推進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的思考

李歆 羅遠(yuǎn)萍

【摘 要】 鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是鄉(xiāng)村振興的重要保障。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)存在理論體系不完備、審計(jì)資源不充足、審計(jì)效率難以滿(mǎn)足全覆蓋要求、審計(jì)質(zhì)量與鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展要求有差距等問(wèn)題。建議結(jié)合不同政策執(zhí)行主體構(gòu)建多層次的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)體系，分類(lèi)別考慮審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)范圍，分階段考慮審計(jì)重點(diǎn)，上下協(xié)同推進(jìn)審計(jì)工作，結(jié)合政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，分別從政策線和資金線來(lái)規(guī)范審計(jì)內(nèi)容體系與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫(kù)、案例數(shù)據(jù)庫(kù)等政策跟蹤審計(jì)信息平臺(tái)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、政策文本挖掘和疑點(diǎn)篩查，充分運(yùn)用人工智能技術(shù)，提高審計(jì)效率，進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的作用，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村振興； 政策跟蹤審計(jì)； 全覆蓋

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.61? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）12-0121-08

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為落實(shí)黨的十九大報(bào)告的要求，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》等一系列文件，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出總體部署。黨的二十大報(bào)告指出，要以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，為此，需要加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人才、文化、組織振興。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的政策措施。受諸多因素的影響，鄉(xiāng)村振興政策措施在落實(shí)與執(zhí)行過(guò)程中可能存在偏差，導(dǎo)致預(yù)期的政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)[1]。首先，有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖由中央政府確定，再由中央各部門(mén)對(duì)其進(jìn)行細(xì)化、分解，形成相關(guān)政策措施，各級(jí)地方政府執(zhí)行政策要求，并根據(jù)本地區(qū)的狀況出臺(tái)配套政策措施。政策從制定到執(zhí)行經(jīng)歷了中央各部委、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息傳遞的鏈條長(zhǎng)，傳遞環(huán)節(jié)多，受上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱(chēng)、配套政策制定者專(zhuān)業(yè)水平和地方差異等因素影響，政策信息傳遞過(guò)程中發(fā)生偏差的可能性較大[2]。其次，鄉(xiāng)村振興政策目標(biāo)是一個(gè)多重的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，但這一目標(biāo)需要分階段來(lái)實(shí)現(xiàn)。不同階段、同一階段的不同地區(qū)，鄉(xiāng)村振興的政策目標(biāo)以及政策實(shí)施目標(biāo)群體要求都存在差異，從而導(dǎo)致政策措施呈現(xiàn)出多樣性，多重目標(biāo)任務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，政策目標(biāo)信息高度抽象，不利于下級(jí)政府或執(zhí)行部門(mén)正確把握政策要領(lǐng)，只能通過(guò)自身理解揣測(cè)政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。再次，個(gè)別地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出于地方或部門(mén)保護(hù)的目的，或出于個(gè)人利益對(duì)政策執(zhí)行采取消極態(tài)度，個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部出于“不會(huì)被發(fā)現(xiàn)、不會(huì)被處罰”的僥幸心理選擇“隨大流”觀望執(zhí)行，個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身文化水平和業(yè)務(wù)能力不足，對(duì)政策的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵把握不到位，只能照搬執(zhí)行或象征執(zhí)行，導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)[2]。最后，鄉(xiāng)村振興是國(guó)家戰(zhàn)略，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，但由于不同層級(jí)、不同部門(mén)主體的政策目標(biāo)不同甚至相互沖突，加之信息孤島、信息隔斷或者信息過(guò)濾等原因，部門(mén)配套政策協(xié)同難度大，導(dǎo)致在政策實(shí)施和協(xié)同執(zhí)行的過(guò)程中可能產(chǎn)生偏離[2]。

對(duì)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)是解決國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)偏差問(wèn)題的重要舉措。近年來(lái)，學(xué)者們就國(guó)家重大政策措施跟蹤審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、審計(jì)結(jié)果應(yīng)用等理論和實(shí)務(wù)展開(kāi)了研究，取得了較為豐碩的成果。本文聚焦鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)，針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)組織、審計(jì)規(guī)范、審計(jì)方法等方面提出思考建議，以期進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

二、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的必要性

（一）審計(jì)職能的內(nèi)在需求

國(guó)家審計(jì)作為黨和政府的一項(xiàng)重要政治制度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要制度保障，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中占有重要地位。國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)重大政策有效落實(shí)，確保政府公共受托責(zé)任全面履行[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施能夠有效提升鄉(xiāng)村治理水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家審計(jì)在鄉(xiāng)村振興策略的貫徹落實(shí)中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，既是審計(jì)機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家重大決策部署的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，也是國(guó)家審計(jì)服務(wù)鄉(xiāng)村治理、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實(shí)，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)監(jiān)督作用的內(nèi)在要求[1]。

（二）鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開(kāi)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的保障。2023年中央一號(hào)文件要求強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新，全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興責(zé)任制，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七十二條規(guī)定審計(jì)等部門(mén)按照各自職責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機(jī)制落實(shí)情況、鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績(jī)效等實(shí)施監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的有效開(kāi)展，有利于發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策中資金使用存在的各類(lèi)隱患，糾正政策執(zhí)行偏差，有利于防止和懲處鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行中存在的各類(lèi)違規(guī)行為[1]，有利于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)行主體設(shè)置和職責(zé)邊界劃分存在的問(wèn)題，避免推諉扯皮等情況發(fā)生，有利于檢驗(yàn)政策執(zhí)行的效果并發(fā)現(xiàn)原因，為政策的完善提供建議，從而促進(jìn)各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)各項(xiàng)政策的再完善，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的制度安排與實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的制度安排

