鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設(shè)路徑優(yōu)化探討*

張帥梁（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授）

2023年8月，司法部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于常態(tài)化開展“鄉(xiāng)村振興 法治同行”活動的通知》（以下簡稱《通知》）?！班l(xiāng)村振興 法治同行”常態(tài)化活動的開展，是自2021年5月以來在全國開展的“鄉(xiāng)村振興 法治同行”活動的提質(zhì)升級，將法治鄉(xiāng)村建設(shè)推向了新高度。常態(tài)化的法治鄉(xiāng)村建設(shè)更加注重發(fā)揮法治的引導(dǎo)規(guī)范和治理作用，以“自治、法治、德治”的“三治合一”集合效應(yīng)和常態(tài)化“法治同行”伴生模式，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化扎實(shí)推進(jìn)，賦能鄉(xiāng)村振興建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

扎實(shí)推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)是《通知》的重要內(nèi)容。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理之基，能夠?yàn)猷l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平普惠的法治環(huán)境，提供強(qiáng)而有力的法律保障。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理之要，能夠增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理能力，使其更加面向現(xiàn)代化，更加科學(xué)有效。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理之魂，讓群眾遇到問題通過法律手段實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?，有利于營造安定祥和的鄉(xiāng)村治理新氣象，打造鄉(xiāng)村文明新局面。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理之本，使得農(nóng)民群眾的合法權(quán)益得到依法保護(hù)，社會保障得到更公平分配。法治鄉(xiāng)村是全面依法治國的重要根系，沒有全面依法治理的鄉(xiāng)村，就沒有全面依法治國的開花結(jié)果。法治鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是深化改革和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求，有利于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面進(jìn)程。

一、法治鄉(xiāng)村建設(shè)取得的經(jīng)驗(yàn)成效

2018年發(fā)布的中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。提出加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，建設(shè)法治鄉(xiāng)村。2021年，司法部印發(fā)《“鄉(xiāng)村振興 法治同行”活動方案》，自2021年5月至2023年5月在全國開展“鄉(xiāng)村振興 法治同行”活動，旨在通過推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。隨著“鄉(xiāng)村振興 法治同行”活動的常態(tài)化開展，法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平將會持續(xù)提升。法治鄉(xiāng)村建設(shè)方興未艾，在多個方面取得了顯著成就。

（一）法律制度建設(shè)日趨完善

在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中，著力完善農(nóng)村法律法規(guī)體系，通過修訂和制定相應(yīng)法律法規(guī)，確保鄉(xiāng)村事務(wù)依法運(yùn)行。通過健全完善涉農(nóng)法律法規(guī)制度體系，構(gòu)建推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”，強(qiáng)化了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的頂層設(shè)計，夯實(shí)了良法善治的制度基石，為鄉(xiāng)村振興提供了全面規(guī)劃和指導(dǎo)。此外，地方政府積極出臺相應(yīng)法規(guī)政策，針對實(shí)際問題因地制宜進(jìn)行規(guī)范和解決，為鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展提供了有力的法律保障，推動法治鄉(xiāng)村建設(shè)不斷深化。

（二）基層治理體系日益加強(qiáng)

法治鄉(xiāng)村建設(shè)致力于提升農(nóng)村基層治理的能力和水平。一方面，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、設(shè)立村級權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，推行透明化、程序化村務(wù)管理，加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)，強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的合法性和約束力，提高村民的參與度和自治能力。另一方面，積極延伸社會治理現(xiàn)代化的覆蓋范圍，充分發(fā)揮民主法治示范村的輻射帶動作用，強(qiáng)化訴源治理，維護(hù)和諧穩(wěn)定，進(jìn)一步完善基層治理服務(wù)體系。

（三）權(quán)益保護(hù)機(jī)制日臻豐富

當(dāng)下農(nóng)民權(quán)益保護(hù)首先集中于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)。一是完善農(nóng)村土地確權(quán)登記制度。通過全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，我國已經(jīng)完成了99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的土地確權(quán)工作，強(qiáng)化了土地承包制度的穩(wěn)定性。二是加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)。建立健全工資支付保障、勞動合同、社會保險等制度，改善農(nóng)民工勞動環(huán)境，保障農(nóng)民工就業(yè)。三是設(shè)立鄉(xiāng)村法律援助中心、法律服務(wù)站等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)探索建立和完善多元化維權(quán)機(jī)制，為農(nóng)民群眾提供多元法律服務(wù)。

