn)行人身控制并帶回居住地；如果社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助后、警察出警前，社區(qū)矯正對(duì)象又逃跑，應(yīng)如何處置，法律對(duì)上述問題均未予以明確?！渡鐓^(qū)矯正法》第四十七條第一款規(guī)定：“被提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋的社區(qū)矯正對(duì)象可能逃跑或者可能發(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以在提出撤銷緩刑、假釋建議的同時(shí)，提請(qǐng)人民法院決定對(duì)其予以逮捕?！钡诙钜?guī)定人民法院應(yīng)在四十八小時(shí)內(nèi)作出是否逮捕的決定。如果在四十八小時(shí)內(nèi)社區(qū)矯正對(duì)象有逃跑可能，由于法律未賦予社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)臨時(shí)羈押權(quán)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)會(huì)面臨棘手難題。

（四）延伸管教民警的管理體制不順暢

近年來，全國(guó)各地陸續(xù)選派監(jiān)獄（戒毒）人民警察以互幫共建的形式參與社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)。派駐延伸管教民警有豐富的罪犯管理矯正經(jīng)驗(yàn)，但由于體制機(jī)制的原因，其作用難以完全發(fā)揮出來。比如，延伸管教民警以借調(diào)或抽調(diào)方式參與社區(qū)矯正工作，其編制、管理單位以及職級(jí)待遇均在原單位而不在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致延伸管教民警參與社區(qū)矯正工作的時(shí)間存在不確定性、不連貫性。很多民警經(jīng)過半年、一年或兩年就要回原單位，原單位再派新民警接替。在這種情況下，民警的工作理念、工作熱情、工作思路及借調(diào)目的都會(huì)影響到其參與社區(qū)矯正工作的積極性。延伸管教民警崗責(zé)不匹配，對(duì)其主動(dòng)融入社區(qū)矯正工作造成一定程度的障礙。延伸管教民警雖然參與了社區(qū)矯正對(duì)象的監(jiān)督管理，但是一旦社區(qū)矯正對(duì)象出現(xiàn)脫管、漏管，有關(guān)部門只能追究司法所所長(zhǎng)的責(zé)任，履行工作職責(zé)與責(zé)任承擔(dān)上不完全一致。

二、社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的完善建議

（一）進(jìn)一步完善社區(qū)矯正執(zhí)法制度體系

1.規(guī)范司法所承擔(dān)社區(qū)矯正工作的路徑

一是明確委托機(jī)構(gòu)。根據(jù)《社區(qū)矯正法》，結(jié)合我國(guó)社區(qū)矯正工作實(shí)際，委托機(jī)構(gòu)應(yīng)包括區(qū)（縣）社區(qū)矯正管理局（或社區(qū)矯正管理支隊(duì)）。委托事項(xiàng)主要指具體業(yè)務(wù)工作方面，由區(qū)（縣）社區(qū)矯正管理局（或社區(qū)矯正管理支隊(duì)）對(duì)司法所作出委托，明確司法所應(yīng)承擔(dān)的社區(qū)矯正工作內(nèi)容以及承擔(dān)方式。

二是明確委托方式和委托機(jī)制。委托方式是指委托司法所開展社區(qū)矯正工作的具體形式。簽署委托協(xié)議是較為常見的委托方式。在委托協(xié)議中，應(yīng)細(xì)化委托方和受托方的權(quán)利義務(wù)、委托事項(xiàng)、獎(jiǎng)懲規(guī)定等。為增強(qiáng)委托效果，督促被委托方做好被委托的社區(qū)矯正工作，委托協(xié)議應(yīng)每年簽訂一次，明確委托方在每年年底對(duì)委托事項(xiàng)完成情況組織檢查，對(duì)工作成績(jī)突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。委托機(jī)制是指委托方與被委托方的相互利益關(guān)系。委托方應(yīng)當(dāng)在委托協(xié)議及實(shí)際履行中體現(xiàn)相互利益關(guān)系。例如，社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)在監(jiān)督司法所落實(shí)委托事項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)司法所社區(qū)矯正工作保障。及時(shí)為社區(qū)矯正工作人員申辦執(zhí)法證件，確保社區(qū)矯正工作人員持證執(zhí)法；組織社區(qū)矯正工作人員開展社區(qū)矯正業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力；定期召開社區(qū)矯正動(dòng)態(tài)研判分析會(huì)，深入分析研判社區(qū)矯正監(jiān)管形勢(shì)，查找風(fēng)險(xiǎn)隱患，堵塞監(jiān)管漏洞，提升預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防能力。