開(kāi)展重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是黨中央、國(guó)務(wù)院賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)[4]。2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作方案》（國(guó)辦發(fā)明電〔2014〕16號(hào)），要求對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生的19個(gè)方面、63項(xiàng)政策措施的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)。2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)），要求開(kāi)展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議，提出要強(qiáng)化開(kāi)展國(guó)家各項(xiàng)重要政策和措施的跟蹤審計(jì)工作。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新發(fā)展階段解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大政策，實(shí)施和強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理得必然要求[1]。所謂鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)各部門(mén)、各地區(qū)貫徹落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署情況進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的活動(dòng)。通過(guò)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)，揭示鄉(xiāng)村振興政策措施落實(shí)過(guò)程中體制機(jī)制存在的問(wèn)題，推動(dòng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興政策重大決策部署和政策措施落實(shí)到位，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。為落實(shí)中央關(guān)于國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的有關(guān)部署，審計(jì)署陸續(xù)出臺(tái)一系列文件。2015年5月，審計(jì)署印發(fā)《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，規(guī)范了政策跟蹤審計(jì)的組織領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)整改、審計(jì)質(zhì)量控制。2018年8月，審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)》，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的總體要求、監(jiān)督重點(diǎn)和工作要求作了具體安排和部署。2021年6月，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出構(gòu)建全鏈條跟蹤審計(jì)機(jī)制和各專(zhuān)業(yè)審計(jì)與國(guó)家重大政策措施的有效對(duì)接機(jī)制[5]。

（二）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐情況

2014年8月起審計(jì)署持續(xù)開(kāi)展穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)。截至2022年10月，審計(jì)署共公布了26份關(guān)于執(zhí)行國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果，其中涉及鄉(xiāng)村振興的公告數(shù)量占比逐年呈上升趨勢(shì)，2019年起審計(jì)結(jié)果公告中涉及鄉(xiāng)村振興的公告數(shù)量占比已經(jīng)超過(guò)50%。由此可見(jiàn)，開(kāi)展鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)已經(jīng)發(fā)展為一項(xiàng)每年必須執(zhí)行的常態(tài)化任務(wù)[1]。從近年的審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村振興政策落跟蹤審計(jì)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是跟蹤審計(jì)的政策覆蓋面廣，主要聚焦黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的各項(xiàng)重要政策和措施，包括穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)消費(fèi)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生等方面，以及去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板等[2]。二是審計(jì)范圍廣，涉及的行業(yè)門(mén)類(lèi)和內(nèi)容豐富，審計(jì)對(duì)象包括財(cái)政、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)政府部門(mén)，涉及財(cái)政、金融、企業(yè)、投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社保、環(huán)保、社會(huì)管理、簡(jiǎn)政放權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域，涉及資金、項(xiàng)目、政策、責(zé)任、體制、機(jī)制等[4]。三是審計(jì)質(zhì)量要求高，在資金層面，不僅審計(jì)資金政策文件的健全性、規(guī)范性和執(zhí)行的合規(guī)性，還要審查資金使用的績(jī)效性。在政策層面，不僅要審查政策的落實(shí)情況，還要審查政策的實(shí)施效果；不僅要對(duì)政策的制定與實(shí)施成果進(jìn)行審核，還要對(duì)政策實(shí)施中存在的偏差以及其產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究；不僅要對(duì)政策的制定與實(shí)施本身存在的問(wèn)題開(kāi)展審計(jì)，還要對(duì)制度制定和實(shí)施的體制機(jī)制背景問(wèn)題進(jìn)行分析和確定；不僅要通過(guò)審計(jì)來(lái)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，還要對(duì)政策的改進(jìn)和實(shí)施提出有效的意見(jiàn)[6]。四是組織實(shí)施方式多樣，有以江蘇省審計(jì)廳為代表的融合式審計(jì)實(shí)施方式，將政策跟蹤審計(jì)與各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)整合起來(lái)；也有以山東省審計(jì)廳為代表的項(xiàng)目化方式，以貫徹落實(shí)中央重大決策部署、推進(jìn)實(shí)施全省大發(fā)展戰(zhàn)略為中心安排確定鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目[5]。