（四）法治宣教效能不斷提升

一是示范帶動，誰執(zhí)法誰普法?！掇r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的依法開展進(jìn)行了有效規(guī)范，涵蓋多個領(lǐng)域，強(qiáng)化執(zhí)法工作，提升基層法治隊伍的規(guī)范化建設(shè)。二是法治下鄉(xiāng)，提升農(nóng)民法律素養(yǎng)水平。通過開展法治宣傳活動、舉辦農(nóng)民法律培訓(xùn)等方式，提高農(nóng)民群眾對法治的認(rèn)知和理解，促進(jìn)其法律意識的增強(qiáng)和法律知識的擴(kuò)充。

二、法治鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的問題挑戰(zhàn)

法治鄉(xiāng)村建設(shè)非一夕之功。法治鄉(xiāng)村建設(shè)既要面臨基本國情帶來的法治建設(shè)壓力，還要承擔(dān)鄉(xiāng)村領(lǐng)域存在的獨(dú)特問題與挑戰(zhàn)。

（一）立法執(zhí)法機(jī)制有待進(jìn)一步完善

首先是法律法規(guī)不夠健全。法治鄉(xiāng)村建設(shè)涉及眾多方面，盡管近年來我國對涉農(nóng)法律法規(guī)進(jìn)行了較大幅度的修訂和制定，但仍然存在監(jiān)管空白和缺乏可操作性的情況，難以及時解決鄉(xiāng)村治理中的實(shí)際問題。其次是執(zhí)法與監(jiān)督不夠到位。由于執(zhí)法力量不足和執(zhí)法水平參差不齊，對于農(nóng)村土地、資源利用等方面的違規(guī)行為難以從根本上進(jìn)行打擊，容易導(dǎo)致違法行為的滋生和蔓延。同時，法律監(jiān)督機(jī)制相對薄弱，鄉(xiāng)村基層監(jiān)督主體力量不強(qiáng)，對權(quán)力的監(jiān)督和制約不夠，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租等腐敗問題。

（二）法律服務(wù)體系有待進(jìn)一步健全

首先體現(xiàn)在公共法律服務(wù)能力和資源的不均衡。不同省份和縣域之間的差距較大，資金、人才和資源分配不均衡，有些鄉(xiāng)村地區(qū)的服務(wù)站點(diǎn)設(shè)施簡陋、人員數(shù)量不足、缺乏專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民群眾難以獲得優(yōu)質(zhì)便捷高效的法律服務(wù)。其次是法律服務(wù)手段相對落后。鄉(xiāng)村地區(qū)的公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)大多采用傳統(tǒng)的面對面服務(wù)方式，缺乏信息化、便捷化的手段和創(chuàng)新形式，這導(dǎo)致了服務(wù)范圍有限、效率低下，難以滿足農(nóng)民群眾多樣化、個性化的法律需求。

（三）基層治理難題有待進(jìn)一步紓解

由于鄉(xiāng)村地區(qū)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊性、復(fù)雜性，基層治理的難度較大。一方面，基層干部應(yīng)對農(nóng)村復(fù)雜問題的專業(yè)性和適應(yīng)性不足，還存在個別干部利用職務(wù)之便侵占農(nóng)村資源、濫用公共權(quán)力的現(xiàn)象。另一方面，一些村民群眾對村務(wù)管理參與度不高，導(dǎo)致民主決策實(shí)施困難。在遇到問題時，經(jīng)常依靠“法律明白人”“單兵作戰(zhàn)”，缺少協(xié)調(diào)聯(lián)動，法治鄉(xiāng)村建設(shè)水平有待提升。

