以法治督察現(xiàn)代化推動法治政府建設(shè)現(xiàn)代化探析

鄧昌學(xué)（湖南省委全面依法治省委員會辦公室）

習(xí)近平總書記強調(diào)，推進全面依法治國，法治政府建設(shè)是重點任務(wù)和主體工程，對法治國家、法治社會建設(shè)具有示范帶動作用，要率先突破。法治督察是推動黨中央關(guān)于全面依法治國決策部署和政策措施貫徹落實的重要手段。本文結(jié)合近年來湖南省委全面依法治省委員會辦公室（以下簡稱湖南省委依法治省辦）組織開展的法治督察工作，分析總結(jié)了湖南省法治督察現(xiàn)狀，并堅持問題導(dǎo)向，提出以法治督察現(xiàn)代化①本文所稱的“現(xiàn)代化”，是指思想觀念、工作體系、工作能力的現(xiàn)代化。推動法治政府建設(shè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)率先突破，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的作用，為建設(shè)中國式現(xiàn)代化新湖南提供有力法治保障。

一、法治督察工作開展情況

自2019年設(shè)立以來，湖南省委依法治省辦根據(jù)中央全面依法治國委員會辦公室（以下簡稱中央依法治國辦）部署先后組織開展全省法治建設(shè)督察8次，湖南省接受中央依法治國辦法治政府建設(shè)實地督察1次（詳見表1）。通過督察，壓緊壓實了全省各級黨委、政府及其工作部門的法治政府建設(shè)責(zé)任，湖南省法治政府建設(shè)工作不斷向縱深推進，有效促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、助推社會高效能治理、保障群眾高品質(zhì)生活。

表1：湖南省委依法治省辦組織開展法治建設(shè)督察情況

一是部署周密。湖南省委依法治省辦每年根據(jù)中央依法治國辦督察通知要求印發(fā)督察工作方案和督察工作細則，并對中央依法治國辦通知規(guī)定的督察內(nèi)容進行細化，要求各市州、各省直及中央在湘行政執(zhí)法部門對照督察內(nèi)容進行自查并提交自查報告。在自查基礎(chǔ)上，省委依法治省辦再確定部分市州、省直及中央在湘有關(guān)部門進行實地督察。市州、縣市區(qū)也按照要求組織開展了本級法治督察，湖南初步形成了省、市、縣“三級聯(lián)動”的法治督察體系。

二是舉措務(wù)實。湖南省委依法治省辦每年從省直及中央在湘有關(guān)部門抽調(diào)人員，邀請律師等專家成立督察組，由省委依法治省辦成員分別帶隊開展實地督察，主要督察方式包括聽取匯報、網(wǎng)絡(luò)檢索、材料查證、案卷評查、隨機訪談、法律知識測試、問卷測評等，多方面掌握被督察單位法治政府建設(shè)情況。目前累計評查行政執(zhí)法案卷1850余本、開展談話1069人次，隨機抽取執(zhí)法人員考試869名，組織對民營企業(yè)家、個體工商戶、律師和法律工作者等進行營商環(huán)境測評1800余人次（詳見圖1）。

圖1：近三年實地督察情況

三是成效突出。督察結(jié)束后，省委依法治省辦起草督察報告和被督察單位問題清單，報省委全面依法治省委員會領(lǐng)導(dǎo)同意后，督察報告印發(fā)全省，問題清單點對點反饋給被督察單位，要求對照開展全面排查，以點帶面、舉一反三地進行整改，并適時開展“回頭看”，目前已累計推動解決法治建設(shè)突出問題2830余個，法治督察對法治政府建設(shè)的推動作用進一步顯現(xiàn)。2022年來，省委依法治省辦印發(fā)全省道路交通安全和運輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題線索清單三批共824條，追責(zé)319人，整改率達95%以上；中央依法治國辦法治政府建設(shè)實地督察反饋意見整改108項任務(wù)全部整改完成，追責(zé)36人，獲中央依法治國辦肯定。2023年3月，湖南省委依法治省辦作為唯一單位在中央依法治國辦召開的全國道路交通安全和運輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問題專項整治工作推進會上介紹工作經(jīng)驗。