四、鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)理論體系不完備

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)證據(jù)、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)評(píng)價(jià)方面還存在不足。第一，審計(jì)目標(biāo)不清晰，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是對(duì)鄉(xiāng)村振興政策制定、實(shí)施和執(zhí)行效果的全過(guò)程監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，通過(guò)審計(jì)確定政策執(zhí)行過(guò)程是否存在偏差，鄉(xiāng)村振興相關(guān)資金和項(xiàng)目管理是否存在重大違法違規(guī)問(wèn)題，政策措施是否能完成政策目標(biāo)等[6]。但鄉(xiāng)村振興政策的制定、執(zhí)行涉及多個(gè)部門(mén)，鏈條長(zhǎng)、時(shí)間長(zhǎng)，不同部門(mén)、不同階段工作任務(wù)和重點(diǎn)存在差異，審計(jì)的重點(diǎn)和目標(biāo)可能也有所不同，高度概括的審計(jì)目標(biāo)，可能導(dǎo)致審計(jì)工作無(wú)法開(kāi)展或?qū)徲?jì)結(jié)果容易出現(xiàn)偏差，審計(jì)目標(biāo)不能很好實(shí)現(xiàn)。第二，審計(jì)范圍不明確，鄉(xiāng)村振興政策的制定和實(shí)施需要中央和地方協(xié)作完成，既需要國(guó)家大政方針，也需要地方相關(guān)扶持政策，既涉及中央財(cái)政撥款，又涉及地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，既需要中央部委總體部署，也需要各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)協(xié)同支持。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)應(yīng)該審計(jì)什么樣的政策，選取哪些政策開(kāi)展審計(jì)，在理論與實(shí)踐上尚未完全厘清[5]。第三，審計(jì)證據(jù)要求不統(tǒng)一，審計(jì)結(jié)論的形成需要獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)，但具體到鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)，針對(duì)不同部門(mén)、政策實(shí)施的不同階段，應(yīng)該如何選擇介入時(shí)間節(jié)點(diǎn)或期間、獲取什么資料、向誰(shuí)要資料、如何獲取這些資料等不明確[2]。第四，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制識(shí)別與控制認(rèn)識(shí)不充分，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是鄉(xiāng)村振興政策，目標(biāo)是評(píng)價(jià)政策執(zhí)行的情況，在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員需要對(duì)政策制定的科學(xué)性和合理性、政策執(zhí)行的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)并提出審計(jì)建議[4]，由于公共政策效果評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，審計(jì)人員在作出審計(jì)判斷、出具審計(jì)結(jié)論時(shí)存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，如何識(shí)別政策跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)，目前還沒(méi)有可靠的方案。最后，政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)依據(jù)不統(tǒng)一。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)依據(jù)會(huì)直接影響政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的成效。但目前政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)踐的難點(diǎn)之一是缺少政策執(zhí)行效果評(píng)估依據(jù)[5]。大部分學(xué)者僅依托于政策本身和政策實(shí)施制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、建立指標(biāo)體系，例如：從注重政策合規(guī)性、科學(xué)性、可操作性、績(jī)效性和實(shí)用性[7]，從政策的知曉度、公平性、政策的地方執(zhí)行差異性、政策的可操作性等方面[8]，從政策執(zhí)行、資金使用、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、體制機(jī)制運(yùn)行、重大違紀(jì)違法[6]，從公共政策的形式合法性、結(jié)果有效性、價(jià)值合理性等方面[3]建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）審計(jì)資源不能滿(mǎn)足高質(zhì)量政策跟蹤審計(jì)要求

充足的、高素質(zhì)的審計(jì)人員是國(guó)家審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展的基本保證。一方面，政策跟蹤審計(jì)實(shí)效性要求高，時(shí)間短、頻率高，專(zhuān)業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，涉及部門(mén)多，且需要上下協(xié)同一體推進(jìn)，需要同時(shí)投入大量的審計(jì)人員，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠安排的人力資源則相對(duì)有限，審計(jì)工作任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾愈發(fā)突出，現(xiàn)有審計(jì)資源在量上難以滿(mǎn)足要求[4]。另一方面，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)要從宏觀上把握政策實(shí)施的背景、目標(biāo)和成效[2]，不僅要重視政策執(zhí)行中的共性問(wèn)題，還應(yīng)重視政策執(zhí)行中反映出的個(gè)性問(wèn)題，這些新業(yè)務(wù)、新模式、新情況，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備、專(zhuān)業(yè)技能等提出了越來(lái)越高的要求，現(xiàn)有宏觀上把握政策的實(shí)施背景、政策目標(biāo)及實(shí)施效果審計(jì)資源在質(zhì)上難以滿(mǎn)足要求。

（三）審計(jì)效率不能滿(mǎn)足政策跟蹤審計(jì)全覆蓋的要求

首先，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容是中央部門(mén)出臺(tái)的政策以及地方的配套政策。這些政策種類(lèi)繁多、數(shù)量龐大，有的政策是對(duì)外公開(kāi)的，有的政策是依申請(qǐng)公開(kāi)，而有的政策則是不對(duì)外公開(kāi)。從實(shí)務(wù)上看，政策發(fā)布部門(mén)的層級(jí)越高，政策的公開(kāi)、透明度越高，也就越容易收集。完整地收集與政策實(shí)施相關(guān)的配套政策是審計(jì)中遇到的難題之一，為確保收集到的相關(guān)政策法規(guī)是完整性的，審計(jì)機(jī)關(guān)需要花費(fèi)大量的人力在收集、整理、核對(duì)、匯總政策上。其次，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是一種新型審計(jì)，其審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容同以往不同，如何開(kāi)展審計(jì)工作、收集哪些證據(jù)、如何收集證據(jù)等，還缺乏系統(tǒng)的操作指引，審計(jì)的規(guī)范化、系統(tǒng)性化不夠。再次，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)，其審計(jì)邏輯是自上而下的目標(biāo)分解，自下而上的匯總評(píng)價(jià)，但實(shí)務(wù)中基層審計(jì)機(jī)關(guān)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，不同的審計(jì)單位和審計(jì)人員在政策目標(biāo)的理解、政策實(shí)施證據(jù)的收集、政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)上存在差異，導(dǎo)致上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在匯總評(píng)價(jià)結(jié)果效率低下。最后，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)涉及各層級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展審計(jì)工作過(guò)程中，一般會(huì)結(jié)合上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政策的要求確定審計(jì)工作重點(diǎn)，制訂審計(jì)計(jì)劃，由于涉及的審計(jì)主體多，一些審計(jì)機(jī)關(guān)制訂審計(jì)計(jì)劃時(shí)缺乏審計(jì)協(xié)同機(jī)制，存在上下級(jí)審計(jì)工作縱向不協(xié)同，同時(shí)也存在鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的橫向不協(xié)同，工作碎片化[2]。