三是明確委托事項(xiàng)。根據(jù)多年來社區(qū)矯正工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，司法所協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)開展工作主要體現(xiàn)在調(diào)查評(píng)估、監(jiān)督管理和教育幫扶三個(gè)方面。由于司法所具有地熟、人熟的天然優(yōu)勢(shì)，可以利用有利條件做好緩刑、假釋前調(diào)查評(píng)估，協(xié)助做好社區(qū)矯正對(duì)象的入矯、解矯和日常監(jiān)督管理工作，結(jié)合社區(qū)矯正對(duì)象的實(shí)際情況協(xié)助做好幫扶工作。⑧吳宗憲等：《社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)探討》，《中國(guó)司法》，2020年第6期。

2. 細(xì)化和完善社區(qū)矯正執(zhí)法依據(jù)

一是制定《社區(qū)矯正法》實(shí)施細(xì)則，對(duì)訓(xùn)誡、警告、提請(qǐng)行政處罰以及收監(jiān)執(zhí)行的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定?；凇读⒎ǚā返幕疽螅渡鐓^(qū)矯正法》作為專門法未對(duì)社區(qū)矯正各項(xiàng)執(zhí)法制度作出細(xì)致、具有可操作性的規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》）對(duì)訓(xùn)誡、警告、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋建議以及同時(shí)逮捕、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯提請(qǐng)收監(jiān)建議的適用條件作出規(guī)定⑨《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》第34條、第35條、第46條、第47條、第48條、第49條。，但未對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象違反監(jiān)管規(guī)定或禁止令而提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)適用行政處罰的具體情形、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)行使警告權(quán)與公安機(jī)關(guān)適用行政處罰中的警告之間的區(qū)別、法院作出最終裁定或決定司法處罰的依據(jù)予以明確。

二是進(jìn)一步明晰社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或人民法院等社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)的銜接程序。從目前情況看，公安機(jī)關(guān)辦案任務(wù)繁重、警力緊張，在對(duì)符合法定情形的社區(qū)矯正對(duì)象予以治安管理處罰、配合查找和抓捕時(shí)主動(dòng)性不強(qiáng)或推諉拒絕，最終影響刑事執(zhí)行效果。涉及社區(qū)矯正工作的不同部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)銜接程序?qū)ι鐓^(qū)矯正工作的重大意義，在國(guó)家層面適時(shí)出臺(tái)關(guān)于銜接程序的實(shí)施細(xì)則，再由各省市政法委牽頭制定省市實(shí)施細(xì)則。在銜接程序中，應(yīng)明確不同機(jī)關(guān)的具體義務(wù)、不履行義務(wù)的法律責(zé)任和后果。例如，《社區(qū)矯正法》《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》均未對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的脫管、漏管作出規(guī)定。2016年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》對(duì)脫管、漏管作出區(qū)分界定，但未進(jìn)一步明確脫管的認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、司法行政機(jī)關(guān)追查權(quán)限以及技術(shù)手段的應(yīng)用等問題。在目前社區(qū)矯正工作實(shí)踐中，由于人員配備、技術(shù)手段、經(jīng)費(fèi)保障等原因，司法行政機(jī)關(guān)在查找脫管、漏管人員上難度較大，有必要進(jìn)一步明確脫管、漏管的具體適用標(biāo)準(zhǔn)。又如，《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》第三十六條、第三十八條均提到對(duì)符合法定情形的社區(qū)矯正對(duì)象，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以治安管理處罰，或提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)收監(jiān)執(zhí)行，但是未對(duì)其后續(xù)行為作出規(guī)范。為保障社區(qū)矯正工作順暢進(jìn)行，推進(jìn)刑事執(zhí)行一體化，應(yīng)制定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)之間工作銜接的實(shí)體性和程序性規(guī)范，明確社區(qū)矯正對(duì)象應(yīng)當(dāng)予以治安管理處罰或收監(jiān)執(zhí)行的基本情形，公安機(jī)關(guān)拒絕予以治安管理處罰或公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)拒絕收監(jiān)執(zhí)行時(shí)的法律責(zé)任、答復(fù)程序以及救濟(jì)途徑。例如，根據(jù)《社區(qū)矯正法》第三十條的規(guī)定，社區(qū)矯正對(duì)象失去聯(lián)系的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即組織查找，公安機(jī)關(guān)等有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合協(xié)助。為加強(qiáng)不同部門之間的溝通與配合，公安機(jī)關(guān)可以通過社區(qū)民警作為專職聯(lián)絡(luò)員的方式，負(fù)責(zé)公安機(jī)關(guān)與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)之間的銜接工作，從而提高社區(qū)矯正應(yīng)急處置突發(fā)事件的效率。