盡管湖南在法治督察工作中取得了一定的成績，但面對新時代新征程的新任務(wù)新要求，仍有一些問題和困難，例如，法治督察制度機制還不夠完善，專項督察、個案督察、法治重大責(zé)任事項約談、掛牌督辦、責(zé)任追究等工作機制還處于探索起步階段；問題線索移送處理程序還不夠規(guī)范，法治督察單位與相關(guān)職能部門之間的問題線索信息溝通共享等還不夠流暢；督察整改“一盤棋”的思想認識較為缺乏，一些地方和部門仍然存在“誰被督察誰有問題，沒被督察就沒有問題”“誰被督察誰才整改，沒被督察就不用整改”的錯誤認識；社會公眾參與度有待進一步提高，通過營商環(huán)境測評了解各行業(yè)各領(lǐng)域市場主體需求的覆蓋面還需要進一步擴大；法治建設(shè)工作信息化水平還比較滯后，政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合不夠充分，人民群眾投訴舉報和意見建議反饋渠道不夠便捷，“信息壁壘”還未完全打通等等，在一定程度上反映了各地區(qū)各部門法治政府建設(shè)存在的短板弱項。

二、法治督察現(xiàn)代化的實踐路徑

習(xí)近平總書記指出，一個現(xiàn)代化的國家必然是法治國家。要實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，必須實現(xiàn)法治工作現(xiàn)代化。要發(fā)揮法治督察的整體推動作用，通過法治督察現(xiàn)代化推動法治政府建設(shè)各項工作現(xiàn)代化，在全面依法治省中實現(xiàn)率先突破。

（一）推動法治政府建設(shè)工作信息化

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記立足信息化發(fā)展大勢和國內(nèi)國際大局，明確提出“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”“以信息化驅(qū)動現(xiàn)代化”等重大論斷，深刻論述了信息化與中國式現(xiàn)代化的一系列重大理論和實踐問題，深刻闡明了信息化在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化全局中的重要地位和作用。

1.建立黨領(lǐng)導(dǎo)的法治政府建設(shè)綜合管理一體化信息平臺。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求。充分發(fā)揮省委全面依法治省委員會在全面依法治省工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，以法治督察為總抓手，其他監(jiān)督方式協(xié)同配合，建立全省統(tǒng)一的省、市、縣、鄉(xiāng)四級貫通的法治政府建設(shè)綜合管理一體化信息平臺，與各地區(qū)各部門現(xiàn)有的法治工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，打通數(shù)據(jù)壁壘，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，暢通公眾參與渠道，推動法治政府建設(shè)各項工作網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、一網(wǎng)通辦，實現(xiàn)法治督察與其他監(jiān)督方式對法治政府建設(shè)工作全過程全方位動態(tài)監(jiān)管。一體化信息平臺的相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)歸屬于省委，由省委依法治省辦行使具體管理職責(zé)。

建立法治政府建設(shè)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，納入日常公文辦理、請示報告、年度述法、年度報告、法治督察、示范創(chuàng)建等法治政府建設(shè)的綜合業(yè)務(wù)工作。其中，法治督察工作模式如圖2所示。

圖2：法治督察工作模式

建立行政立法管理系統(tǒng)，與人大地方立法業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)通，納入行政立法項目的起草、公眾參與、審查修改、提請審議、公布等環(huán)節(jié)（詳見圖3）。

圖3：行政立法管理系統(tǒng)

建立重大行政決策管理系統(tǒng)，納入重大行政決策起草、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等環(huán)節(jié)（詳見圖4）。

圖4：重大行政決策管理系統(tǒng)

建立行政規(guī)范性文件管理系統(tǒng)，納入行政規(guī)范性文件的起草、合法性審查、公平競爭審查、“三統(tǒng)一”②根據(jù)《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》“三統(tǒng)一”是指規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布。等環(huán)節(jié)（詳見圖5）。

圖5：規(guī)范性文件管理系統(tǒng)

建立行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督系統(tǒng)，與“一件事一次辦”全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺聯(lián)通，與各級行政執(zhí)法部門的行政處罰、行政確認、“雙隨機、一公開”監(jiān)管、行政檢查等行政執(zhí)法業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)聯(lián)通，納入行政執(zhí)法體制改革、行政執(zhí)法案卷評查、行政執(zhí)法人員管理等工作。建立行政復(fù)議與應(yīng)訴管理系統(tǒng)，與法院行政審判業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)通，納入行政復(fù)議申請、受理、審理、決定、應(yīng)訴、判決等環(huán)節(jié)（詳見圖6）。

圖6：行政執(zhí)法與監(jiān)督管理

建立“兩法銜接”管理系統(tǒng)，與相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)通，納入相關(guān)行政執(zhí)法部門移送涉嫌犯罪案件、公安機關(guān)立案、檢察機關(guān)審查起訴、審判機關(guān)判決等環(huán)節(jié)（詳見圖7）。

圖7：“兩法銜接”管理系統(tǒng)

建立整合相關(guān)數(shù)據(jù)庫，與公民、法人或者其他組織、行政執(zhí)法人員等數(shù)據(jù)庫聯(lián)通，納入相關(guān)行業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的專家?guī)?，如立法專家?guī)臁⒙犠C主持人庫、行政復(fù)議咨詢專家?guī)?、法治督察專家?guī)斓鹊取?/p>