（四）審計(jì)質(zhì)量不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展要求

鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)量尚不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)有：一是重資金和項(xiàng)目，對(duì)鄉(xiāng)村振興政策本身及政策效果性關(guān)注不夠，政策執(zhí)行偏差、體制機(jī)制層面的問(wèn)題難以得到有效揭示，審計(jì)結(jié)果與其他業(yè)務(wù)審計(jì)結(jié)果相似[5]；二是重資金事后的審計(jì)，揭示政策執(zhí)行以后存在的違法違紀(jì)問(wèn)題，對(duì)事前和事中審計(jì)重視不夠，沒(méi)有做到從政策規(guī)定、預(yù)算安排、資金籌集和分配、款項(xiàng)撥付和使用直至項(xiàng)目和個(gè)人的全流程跟蹤審計(jì)全覆蓋[9]；三是重鄉(xiāng)村振興資金的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性審計(jì)，對(duì)資金、政策的經(jīng)濟(jì)性、效果性、公平性、環(huán)境性、效率性審計(jì)的重視程度不足；四是對(duì)政策執(zhí)行中體制機(jī)制存在的問(wèn)題提示深度不夠，大多將一句簡(jiǎn)單的“政策執(zhí)行不到位”作為對(duì)政策落實(shí)情況的評(píng)價(jià)，沒(méi)有說(shuō)明政策執(zhí)行不到位具體體現(xiàn)在什么階段、如何判定出政策執(zhí)行不到位[10]。

五、進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的思考

（一）建立多層級(jí)的審計(jì)目標(biāo)體系

審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)職能的具體體現(xiàn)，是人們通過(guò)審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)所期望達(dá)到的境地，也是指導(dǎo)審計(jì)工作的指南針。鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)是對(duì)各部門(mén)、各地區(qū)貫徹落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，并通過(guò)審計(jì)活動(dòng)揭示鄉(xiāng)村振興政策措施落實(shí)過(guò)程中體制機(jī)制存在的問(wèn)題，推動(dòng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興政策重大決策部署和政策措施落實(shí)到位，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此可以將鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)歸納為政策的合法合規(guī)性、科學(xué)性、適用性、可操作性、效果性和遵循性，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)應(yīng)圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)收集審計(jì)證據(jù)，形成審計(jì)結(jié)論。由于這一目標(biāo)具有高度的概括性，實(shí)務(wù)中很容易出現(xiàn)偏離，原因是鄉(xiāng)村振興政策從制定到執(zhí)行涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)地區(qū)，不同部門(mén)、不同地區(qū)在政策制定和執(zhí)行方面扮演的角色不一樣，同時(shí)在政策實(shí)施的不同階段，政策落實(shí)及其效果的表現(xiàn)形式可能也不一樣，審計(jì)的要求也就不一樣，高度概括的審計(jì)目標(biāo)，可能導(dǎo)致審計(jì)工作無(wú)法開(kāi)展或?qū)徲?jì)結(jié)果容易出現(xiàn)偏差，審計(jì)目標(biāo)不能很好實(shí)現(xiàn)。解決這一問(wèn)題的基本思路是，結(jié)合不同政策執(zhí)行主體所屬的層級(jí)，構(gòu)建多層次的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)體系。從鄉(xiāng)村振興政策重大決策措施落實(shí)的職能分工來(lái)看，黨中央、國(guó)務(wù)院確定鄉(xiāng)村振興政策的決策部署，中央各部門(mén)負(fù)責(zé)細(xì)化和分解總體目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖，并制定相應(yīng)的政策和措施，各省、市、縣執(zhí)行上級(jí)政府的同時(shí)，出臺(tái)相關(guān)配套政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是執(zhí)行上級(jí)政府及其組成部門(mén)的政策。根據(jù)這一職能分工，將審計(jì)總目標(biāo)拆分為多個(gè)具體目標(biāo)。具體而言，政策的合法合規(guī)性應(yīng)是針對(duì)政策的出臺(tái)者，作為執(zhí)行方不應(yīng)該對(duì)此負(fù)責(zé)，政策的科學(xué)性、適用性、可操作性和效果性需要通過(guò)政策的具體執(zhí)行來(lái)進(jìn)行判斷，即需要分解到下一層級(jí)來(lái)驗(yàn)證。由此，針對(duì)政策的制定者，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)該是政策的合法合規(guī)性、科學(xué)性、適用性、可操作性和效果性。針對(duì)政策的具體執(zhí)行者，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要應(yīng)該評(píng)價(jià)其對(duì)政策的遵循性、合規(guī)性、是否有重大違紀(jì)違法行為。針對(duì)既是配套政策的制定者又是上級(jí)政策的執(zhí)行者，則重點(diǎn)評(píng)價(jià)政策的落實(shí)情況、制定的配套措施與上級(jí)政策的一致性和可行性、政策執(zhí)行過(guò)程中的體制機(jī)制問(wèn)題等。這樣，圍繞鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，形成了自上而下的目標(biāo)分解，自下而上的審計(jì)工作目標(biāo)體系，厘清不同層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)重點(diǎn)和路線圖，突出鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)，也避免與其他類(lèi)型審計(jì)目標(biāo)的交叉重復(fù)[5]。在政策中的職能角色與審計(jì)目標(biāo)的對(duì)應(yīng)性如表1所示。

表1中，中央各部門(mén)作為鄉(xiāng)村振興政策的制定者，對(duì)政策制定的合法合規(guī)、科學(xué)性、適用性等負(fù)責(zé)，因此將政策的合法合規(guī)性、科學(xué)性、適用性、可操作性和效果性作為審計(jì)目標(biāo)。中央各部門(mén)制定的鄉(xiāng)村振興政策，能否提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理、促進(jìn)民生改善、提升鄉(xiāng)風(fēng)文明程度，能否提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，需要通過(guò)省市縣政府的執(zhí)行情況來(lái)驗(yàn)證。各級(jí)地方政府一方面具體落實(shí)上級(jí)政府的相關(guān)政策，另一方面還要出臺(tái)相關(guān)配套政策，因此審計(jì)目標(biāo)可以確實(shí)為評(píng)價(jià)配套措施的政策一致性、可行性，審計(jì)過(guò)程中需要審查各類(lèi)配套政策的執(zhí)行效果，挖掘鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制問(wèn)題，揭示制約鄉(xiāng)村振興的環(huán)境障礙和管理瓶頸，總結(jié)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的系統(tǒng)性、制度性問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政府主要職責(zé)是執(zhí)行政策，是鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況和執(zhí)行效果的具體體現(xiàn)，因此應(yīng)以查錯(cuò)糾弊以及政策措施落實(shí)到位情況為主要目標(biāo)，全面審查鄉(xiāng)村振興政策內(nèi)涵的準(zhǔn)確理解和制定落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理解片面、政策內(nèi)容模糊、政策執(zhí)行偏差、資金使用違規(guī)、責(zé)任履行不到位等問(wèn)題。