三是探索實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正監(jiān)管與處罰決定權(quán)一體化。在實(shí)踐中，監(jiān)獄服刑的罪犯違反監(jiān)規(guī)或?qū)嵤┻`法行為，由監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)予以懲戒和處罰，這里的懲戒和處罰屬于刑事執(zhí)行活動(dòng)，不同于公安機(jī)關(guān)針對(duì)社會(huì)上一般公民違反《治安管理處罰法》的行為作出的處罰。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象作出行政處罰，如警告、訓(xùn)誡，是因?yàn)樵谏鐓^(qū)矯正過程中，社區(qū)矯正對(duì)象違反了監(jiān)管規(guī)定，其人身危險(xiǎn)性或再犯可能性仍然較高。針對(duì)違反監(jiān)管行為的處罰以及下一步的監(jiān)管和矯正措施，主要圍繞如何消除社區(qū)矯正對(duì)象的再犯可能性。從處罰性質(zhì)、處罰原因、工作職能上看，對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的行政處罰和對(duì)公民的治安管理處罰存在差異。有觀點(diǎn)認(rèn)為，目前社區(qū)矯正的職能分工是雙主體結(jié)構(gòu)配置，司法行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，公安機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)。只有歸并執(zhí)行權(quán)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)才能有效承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。若因處罰機(jī)關(guān)與日常管理機(jī)關(guān)分屬不同行政部門，執(zhí)法只會(huì)更加被動(dòng)⑩鄭艷：《社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)刑事執(zhí)行權(quán)探究》，《行政與法》，2022年第3期。。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，公安機(jī)關(guān)需要承擔(dān)社會(huì)公共安全、治安管理以及刑事犯罪調(diào)查等職能，日常工作日益繁重。將涉及對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的除拘留外的其他行政處罰決定權(quán)移交給社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，有助于減輕公安機(jī)關(guān)的工作壓力。待《社區(qū)矯正法》修訂時(shí)機(jī)成熟時(shí)，通過法律的形式創(chuàng)設(shè)行政處罰方式，符合我國(guó)立法權(quán)限分配原理。綜上所述，社區(qū)矯正監(jiān)管與處罰決定權(quán)的一體化不僅符合立法權(quán)限的基本原理，而且符合我國(guó)社會(huì)未來的發(fā)展趨勢(shì)?王順安、馬聰：《中國(guó)特色社區(qū)矯正基本制度問題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2022年版，第355頁。。