（四）法治意識與素養(yǎng)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)民群眾的法治意識和法律素養(yǎng)水平相對偏低，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)亟待解決的問題。存在法律宣傳教育力度不足、宣傳內(nèi)容與群眾需求脫節(jié)的窘境。農(nóng)民群眾對于相關(guān)法律知識的了解和認(rèn)知仍存在局限性，缺乏對于鄉(xiāng)土文化背景下特定法律法規(guī)條款的宣傳普及與深入講解，普法形式單一，缺乏針對性和實(shí)效性。一些農(nóng)民群眾在維護(hù)自身權(quán)益時缺乏法律意識和維權(quán)技能，導(dǎo)致其訴諸纏訪鬧訪等非正常上訪手段解決問題，存在不可預(yù)期的風(fēng)險和隱患。

三、法治鄉(xiāng)村建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

“鄉(xiāng)村振興 法治同行”是一項(xiàng)長期工程。有學(xué)者認(rèn)為，我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)歷了從片面強(qiáng)調(diào)土地問題到全面建設(shè)、從法律保障到法治文化建設(shè)、從單純依靠政府管理到完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，反映了我國鄉(xiāng)村法治建設(shè)在適應(yīng)社會變革和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中不斷深化和完善的過程?！班l(xiāng)村振興 法治同行”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。法治鄉(xiāng)村需要鄉(xiāng)村立法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、涉農(nóng)司法和農(nóng)民守法的全流程配合，需要司法行政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮各自在服務(wù)鄉(xiāng)村振興方面的職能和優(yōu)勢，推進(jìn)活動常態(tài)化、長效化。

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)村立法執(zhí)法體制機(jī)制

第一，完善鄉(xiāng)村法律體系。制定和完善相關(guān)法律法規(guī)、政策文件，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供有力的法律支撐。應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)制定與鄉(xiāng)村實(shí)際相適應(yīng)的法律法規(guī)，在制定法律法規(guī)時，應(yīng)考慮到鄉(xiāng)村特有的經(jīng)濟(jì)、社會和文化背景。例如，可以設(shè)立特殊的土地利用規(guī)劃和管理制度，符合農(nóng)村的土地特點(diǎn)和農(nóng)民群眾需求；加強(qiáng)對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持和保護(hù)，制定針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)法規(guī)，鼓勵模范典型帶動下的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等。

第二，建設(shè)法治工作執(zhí)行與反饋機(jī)制。為了保證法律法規(guī)的有效執(zhí)行，需要建立起一套科學(xué)合理的執(zhí)行機(jī)制，建立健全法治建設(shè)工作考核評估體系，對各地的法治建設(shè)情況進(jìn)行定期考核和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，并采取相應(yīng)措施加以改進(jìn)。

第三，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。建立有效的法律監(jiān)督和違法違規(guī)行為查處機(jī)制，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或工作組，負(fù)責(zé)督導(dǎo)和協(xié)助處理相關(guān)問題；建立健全舉報和投訴渠道機(jī)制，保護(hù)舉報人的合法權(quán)益，鼓勵農(nóng)民群眾積極參與村務(wù)管理，監(jiān)督村干部行為，強(qiáng)化紀(jì)律和法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效。

（二）完善鄉(xiāng)村基層法治保障措施

第一，完善法律服務(wù)和司法救助體系。推動基層政府與鄉(xiāng)村法律服務(wù)機(jī)構(gòu)有機(jī)銜接，促進(jìn)司法所與公共法律服務(wù)實(shí)體一體建設(shè)，在建立健全鄉(xiāng)村地區(qū)司法救助機(jī)制，增加農(nóng)村法律援助中心、法律服務(wù)站和移動法律服務(wù)車設(shè)置的同時，引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)調(diào)解團(tuán)隊，在鄉(xiāng)村維權(quán)服務(wù)站點(diǎn)設(shè)立更多咨詢點(diǎn)，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，建立有效的信息共享機(jī)制，提供多元化救助解決渠道。