（二）分類(lèi)別、分階段、協(xié)同推進(jìn)

第一，分類(lèi)別考慮審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)范圍。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，有關(guān)鄉(xiāng)村振興的重大政策由國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)制定，來(lái)自中央的工作要求通過(guò)政策傳遞到省，再由省傳遞到市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不同地區(qū)農(nóng)村在地理、自然資源和經(jīng)濟(jì)政策適合度上存在著較大的差異，當(dāng)?shù)卣块T(mén)必須結(jié)合所在地具體情況制定適宜的配套措施，并以實(shí)施方案、管理制度、專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)等形式出現(xiàn)。由于鄉(xiāng)村振興政策種類(lèi)繁多，在鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)中，可能會(huì)遇到兩個(gè)問(wèn)題：一是審計(jì)機(jī)關(guān)在確定政策跟蹤審計(jì)的政策對(duì)象時(shí)，如何系統(tǒng)、科學(xué)地確定具體的政策對(duì)象；二是對(duì)于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)確定的審計(jì)項(xiàng)目，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行時(shí)如何做到既全面覆蓋又突出重點(diǎn)的問(wèn)題。針對(duì)遇到的問(wèn)題，可以從政策類(lèi)別角度確定審計(jì)項(xiàng)目對(duì)象、審計(jì)范圍和審計(jì)邊界。有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策的分類(lèi)，常見(jiàn)有鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角和政策工具視角兩種分類(lèi)方式。

在考慮鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目對(duì)象時(shí)，可以從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求視角和政策工具視角來(lái)確定審計(jì)項(xiàng)目對(duì)象和審計(jì)范圍。首先，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角看，鄉(xiāng)村振興政策包括產(chǎn)業(yè)興旺政策、鄉(xiāng)風(fēng)文明政策、生態(tài)宜居政策、治理有效政策和生活富裕政策。產(chǎn)業(yè)興旺類(lèi)政策可以進(jìn)一步細(xì)分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資金支持、產(chǎn)品流通渠道擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等相關(guān)政策。鄉(xiāng)風(fēng)文明類(lèi)政策可細(xì)分為鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村文化傳承與發(fā)展、思想道德建設(shè)和鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)等相關(guān)政策。生態(tài)宜居類(lèi)政策可細(xì)分為生態(tài)資源保護(hù)、人居環(huán)境改善、環(huán)境修復(fù)治理、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等相關(guān)政策。治理有效類(lèi)政策可細(xì)分為農(nóng)村基層組織體系建設(shè)、法治建設(shè)、政務(wù)服務(wù)和人才隊(duì)伍建設(shè)等相關(guān)政策。生活富裕類(lèi)政策可細(xì)分為農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)民增收、農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施政等相關(guān)政策[9]。審計(jì)機(jī)關(guān)在確定審計(jì)政策對(duì)象時(shí)，可以針對(duì)產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生態(tài)宜居、治理有效和生活富裕五類(lèi)政策中的某一類(lèi)，也可以針對(duì)五類(lèi)政策中的某一子類(lèi)進(jìn)行審計(jì)。其次，從政策工具視角來(lái)看，鄉(xiāng)村振興政策可劃分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具等。供給型政策工具是指通過(guò)提供公共服務(wù)、人才培育、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息等政策資源和有利條件來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。需求型政策工具是通過(guò)采購(gòu)、服務(wù)外包等減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展障礙，拉動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，包括減稅降費(fèi)、增加補(bǔ)貼和提供各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、示范工程、政府采購(gòu)、服務(wù)外包、人才引進(jìn)、成果轉(zhuǎn)化和資本參與等。環(huán)境政策工具的功能是為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施提供側(cè)面支持，主要政策有目標(biāo)規(guī)劃、金融支農(nóng)、產(chǎn)業(yè)融合、策略舉措、合作交流、組織創(chuàng)新、創(chuàng)新激勵(lì)、政策宣傳和法規(guī)管制等[11]。審計(jì)機(jī)關(guān)在確定審計(jì)政策對(duì)象時(shí)，可以針對(duì)供給型、需求型和環(huán)境型三類(lèi)政策工具中的某一類(lèi)，也可以就三類(lèi)政策工具中的某一子類(lèi)進(jìn)行審計(jì)。結(jié)合政策的實(shí)施階段，在政策的實(shí)施早期階段，供給型政策和需求型政策工具即可作為審計(jì)的重點(diǎn)，而環(huán)境型政策工具可能一般不適合作為審計(jì)的重點(diǎn)。