四是通過立法創(chuàng)設(shè)新的行政處罰措施。根據(jù)《社區(qū)矯正法》，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)有權(quán)作出的行政處罰僅有訓(xùn)誡和警告兩種，存在方式單一、與收監(jiān)執(zhí)行之間缺乏過渡性措施等問題。 對(duì)于社區(qū)矯正對(duì)象違反監(jiān)管規(guī)定或禁止令，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)向公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)治安管理處罰的，為避免治安處罰決定作為具體行政行為被申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，公安機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提交的申請(qǐng)和證據(jù)嚴(yán)格審查，對(duì)是否作出處罰決定非常謹(jǐn)慎。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)也會(huì)擔(dān)心提請(qǐng)治安拘留被駁回而顧慮重重。如果公安機(jī)關(guān)決定不予治安管理處罰，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)只能對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行。因?yàn)橐坏┻M(jìn)入提請(qǐng)程序，就可以對(duì)其使用電子定位裝置，社區(qū)矯正對(duì)象逃跑或再次違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低。但是社區(qū)矯正對(duì)象的行為可能不足以適用這種嚴(yán)厲的限制人身自由的方式。在缺乏中間性制裁措施的情況下，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為可能違反比例性原則。因此，如果社區(qū)矯正對(duì)象較嚴(yán)重違規(guī)，但不符合撤銷緩刑、假釋等司法處罰措施的構(gòu)成條件時(shí)，選擇適用中間制裁措施；如適用中間制裁措施，社區(qū)矯正對(duì)象仍不能改正的，應(yīng)當(dāng)撤銷緩刑、假釋或收監(jiān)執(zhí)行。創(chuàng)設(shè)中間制裁措施，可以加大社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)自身執(zhí)法力度，減少與公安機(jī)關(guān)、人民法院等單位銜接機(jī)制的過多消耗，提高社區(qū)矯正執(zhí)法的效率。

《社區(qū)矯正法》規(guī)定的行政處罰，建立基礎(chǔ)是刑事執(zhí)行法律關(guān)系，但其具有很強(qiáng)的行政行為屬性，是特殊法律（刑事執(zhí)行法律）關(guān)系下的行政行為?司紹寒：《社區(qū)矯正程序問題研究》，法律出版社2019年版，第184頁。。因此，以《行政處罰法》作為上位法依據(jù)，在《社區(qū)矯正法》中探索建立保證金制度、家庭監(jiān)禁、社區(qū)服務(wù)等中間制裁措施，符合《立法法》要求和實(shí)踐合理性。

保證金制度適用于被管制、被宣告禁止令或其他再犯風(fēng)險(xiǎn)較高的社區(qū)矯正對(duì)象，可由本人、近親屬或者保證人向社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)繳納?司紹寒：《社區(qū)矯正程序問題研究》，法律出版社2019年版，第185頁。。如發(fā)生嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定或禁止令的情形，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)扣除或沒收保證金。如社區(qū)矯正順利完成，保證金全部退還。建立保證金制度，應(yīng)明確規(guī)定保證金的繳納方式、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、保管方式、退還程序等。

家庭監(jiān)禁適用于多次未經(jīng)許可超出活動(dòng)范圍活動(dòng)，違反禁止令進(jìn)入特定區(qū)域、場(chǎng)所，違反禁止令接觸被害人、證人、控告人的罪犯?司紹寒：《社區(qū)矯正程序問題研究》，法律出版社2019年版，第186頁。。家庭監(jiān)禁要求除參加正常工作、學(xué)習(xí)、治療、社區(qū)服務(wù)或者社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他活動(dòng)外，罪犯在一定時(shí)間內(nèi)不得離開住所。在英美等國(guó)的社區(qū)矯正理論與實(shí)踐中，根據(jù)罪犯違反監(jiān)管規(guī)定的嚴(yán)重程度不同，將家庭監(jiān)禁細(xì)分為三種類型：首先是宵禁令，僅要求罪犯夜間必須待在住處。其次是家庭拘留，要求罪犯所有時(shí)間都要待在家中，只有上班、上學(xué)、治療、醫(yī)療急救或進(jìn)行經(jīng)過批準(zhǔn)的購(gòu)物活動(dòng)時(shí)，才能離開住處。最后是家庭監(jiān)禁，也是最嚴(yán)厲的一種，要求罪犯除了參加宗教活動(dòng)或者看病外，其他時(shí)間都必須待在家中。家庭監(jiān)禁一方面依靠罪犯的家庭成員或共同居住的人協(xié)助監(jiān)督，另一方面可以依靠電子定位裝置等技術(shù)手段監(jiān)督。