第二，加強(qiáng)農(nóng)村法治人才隊伍建設(shè)。增加鄉(xiāng)村地區(qū)法治隊伍人員編制，加大基層執(zhí)法、普法力量；培養(yǎng)涉農(nóng)工作法治人才，積極引進(jìn)具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識的法律人才，提高服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平；在確保專業(yè)素質(zhì)提升的同時注重其責(zé)任心和服務(wù)意識的增強(qiáng)，定期開展培訓(xùn)以提高其執(zhí)業(yè)能力；此外，建立健全科學(xué)人員的激勵機(jī)制，確保法治人才引得進(jìn)、留得住、用得好。

第三，引入科技手段提升治理效能。推動信息技術(shù)與法治鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，建立數(shù)字化農(nóng)村管理平臺，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的快速傳輸和查詢；推廣“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解”模式，通過在線平臺快速調(diào)解矛盾糾紛，降低矛盾激化風(fēng)險和問題解決成本；利用大數(shù)據(jù)分析問題預(yù)測趨勢，為農(nóng)村治理提供信息支持；同時，建立電子證照系統(tǒng)、數(shù)字信息管理系統(tǒng)，簡化辦事流程，提高行政效率。

（三）提高法治鄉(xiāng)村建設(shè)效能

第一，加強(qiáng)黨建思想引領(lǐng)。法治鄉(xiāng)村建設(shè)要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保法治鄉(xiāng)村建設(shè)圍繞黨中央決策部署，法治鄉(xiāng)村建設(shè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)一。黨的基層組織應(yīng)發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，引導(dǎo)和帶領(lǐng)鄉(xiāng)村干部和居民群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

第二，加強(qiáng)社會共治機(jī)制建設(shè)。建立健全村級民主決策機(jī)制，構(gòu)建涵蓋不同利益群體的協(xié)商共治機(jī)制，讓村民自主參與村務(wù)管理、決策和監(jiān)督，形成鄉(xiāng)村社會共治良好氛圍。鼓勵并支持合作社、基金會等非政府組織在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮積極作用，推動相關(guān)議題的設(shè)立，協(xié)助相關(guān)問題的解決。

第三，完善監(jiān)督考核制度。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化與現(xiàn)代化，農(nóng)民是主體，村干部是關(guān)鍵。村干部應(yīng)以身作則，進(jìn)一步深化村務(wù)公開，接受村民群眾監(jiān)督。建立健全考核問責(zé)機(jī)制，確保村干部盡責(zé)履職、依法行政。

（四）增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部群眾法治觀念

第一，加大普法宣傳教育力度。緊扣“農(nóng)”字主題，圍繞農(nóng)村全面進(jìn)步，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民美好生活，推廣普及涉農(nóng)法律法規(guī)知識。通過組織宣講活動、舉辦法律講座、印發(fā)易懂手冊等方式深入基層普法，提升農(nóng)民群眾法治能力水平。

第二，加強(qiáng)基層干部法治教育培訓(xùn)。制定系統(tǒng)培訓(xùn)計劃，組織定期法治教育培訓(xùn)班，強(qiáng)化現(xiàn)場實(shí)踐教學(xué)，定期組織開展參觀學(xué)習(xí)、座談研討等活動，提升農(nóng)村基層干部的行政水平和服務(wù)能力。加強(qiáng)交流互鑒，宣傳優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)資源共享。

第三，融合鄉(xiāng)土文化創(chuàng)新普法形式。在普及法律知識的過程中，要注重將法律法規(guī)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)風(fēng)民俗相融合，舉辦法律文化節(jié)、法治主題展覽等，讓農(nóng)民群眾切身生動直觀感受法治精神，增強(qiáng)法治自覺性。堅持依法治理與因地制宜相結(jié)合，讓法治精神、規(guī)則意識與農(nóng)民群眾日常生活有機(jī)融合、入腦入心。

結(jié)語

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是一個長期而系統(tǒng)的工程，只有多措并舉多點(diǎn)發(fā)力，才能建立健全鄉(xiāng)村依法治理體系，提升農(nóng)民群眾安全感和幸福感?！班l(xiāng)村振興 法治同行”的常態(tài)化實(shí)施和長效化落地，既需要政府的引導(dǎo)和支持，也需要農(nóng)民群眾和社會各方的深度參與，通過全社會共治共建，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供持久有力的法治保障。