對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)安排的審計(jì)項(xiàng)目，地方政府會(huì)根據(jù)治理格局和利益關(guān)系的變動(dòng)情況調(diào)整其工作重心和施政理念，相應(yīng)的政策關(guān)注度也會(huì)發(fā)生改變[12]。因此，即便是同一政策，不同地區(qū)審計(jì)的重點(diǎn)可能不一樣。審計(jì)機(jī)關(guān)在考慮本地區(qū)政策跟蹤審計(jì)的范圍時(shí)，可以通過(guò)鄉(xiāng)村振興政策分類(lèi)的方式來(lái)確定政策的匹配度，如以產(chǎn)業(yè)興旺政策、鄉(xiāng)風(fēng)文明政策、生態(tài)宜居政策、治理有效政策、生活富裕政策或以供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具中的某一類(lèi)為主線，在深入了解各類(lèi)型政策的作用路徑和聯(lián)合方式的基礎(chǔ)上考慮審計(jì)范圍。首先，從政策工具視角來(lái)看判斷涉及的審計(jì)范圍或?qū)徲?jì)的政策對(duì)象，比如金融支農(nóng)，這是環(huán)境型政策工具，可以梳理與金融支農(nóng)相關(guān)的全部政策工具，包括配套工具。其次，結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展階段確定重點(diǎn)政策，如“三農(nóng)”問(wèn)題獲得了重點(diǎn)關(guān)注，經(jīng)過(guò)中央及各政府部門(mén)的持續(xù)努力也取得了較好的成績(jī)，但缺乏人才和公共服務(wù)能力、科技信息利用水平較低的地區(qū)，審計(jì)重點(diǎn)是針對(duì)強(qiáng)調(diào)人才培育、公共服務(wù)和科技信息支持等供給型政策工具，而資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則作為為審計(jì)重點(diǎn)[11]。再次，考慮政策的銜接問(wèn)題，各部門(mén)是否分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作，各區(qū)域是否團(tuán)結(jié)社會(huì)力量、有組織有秩序地實(shí)施鄉(xiāng)村振興策略，供給型政策、環(huán)境型政策和需求型政策等各類(lèi)政策工具、配套方案是否協(xié)同，是否存在貫徹不及時(shí)、責(zé)任不落實(shí)、行動(dòng)不到位、方法不妥當(dāng)?shù)葐?wèn)題，是否有效分配統(tǒng)籌公共資源，是否確保相關(guān)惠農(nóng)政策的精準(zhǔn)到戶(hù)，是否建立相關(guān)監(jiān)察機(jī)制等。最后，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求視角來(lái)評(píng)價(jià)政策實(shí)施的效果，即評(píng)價(jià)政策在產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕等方面發(fā)揮了哪些作用。

第二，分階段考慮審計(jì)重點(diǎn)。制定年度或跨年度鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作計(jì)劃時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)避免“包羅萬(wàn)象”而喪失重點(diǎn)和特色，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)改革發(fā)展中存在的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題為中心展開(kāi)選題，利用有限的資源和力量對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，按照戰(zhàn)略部署的不同生命周期分階段對(duì)財(cái)稅、人才、技術(shù)、資金、行業(yè)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套和協(xié)調(diào)情況、重大項(xiàng)目的落實(shí)等，有針對(duì)性選擇審計(jì)主題進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)價(jià)。按照鄉(xiāng)村振興政策戰(zhàn)略部署不同階段的特點(diǎn)規(guī)劃審計(jì)項(xiàng)目。政策制定時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)偏好的特點(diǎn)，地方政府會(huì)更多地關(guān)注產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)等方面的政策選擇，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先；政策實(shí)施時(shí)，供給政策、環(huán)境政策、需求政策和綜合性政策工具都是以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收為政策目標(biāo)[12]。在具體介入時(shí)點(diǎn)上，部分政策可提前介入政策制定階段，對(duì)相關(guān)配套政策的科學(xué)性、合法性、一致性和可行性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)與鑒證，及時(shí)糾正政策偏差，彌補(bǔ)政策漏洞[13]。政策頒布后，審計(jì)有必要對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的評(píng)估與跟進(jìn)，以便盡早識(shí)別出問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)并提出具有建設(shè)性與前瞻性的建議。過(guò)程中，應(yīng)妥善處理及時(shí)性和政策落地周期性二者的關(guān)系，以免審計(jì)過(guò)早干預(yù)，導(dǎo)致部分被審計(jì)單位為了應(yīng)付審計(jì)而以文件落實(shí)文件[5]。

第三，上下協(xié)同推進(jìn)審計(jì)工作。政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)綜合性、持續(xù)性的重點(diǎn)工作，政策落實(shí)情況牽涉面廣，需要國(guó)家大政方針和地方扶持政策相互契合，需要中央財(cái)政和地方財(cái)政相互合作；審計(jì)對(duì)象復(fù)雜，同時(shí)涵蓋中央部委和各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)，審計(jì)人員構(gòu)成廣泛，由各層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、不同專(zhuān)業(yè)類(lèi)型的審計(jì)人員共同參與。因此在實(shí)施鄉(xiāng)村振興審計(jì)過(guò)程中，要著眼于全國(guó)“一盤(pán)棋”，協(xié)同推進(jìn)審計(jì)工作。首先是協(xié)同上下審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)上下層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)各自的審計(jì)計(jì)劃之間的聯(lián)動(dòng)，并針對(duì)審計(jì)內(nèi)容的不同特點(diǎn)對(duì)中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行合理劃分。涉及鄉(xiāng)村振興重大方針政策實(shí)施、自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任等審計(jì)項(xiàng)目由審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，涉及具體項(xiàng)目實(shí)施和資金使用則由地方審計(jì)機(jī)關(guān)為主實(shí)施。其次是協(xié)同審計(jì)計(jì)劃管理，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要加強(qiáng)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)計(jì)劃的銜接，將政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目化，通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)，強(qiáng)化上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的銜接，發(fā)揮基層審計(jì)機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)的工作自主權(quán)，賦予基層審計(jì)機(jī)關(guān)依法以其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、區(qū)域特點(diǎn)等自主選擇特色事項(xiàng)對(duì)相關(guān)政策措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)的權(quán)力[4]，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興審計(jì)的培訓(xùn)與督導(dǎo)，嚴(yán)格控制審計(jì)的權(quán)限范圍，防止超職責(zé)范圍審計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)政策以及經(jīng)費(fèi)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)所涉縣級(jí)行政區(qū)劃審計(jì)全覆蓋[5]。再次是加強(qiáng)自上而下的審計(jì)流程控制，統(tǒng)一工作方案制定、審計(jì)工作指南和操作流程，統(tǒng)一審計(jì)目標(biāo)和重點(diǎn)，數(shù)據(jù)集中分析疑點(diǎn)分散核查，統(tǒng)一問(wèn)題定性處理，統(tǒng)一問(wèn)題反饋機(jī)制，對(duì)特殊性問(wèn)題及時(shí)分析研判，同時(shí)設(shè)置合理的審計(jì)報(bào)告上報(bào)時(shí)間，并預(yù)留出可能臨時(shí)增加現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)任務(wù)的時(shí)間，以保證上級(jí)部門(mén)在政策傳達(dá)過(guò)程中保持權(quán)威，便于進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理[4]。最后是優(yōu)化嵌入式、融合式、“1+N”審計(jì)項(xiàng)目組織和管理模式，建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的跟蹤審計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”[2]。