社區(qū)服務(wù)是指由法院判決犯罪人到社區(qū)中進(jìn)行一定時(shí)間無償勞動(dòng)或者服務(wù)的非監(jiān)禁刑措施?吳宗憲：《社區(qū)矯正比較研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第581頁。。一般認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生于英國(guó)。社區(qū)服務(wù)適用于被判處輕刑的行政犯或財(cái)產(chǎn)犯。社區(qū)服務(wù)主要是為公共機(jī)關(guān)或慈善非營(yíng)利機(jī)構(gòu)進(jìn)行各類服務(wù)，如清理公路、保養(yǎng)和維修公共設(shè)施、美化環(huán)境等公益服務(wù)，或從事與他們個(gè)人技能相適應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目?武玉紅：《社區(qū)矯正管理模式研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第251頁。。我國(guó)《社區(qū)矯正法》第四十二條、《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》第四十四條采用“公益活動(dòng)”這一名稱，規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以組織社區(qū)矯正對(duì)象參加公益活動(dòng)。在制定《社區(qū)矯正法》實(shí)施細(xì)則時(shí)，可以考慮將參加公益活動(dòng)情況與遵守監(jiān)管規(guī)定相結(jié)合，使其成為具有獎(jiǎng)懲性的中間矯正措施。即對(duì)認(rèn)真遵守監(jiān)管規(guī)定且積極參加公益活動(dòng)的，可以給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，違反監(jiān)管規(guī)定的可以增加公益活動(dòng)種類或延長(zhǎng)公益活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)。

（二）完善社區(qū)矯正用警制度

截至2017年年底，全國(guó)20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共投入3000多名監(jiān)獄（戒毒）民警派駐延伸參加社區(qū)矯正工作?司法部社區(qū)矯正管理局編：《2012—2017年全國(guó)社區(qū)矯正工作統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，法律出版社2018年版，第13頁。。例如，2022年7月，海南省組織實(shí)施省監(jiān)獄管理局、省戒毒管理局、省社區(qū)矯正管理局三位一體的機(jī)構(gòu)體制改革，將全省監(jiān)獄民警隊(duì)伍、戒毒民警隊(duì)伍、社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍融為一體。需要明確的是，《社區(qū)矯正法實(shí)施辦法》第七條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)依法履行社區(qū)矯正工作中的押解、處置突發(fā)事件、追捕、限制出境等職責(zé)，參與社區(qū)矯正的監(jiān)獄（戒毒）警察，僅是協(xié)助開展社區(qū)矯正工作，不能以監(jiān)獄（戒毒）警察身份從事社區(qū)矯正執(zhí)法。為解決目前社區(qū)矯正用警中存在的問題，應(yīng)由各省通過規(guī)范性文件形式確立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄、戒毒管理機(jī)關(guān)的協(xié)同工作機(jī)制，規(guī)定具體操作細(xì)則，明確不同機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）持續(xù)推進(jìn)社區(qū)矯正執(zhí)法力量素質(zhì)提升

1.建立社區(qū)矯正執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度

經(jīng)過一百多年的發(fā)展，社區(qū)矯正模式在英美等西方國(guó)家已較為成熟。按照美國(guó)矯正協(xié)會(huì)的要求，成為緩刑假釋工作者應(yīng)獲得刑事執(zhí)法、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)或社會(huì)工作專業(yè)學(xué)士學(xué)位，或者具有與緩刑假釋相關(guān)的工作經(jīng)歷、訓(xùn)練或?qū)W分。應(yīng)聘者在正式入職前須參加短期專業(yè)培訓(xùn)，入職后每年參加在職工作培訓(xùn)。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，管理社區(qū)矯正對(duì)象的專業(yè)人員是觀護(hù)人，有專門的任職資格和職前錄用考試制度?武玉紅：《我國(guó)社區(qū)矯正隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)探究》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第3期。。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。”《社區(qū)矯正法》第十條規(guī)定，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備具有法律等專業(yè)知識(shí)的專門國(guó)家工作人員，履行監(jiān)督管理、教育幫扶等執(zhí)法職責(zé)。從以上法律規(guī)定和實(shí)踐來看，社區(qū)矯正作為刑事執(zhí)行工作，應(yīng)建立具有適當(dāng)學(xué)歷要求的正規(guī)化、職業(yè)化、法治化的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍，制定并實(shí)施社區(qū)矯正執(zhí)法崗位準(zhǔn)入和資質(zhì)認(rèn)定制度。