根據(jù)需要建立其他法治工作系統(tǒng)，按照黨的二十大報告中關(guān)于“全面推進國家各方面工作法治化”的要求，后續(xù)納入全面依法治省的其他相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

2.暢通人民群眾溝通交流渠道。面向社會公眾開通信息平臺客戶端，在法治政府建設(shè)中堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義。

一是暢通舉報投訴渠道。對行政機關(guān)作出的損害相對人合法權(quán)益的行為，對行政機關(guān)的不作為、亂作為、慢作為，對行政執(zhí)法人員的“索拿卡要”“推諉扯皮”等行為，人民群眾可以直接通過平臺進行實名或匿名投訴舉報，投訴舉報信息直達相關(guān)監(jiān)督部門和督察單位。

二是暢通意見反饋渠道。對相關(guān)職能部門通過平臺公開發(fā)布或者點對點推送的涉及人民群眾切身利益的立法、重大行政決策、規(guī)范性文件等征求意見，向相關(guān)職能部門提出意見建議等，人民群眾可以直接通過平臺反饋。督察單位也可以通過平臺分地區(qū)分行業(yè)分類別隨機推送至相關(guān)市場主體進行營商環(huán)境測評，利用平臺進行統(tǒng)計分析，最大限度擴大公眾參與度，提高統(tǒng)計分析效率。

三是暢通直接參與渠道。對行政機關(guān)舉行的關(guān)于立法、重大行政決策、規(guī)范性文件制定及行政執(zhí)法等方面的聽證會、座談會、論證會等，人民群眾可以通過平臺發(fā)布或者點對點推送的會議通知積極報名，由平臺隨機確定參與對象。

3.梳理優(yōu)化流程并明確職責(zé)權(quán)限。用信息化手段給行政機關(guān)工作人員“定崗定責(zé)”，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，避免“權(quán)力任性”。

一是梳流程。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，全面梳理完善法治政府建設(shè)各項工作的辦事流程，將法律規(guī)定的程序和時限轉(zhuǎn)化為信息系統(tǒng)的程序和時限，避免行政行為程序缺失或程序違法；統(tǒng)一相關(guān)文書格式，統(tǒng)一法律適用，統(tǒng)一行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，確保行政行為實體公正；暢通用戶體驗反饋渠道，根據(jù)行政機關(guān)工作人員或人民群眾在使用信息平臺過程中提出的“合理化建議”，不斷對流程進行調(diào)整優(yōu)化。

二是明權(quán)責(zé)。壓緊壓實各級各部門的法治建設(shè)責(zé)任，各級黨委承擔(dān)本地區(qū)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各級政府及其部門承擔(dān)本地區(qū)本部門法治政府建設(shè)主體責(zé)任。行政立法、重大行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法等具體承辦部門承擔(dān)直接責(zé)任，相關(guān)經(jīng)辦人員在系統(tǒng)中按流程辦理具體事務(wù)，為直接責(zé)任人；相關(guān)法制審核機構(gòu)在系統(tǒng)中出具法制審核意見，承擔(dān)法制審核責(zé)任；相關(guān)負責(zé)人進行審定，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

三是有監(jiān)督。負有監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)部門可以通過信息平臺分別對行政立法、重大行政決策、規(guī)范性文件的全流程進行監(jiān)督；案卷評查、行政復(fù)議、行政審判等部門可以通過信息平臺直接調(diào)取相關(guān)行政執(zhí)法電子案卷，作出相應(yīng)決定、裁判；督察單位可以通過信息平臺對前述所有的業(yè)務(wù)工作和監(jiān)督工作進行督察，實現(xiàn)對法治政府建設(shè)各項工作全流程動態(tài)監(jiān)管。

（二）推動督察工作機制規(guī)范化

一是科學(xué)組織法治督察工作。改進督察方式方法，線上督察與線下核查相結(jié)合，提高督察工作精細化水平和工作效能，進一步擴大督察覆蓋范圍。每年提前組織成立督察組，收集有關(guān)部門問題線索，同時通過信息平臺查看被督察單位相關(guān)文件是否網(wǎng)上公布，相關(guān)重大行政決策、規(guī)范性文件是否履行法定程序，調(diào)閱行政執(zhí)法電子案卷進行評查等，梳理出具體問題后到被督察單位實地核查，既能增加督察現(xiàn)場匯報會的分量，向相關(guān)地區(qū)和部門負責(zé)人傳導(dǎo)壓力，達到“紅臉出汗”目的，又能提高督察的針對性、實效性、權(quán)威性。將實地督察反饋意見作為整個督察工作的重要環(huán)節(jié)，召開由被實地督察地區(qū)黨政主要負責(zé)人、各部門主要負責(zé)人參加的督察意見現(xiàn)場反饋會，既肯定典型經(jīng)驗，又實名通報突出問題，提高法治督察工作權(quán)威性。