（三）規(guī)范審計(jì)內(nèi)容體系與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

從審計(jì)內(nèi)容體系來(lái)看，結(jié)合政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，分別從政策線和資金線兩方面來(lái)考慮。在政策線方面，審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容包括以下四個(gè)方面：一是政策計(jì)劃及配套措施的合法合規(guī)性和可操作性[5]，鄉(xiāng)村振興政策計(jì)劃制定的依據(jù)是否充分，程序是否合法合規(guī)，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的配套政策是否符合本地區(qū)實(shí)際，政策指向是否清晰、明確，能否有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分階段政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[14]。二是鄉(xiāng)村振興政策的公平性及政策執(zhí)行效果與預(yù)期的一致性，政策的實(shí)施是否兼顧公平，與政策實(shí)施的預(yù)期目標(biāo)相比，政策執(zhí)行效果是否符合預(yù)期，是否存在偏差，群眾生活水平得到多大改善，群眾是否得相匹配政策實(shí)惠。三是鄉(xiāng)村振興政策的一致性，同級(jí)政府各部門(mén)出臺(tái)的配套措施是否協(xié)調(diào)一致，下級(jí)政府鄉(xiāng)村振興配套政策措施與上級(jí)政府政策是否保持一致，發(fā)展方向是否背離相關(guān)要求、發(fā)展過(guò)程是否完整，是否及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正，及時(shí)調(diào)整、改變政策策略[12]。四是政策執(zhí)行體制機(jī)制，是否存在相關(guān)職責(zé)權(quán)限邊界不夠清晰，是否存在復(fù)雜的跨部門(mén)組織與協(xié)作不當(dāng)[5]，部門(mén)間是否進(jìn)行充分溝通和論證，政策實(shí)施主體是否明確自身責(zé)任，盡職引導(dǎo)項(xiàng)目的合理落實(shí)。

在資金線或項(xiàng)目線方面，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：一是遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況，關(guān)注資金分配和使用中有沒(méi)有虛報(bào)、侵占、貪污、浪費(fèi)重復(fù)發(fā)放等不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。二是資金分配管理使用中的公平、公正、公開(kāi)情況，實(shí)施有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策的過(guò)程中，是否按照公告公示正確使用資金、保質(zhì)保量開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，是否存在優(yōu)親厚友問(wèn)題。三是鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌情況，是否存在鄉(xiāng)村振興資金多頭管理、交叉重復(fù)投入、資金“碎片化”，是否建立中央與地方、各級(jí)地方政府層級(jí)和相關(guān)部門(mén)的支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制，鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌責(zé)任劃分是否明確，關(guān)注鄉(xiāng)村振興資金整合重點(diǎn)、整合方向、整合方式、整合效果，“大專(zhuān)項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式支農(nóng)事權(quán)落實(shí)情況[15]。四是績(jī)效管理，關(guān)注鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度建立落實(shí)情況，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的立項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定以及資金安排情況，項(xiàng)目管理過(guò)程及預(yù)算管理情況，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時(shí)效和產(chǎn)出成本，鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響和滿(mǎn)意度，以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否的運(yùn)用情況等。

從執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系來(lái)看，可以針對(duì)上述政策線和資金線制定相關(guān)審計(jì)流程、業(yè)務(wù)規(guī)范，從制訂項(xiàng)目計(jì)劃、制發(fā)審計(jì)通知書(shū)、編制審計(jì)方案，到共享審計(jì)證據(jù)與工作底稿、出具審計(jì)意見(jiàn)，再到綜合運(yùn)用審計(jì)成果、建立審計(jì)檔案，規(guī)范審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的業(yè)務(wù)管理流程體系。

（四）搭建政策跟蹤審計(jì)信息平臺(tái)

一是建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫(kù)。完整地收集鄉(xiāng)村振興政策及其配套政策是審計(jì)的前提，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)涉及的政策種類(lèi)多、數(shù)量大、來(lái)源復(fù)雜，特別是相關(guān)配套措施，收集難度大，效率低。為提高審計(jì)效率，同時(shí)確保所收集相關(guān)政策法規(guī)的完整性和可靠性，可以建立鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)庫(kù)，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)等現(xiàn)代信息技術(shù)收集與鄉(xiāng)村振興相關(guān)各類(lèi)政策、法規(guī)。在完成相關(guān)政策法規(guī)電子化處理的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行分類(lèi)、整理和拆分，構(gòu)建條目化的鄉(xiāng)村振興政策法規(guī)應(yīng)用數(shù)據(jù)元，并對(duì)應(yīng)用數(shù)據(jù)元進(jìn)行標(biāo)簽定義，完成對(duì)法規(guī)的結(jié)構(gòu)化改造，形成動(dòng)態(tài)法規(guī)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源。然后按照戰(zhàn)略要求、法律、法規(guī)、規(guī)章、實(shí)施細(xì)則、制度等，對(duì)經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)化改造的政策法規(guī)應(yīng)用數(shù)據(jù)元進(jìn)行關(guān)聯(lián)，建立不同法規(guī)之間的內(nèi)部邏輯關(guān)系，構(gòu)建網(wǎng)格管理系統(tǒng)。