社區(qū)矯正執(zhí)法人員包括社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、受委托的司法所從事執(zhí)法的專職工作人員?？梢越Y(jié)合本區(qū)（縣）常住人口數(shù)和三年來年均列管社區(qū)矯正對(duì)象人數(shù)確定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的執(zhí)法人員編制。將具備專業(yè)背景、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為重要準(zhǔn)入條件，除遵循國(guó)家公務(wù)員入職考試的基本標(biāo)準(zhǔn)外，建立專業(yè)化和技術(shù)性的評(píng)價(jià)體系，優(yōu)先考慮具有法律、教育、心理、社會(huì)工作以及管理等專業(yè)背景的工作人員，并將入職條件限定為本科學(xué)歷以上。如果沒有上述專業(yè)背景，對(duì)具有執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、從事過社區(qū)矯正工作的社工、志愿者可以優(yōu)先考慮錄用。

在社區(qū)矯正執(zhí)法人員資質(zhì)認(rèn)定方面，一是建立社區(qū)矯正官制度。由于社區(qū)矯正對(duì)象生活在開放的社區(qū)中，社區(qū)矯正執(zhí)法人員兼具管理與服務(wù)雙重身份，日常工作非常繁重復(fù)雜，具有不同于普通公務(wù)員的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！渡鐓^(qū)矯正法》第十條將社區(qū)矯正工作人員稱為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員，這一名稱過長(zhǎng)，又容易造成不同類型人員混淆。可以考慮稱之為社區(qū)矯正官，與法官、檢察官并列，都作為政法機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員。建立社區(qū)矯正官制度，可以提升社區(qū)矯正執(zhí)法人員的地位，還有利于向職業(yè)化、正規(guī)化方向發(fā)展，有利于提高社區(qū)矯正執(zhí)法人員工作積極性。我國(guó)江西、河南等地正在進(jìn)行社區(qū)矯正官的試點(diǎn)，值得進(jìn)一步推廣應(yīng)用。二是明確社區(qū)矯正官職責(zé)和待遇。依據(jù)社區(qū)矯正官的工作職務(wù)和專業(yè)技能水平，可分為助理矯正官、社區(qū)矯正官、高級(jí)矯正官。社區(qū)矯正官的主要職責(zé)包括監(jiān)督管理、教育矯正、考核獎(jiǎng)懲、調(diào)查建議等。還可以設(shè)立類似于員額法官、員額檢察官的社區(qū)矯正法務(wù)官，承擔(dān)法律文書審查、執(zhí)法合規(guī)審核、執(zhí)法行為監(jiān)督、制度機(jī)制建設(shè)、社區(qū)矯正對(duì)象教育訓(xùn)誡等職責(zé)。深圳市福田區(qū)于2021年8月開始實(shí)施社區(qū)矯正法務(wù)官制度，在司法所配備法務(wù)官，兼具合規(guī)、風(fēng)控雙重職能。借鑒公安、監(jiān)獄人民警察的待遇和晉升制度，確定社區(qū)矯正執(zhí)法人員的職務(wù)序列、級(jí)別和專業(yè)職稱。進(jìn)一步完善工作保障機(jī)制。加大經(jīng)費(fèi)投入力度，提升社區(qū)矯正執(zhí)法人員的工作保障和薪金待遇。強(qiáng)化政策支持，引入激勵(lì)措施，建立合理的晉升機(jī)制，提高基層工作人員的積極性和主動(dòng)性。

2.持續(xù)加大社區(qū)矯正執(zhí)法人員培訓(xùn)力度

從國(guó)際上看，西方國(guó)家普遍由具有專業(yè)知識(shí)和豐富工作經(jīng)驗(yàn)的緩刑官、假釋官專門從事社區(qū)矯正工作，擔(dān)負(fù)著執(zhí)法和教育矯正的雙重職能。擔(dān)任緩刑官、假釋官需要具有較高的學(xué)歷和經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的專門培訓(xùn)。

一是進(jìn)一步提升并真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法人員培訓(xùn)機(jī)制的系統(tǒng)性和制度性。省級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正理論與實(shí)務(wù)研究，培養(yǎng)和打造既有理論研究能力，又能精準(zhǔn)指導(dǎo)實(shí)踐的師資隊(duì)伍。不斷加強(qiáng)對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法技術(shù)的研究和矯正社會(huì)工作研究，深度融合研究和培訓(xùn)工作，形成系統(tǒng)化的培訓(xùn)體系，最終建立培訓(xùn)所需的梯度和層次。