二是建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。12345便民服務(wù)熱線、信訪等部門接受人民群眾的來信來訪來電，掌握了法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題線索；司法行政部門對政府規(guī)章、規(guī)范性文件進行備案審查，對相關(guān)部門規(guī)范性文件進行“三統(tǒng)一”，對相關(guān)執(zhí)法部門的行政執(zhí)法案卷進行評查，代表本級政府作出行政復(fù)議決定，掌握了行政機關(guān)在行政立法、規(guī)范性文件管理、行政執(zhí)法等方面存在的普遍問題線索；審判機關(guān)對相關(guān)行政訴訟案件進行審理，掌握了行政機關(guān)的典型案例；法治督察單位在實地督察過程中發(fā)現(xiàn)的問題線索需要移交有關(guān)部門處理等。加強法治督察單位與以上相關(guān)部門銜接，建立工作協(xié)同、信息溝通、線索移交等制度機制，及時掌握法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題和各行業(yè)各領(lǐng)域存在的普遍性問題。

三是結(jié)合實際開展督察。堅持以人民為中心，聚焦法治領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)熱點問題和人民群眾反映強烈的突出問題，綜合梳理分析，提出專項督察建議，按程序報同級黨委批準(zhǔn)后實施，力爭每年至少解決一個專項問題，各個擊破，循序漸進，久久為功。加大對重大法治事件督察力度，完善重大法治事件督察工作程序機制，推動形成全面督察、專項督察及個案督察有機結(jié)合的工作格局。

（三）推動督察結(jié)果運用長效化

一是切實推動工作。法治督察的根本目的在于解決問題、推動工作。通過督察深入總結(jié)被督察單位取得的經(jīng)驗成效和存在的問題，摸清制約法治政府建設(shè)進程的“難點”“痛點”和“堵點”，精準(zhǔn)提出問題清單，加強督察整改“回頭看”，推動被督察單位抓緊抓實問題整改，同時加大對被督察單位典型經(jīng)驗的宣傳推介，激發(fā)內(nèi)生動力，推動其他地區(qū)和部門創(chuàng)優(yōu)爭先，實現(xiàn)法治政府建設(shè)水平整體提升。

二是推動考核評價。健全法治督察單位與黨委組織部門溝通協(xié)調(diào)機制，督察單位將督察情況或者發(fā)現(xiàn)的問題通過簡報、專報等形式向同級黨委組織人事部門進行通報，作為被督察單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員考核評價的重要參考，推動黨政主要負責(zé)人切實履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。

三是推動監(jiān)督問責(zé)。建立健全法治督察單位與黨委巡視巡察機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)等溝通協(xié)調(diào)機制，進一步完善法治督察與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)調(diào)配合機制，加強問題線索移送，強化結(jié)果運用。應(yīng)當(dāng)追責(zé)問責(zé)的，移送相關(guān)部門追責(zé)問責(zé)，不該問責(zé)的實事求是，做到“三個區(qū)分開來”，依法依規(guī)容錯免責(zé)，更好地激勵各級干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，不斷健全完善守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治建設(shè)責(zé)任機制。

（四）推動督察工作力量專業(yè)化

一是加強法治督察專門隊伍建設(shè)。各級督察單位作為法治督察具體組織者、參與者，首要提升其工作人員的專業(yè)能力和水平，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多種形式全方位提升督察專門隊伍的組織協(xié)調(diào)能力、文字綜合能力和法律專業(yè)能力。

二是充分借助第三方力量。邀請黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞記者等方面的代表參加督察組，發(fā)揮各方面優(yōu)勢搜集問題線索，加大法治督察專業(yè)知識培訓(xùn)力度，形成法治督察工作合力，讓督察更“接地氣”、更有實效。

三是探索建立督察專家?guī)?。建立省、市、縣三級法治督察專家?guī)欤{全省各級各部門法治工作機構(gòu)優(yōu)秀的法律專業(yè)人員、律師及法律工作者，優(yōu)先選擇做事認真踏實、業(yè)務(wù)能力突出的年輕干部，每年根據(jù)部署隨機選派督察專家進行跨區(qū)域交叉督察。制定督察專家?guī)旃芾磙k法，明確選拔標(biāo)準(zhǔn)、流程、日常管理、退出機制等內(nèi)容。加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，充分發(fā)揮專家作用，在提高督察工作質(zhì)效的同時，進一步推動提升專家所在單位或行業(yè)的法治建設(shè)和法律服務(wù)水平。