二是建立鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)案例數(shù)據(jù)庫(kù)。盡管不同地區(qū)、不同階段鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的對(duì)象不同、范圍不同，審計(jì)目標(biāo)也存在差異，但從審計(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)來(lái)看，無(wú)非是審前準(zhǔn)備、實(shí)施過(guò)程、審計(jì)報(bào)告、后續(xù)審計(jì)和結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)?？梢圆煌?、不同地區(qū)的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)為對(duì)象，遵循理論聯(lián)系實(shí)際的原則，建立典型性的案例庫(kù)，圍繞政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)過(guò)程、審前調(diào)查組織、審計(jì)目標(biāo)確定、審計(jì)方案設(shè)計(jì)、審計(jì)方法與證據(jù)收集、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)意見(jiàn)及建議、審計(jì)報(bào)告、后續(xù)審計(jì)、審計(jì)整改等，收集、整理政策實(shí)施成效評(píng)估資料，并將其整合為鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)相關(guān)資料庫(kù)。三是建立審計(jì)大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，通過(guò)審計(jì)大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方與地方之間的數(shù)據(jù)共享。在數(shù)據(jù)收集方面，首先是整理鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同數(shù)據(jù)源的鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)信息資源數(shù)據(jù)進(jìn)行收集。其次，對(duì)來(lái)自相關(guān)數(shù)據(jù)源的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)濾，通過(guò)去重處理、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換等加工，形成標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)集。最后，根據(jù)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)工作統(tǒng)一用語(yǔ)，在結(jié)合資料來(lái)源特點(diǎn)及目錄分類(lèi)的基礎(chǔ)上，將若干無(wú)序的資料按目錄進(jìn)行對(duì)應(yīng)，使資料的呈現(xiàn)更加系統(tǒng)和有序，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)資料來(lái)源的分類(lèi)和分級(jí)顯示。在信息共享方面，平臺(tái)作為多源信息主體間聯(lián)通的載體，打通了信息壁壘，實(shí)現(xiàn)用戶(hù)信息的共享。用戶(hù)通過(guò)身份認(rèn)證和系統(tǒng)授權(quán)驗(yàn)證后，可以在平臺(tái)系統(tǒng)上對(duì)信息資源進(jìn)行查找、定位、獲取、傳輸，利用索引樹(shù)結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵字來(lái)查找信息，快速定位到所要查找的信息。

（五）推進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)在政策跟蹤審計(jì)中的應(yīng)用

一是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、政策文本挖掘和疑點(diǎn)篩查。數(shù)據(jù)信息是審計(jì)的基礎(chǔ)對(duì)象，鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)既有數(shù)字、符號(hào)等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有文本、音頻、視頻、圖片等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，審計(jì)過(guò)程中可以綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)、地理遙感、傳感器等技術(shù)采集鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目相關(guān)的數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上應(yīng)用文本分類(lèi)、文本聚類(lèi)、文本總結(jié)、關(guān)聯(lián)分析等文本挖掘技術(shù)，從浩瀚的數(shù)據(jù)中挑選出具有結(jié)構(gòu)化特征的關(guān)鍵字段，尋找文本信息中要素之間的相互關(guān)系及作用，通過(guò)簡(jiǎn)單關(guān)聯(lián)、因果關(guān)聯(lián)和時(shí)序關(guān)聯(lián)分析各要素之間的內(nèi)在邏輯。如在政策效果評(píng)價(jià)時(shí)，可以運(yùn)用Python等搜集網(wǎng)友對(duì)政策效果的公開(kāi)討論或評(píng)論，進(jìn)行關(guān)鍵詞挖掘分析，獲取公眾輿論對(duì)政策績(jī)效的評(píng)價(jià)，在政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)中可以引入數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型或運(yùn)用支持向量機(jī)（Support Vector Machine）、隨機(jī)森林（Random Forests）等模型對(duì)政策效果進(jìn)行模擬評(píng)價(jià)。

二是充分運(yùn)用人工智能技術(shù)，提高審計(jì)效率。一方面結(jié)合政策跟蹤審計(jì)的工作內(nèi)容與特點(diǎn)，以政策跟蹤審計(jì)流程為基礎(chǔ)，制定相適應(yīng)的數(shù)據(jù)分析方法、審計(jì)評(píng)估方法，運(yùn)用人工智能進(jìn)行審計(jì)計(jì)劃、方案設(shè)計(jì)、證據(jù)收集、工作底稿編制、匯總審計(jì)意見(jiàn)、審計(jì)報(bào)告撰寫(xiě)等，實(shí)現(xiàn)審計(jì)業(yè)務(wù)流程智能化。另一方面運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)等現(xiàn)代信息技術(shù)收集與鄉(xiāng)村振興相關(guān)各類(lèi)政策、法規(guī)，結(jié)合人工智能技術(shù)，對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行智能化拆分和解構(gòu)，建立各類(lèi)數(shù)據(jù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政策法規(guī)的關(guān)聯(lián)整合，形成政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施效果的相關(guān)數(shù)據(jù)展開(kāi)分析，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況評(píng)價(jià)的智能化，提高審計(jì)工作的效率性與準(zhǔn)確性。

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