二是采取有效措施增強(qiáng)培訓(xùn)的精準(zhǔn)性。各級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)充分重視培訓(xùn)的重要意義。通過持續(xù)不斷的培訓(xùn)，提高基層執(zhí)法力量的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力，是加強(qiáng)基層執(zhí)法力量的有效途徑。大力開展專業(yè)培訓(xùn)，搭建上崗培訓(xùn)、等級(jí)評(píng)定等專業(yè)化平臺(tái)載體，加大專業(yè)化培訓(xùn)的頻度與深度。采取案例研討、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、專題輔導(dǎo)、交流討論等形式，開展具有針對(duì)性、可操作性、實(shí)用性的培訓(xùn)，幫助社區(qū)矯正工作人員樹立社區(qū)矯正現(xiàn)代化理念，掌握并學(xué)會(huì)運(yùn)用具體矯正技術(shù)。

（四）充分發(fā)揮社區(qū)矯正社會(huì)工作者的輔助作用

目前實(shí)踐中，通過政府購(gòu)買服務(wù)、勞務(wù)派遣等形式，社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正工作并發(fā)揮了重要作用。作為刑事執(zhí)行的輔助者，這些專職社工承擔(dān)了除審核批準(zhǔn)、分級(jí)管理等執(zhí)法事務(wù)外的所有事務(wù)性工作。從社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正工作的現(xiàn)狀來看，一方面，大多數(shù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)認(rèn)為專職社工是輔助人員，不是專業(yè)人員；另一方面，專職社工的薪金福利、晉升機(jī)制以及政策保障的不完善，造成離職現(xiàn)象嚴(yán)重、人員非常不穩(wěn)定。

為解決上述問題，應(yīng)完善社會(huì)工作者參與社區(qū)矯正相關(guān)制度。一是社會(huì)工作者應(yīng)朝著專業(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。《社區(qū)矯正法》第十一條規(guī)定：“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)根據(jù)需要，組織具有法律、教育、心理、社會(huì)工作等專業(yè)知識(shí)或者實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作者開展社區(qū)矯正相關(guān)工作。”除社區(qū)矯正中懲罰性監(jiān)管和形式化臺(tái)賬外，社會(huì)工作者應(yīng)主要承擔(dān)入戶查訪、教育談話、組織公益活動(dòng)、心理矯正等工作。二是建立和完善對(duì)社會(huì)工作者的激勵(lì)機(jī)制。加大對(duì)社區(qū)矯正工作的經(jīng)費(fèi)投入，提高社會(huì)工作者的工作待遇、福利保障，在編制轉(zhuǎn)變?2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》要求：加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中招錄（聘）公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員、選拔街道干部力度。、晉升通道等方面給予政策支持，可以優(yōu)先參考社會(huì)工作者的工作年限和業(yè)績(jī)。目前，司法部在部分省市開展的司法協(xié)理員制度試點(diǎn)，正是為有效緩解基層法治職能增加與人員配備不足之間的矛盾的重要探索。在建立相關(guān)制度機(jī)制上兩者可相互借鑒。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作者的專業(yè)培訓(xùn)。社區(qū)矯正工作對(duì)社會(huì)工作者的要求較高，可以制定有針對(duì)性的專門課程，邀請(qǐng)相關(guān)實(shí)務(wù)專家通過集中授課、問題解答、經(jīng)驗(yàn)交流等形式開展培訓(xùn)。結(jié)合當(dāng)前社區(qū)矯正工作人員，特別是一些轉(zhuǎn)崗從事社區(qū)矯正的社會(huì)工作者的現(xiàn)狀，開展《刑法》《刑事訴訟法》以及《社區(qū)矯正法》等法律法規(guī)知識(shí)和崗位技能培訓(xùn)，促使其樹立現(xiàn)代法治觀念和刑事執(zhí)行理念，提高其法律素養(yǎng)，最終提升社區(qū)矯正工作質(zhì)效。