對有效發(fā)揮國有企業(yè)改革中審計作用的探討

摘 要 本文針對國有企業(yè)改革五種常見模式存在的潛在風險，結合審計本身具備的監(jiān)督、評價和鑒定職能，從國有企業(yè)資產(chǎn)審計、效益專項審計、國有企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計、內部控制制度審計、國有企業(yè)職工薪酬審計等五個方面保障國有企業(yè)改革順利進行，并就國有企業(yè)改革中開展審計工作可能遇到的難點和挑戰(zhàn)，對更好地發(fā)揮國有企業(yè)改革中審計的作用進行了分析和展望。

關鍵詞 國有企業(yè) 改革 市場化 審計 全覆蓋 大數(shù)據(jù)

國有企業(yè)是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，以做強做優(yōu)做大為發(fā)展目標，達到對國有資產(chǎn)保值的目的。在發(fā)展中需要注重對國有企業(yè)進行改革，并對體制機制進行不斷創(chuàng)新，實現(xiàn)對現(xiàn)代化企業(yè)的快速創(chuàng)建，將國有企業(yè)各個人才在工作中的主動性、積極性發(fā)揮出來，并加強對各要素進行合理配置。以綠色、開放、創(chuàng)新以及協(xié)調等發(fā)展要求，對自身產(chǎn)業(yè)結構進行完善，實現(xiàn)創(chuàng)新環(huán)保、優(yōu)化平衡，使得國有企業(yè)在供給側結構中的帶動作用充分發(fā)揮出來。

一、審計對于國有企業(yè)改革的意義

審計具有監(jiān)督、評價和鑒定職能，審計產(chǎn)生于審計主體自我約束的內在需要。在國有企業(yè)改革中，監(jiān)督檢查企業(yè)在改革發(fā)展和經(jīng)營管理中是否忠實履行自身的經(jīng)濟責任，改革過程中是否存在違法亂紀、弄虛作假、以權謀私及侵吞國有資產(chǎn)等不良行為，是否造成國有資產(chǎn)流失，找出國有企業(yè)改革中存在的風弊端，防范風險。并對國有企業(yè)在改革過程中遵守國家政策、法律及規(guī)定程序，保護國有資產(chǎn)相關措施是否適當，是否經(jīng)濟有效利用資源能源，階段性改革結果與改革目標是否一致并按計劃完成等情況，作出公正的評價，并提出建議和意見。力求對國有企業(yè)自身經(jīng)濟實力、影響力以及控制力與抗風險性的提升。

二、審計在國有企業(yè)五大方面改革中起到的作用

2016年以來，中央密集部署國有企業(yè)改革，國有企業(yè)改革布局明顯提速，隨著“1+N”政策配套措施落地、“十項改革”試點范圍繼續(xù)擴大、地方國有企業(yè)改革方案實施，國有企業(yè)改革將成為資本市場的重大主題。按照改革內容，國有企業(yè)改革主要分為國有企業(yè)混合所有制改革、引入市場化機制、監(jiān)管體制改革、股權激勵制度改革、薪酬分配改革，審計將在這五個方向改革中起到防范風險、保駕護航的作用，確保國有企業(yè)改革順利實施和深入進行。

（一）健全資產(chǎn)審計模式，深入實施國有企業(yè)混合所有制改革。

國有企業(yè)混合所有制改革需要積極鼓勵民間私營經(jīng)濟積極主動加入到國有制企業(yè)的重建與發(fā)展中，以促進國有企業(yè)上市工作資金范圍的不斷擴大，引導權投資基金積極加入到國有企業(yè)調整上市、國際并購以及重新整合，起到對有助于轉型升級、與合資產(chǎn)業(yè)導向相吻合項目構建的作用，實現(xiàn)對公司股份制改革的推動。在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟過程中，要做到產(chǎn)權明晰、完善產(chǎn)權保護制度，應特別注意防止國有資產(chǎn)流失。

做好資產(chǎn)審計，防止國有資產(chǎn)流失，使之保值增值?；旌纤兄聘母镏虚_展資產(chǎn)審計存在以下幾方面困難：

第一，審計對象的多元性?；旌纤兄平?jīng)濟的投資是由不同種類的所有制經(jīng)濟體組合而成的，具備多元化的特點。結合當前實際情況來看，混合所有制企業(yè)主要由以下幾種類型，即股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)、中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)等模式。

第二，審計內容的復雜性?；旌纤兄平?jīng)濟具有“既公既私”的雙重性質，對企業(yè)財務信息需求多樣化，滿足不同投資體對企業(yè)財務信息的要求，體現(xiàn)投資者的共同意志，必然要求國有企業(yè)審計規(guī)劃和內容的系統(tǒng)化、科學化和全面化。

第三，審計結果的公開性。在混合所有制企業(yè)中，各個投資人為確保自身綜合效益，監(jiān)督以及了解企業(yè)各個管理層間的經(jīng)濟責任情況，均對自身審計工作以及監(jiān)督權力存在不同要求。而這些都需要建立在各類信息公開的基礎上，滿足投資人員對于不同權力的需求。但信息公開對審計結果的保密性又提出了挑戰(zhàn)。

國有企業(yè)混合所有制改革資產(chǎn)審計應做到以下幾點：一是審查企業(yè)自身產(chǎn)權組成結構是否足夠清楚。涉及混合所有制企業(yè)在設立與發(fā)展中的合法性與規(guī)范性，即審查混合所有制企業(yè)是否在通過對應管理部門允許的情況下設立，手續(xù)是否具備法律效應。企業(yè)在發(fā)展中運轉資金的構成是否具備真實性。主要是指企業(yè)在發(fā)展過程中對應的屬于集體、外商、個人以及國家的資本金是否可以準時分配到位，確保不存在資金流失的現(xiàn)象。針對由國有企業(yè)經(jīng)整合而成的混合所有制企業(yè)，在整合過程中需審計原有企業(yè)資金的組成與分配情況，確保對債務以及債權均進行了徹底的整理與評估。并審查原有企業(yè)的賬面價值以及屬于國有部分資金是否已經(jīng)做出了全面的調整，再對國有股權的綜合價值進行有效評估。為國有資產(chǎn)的后續(xù)發(fā)展提供保障，避免國有資產(chǎn)的流失。二是審查企業(yè)權益間的分配關系是否具備合理性。側重對所有者權益的形成方式準確性進行判定，對盈余公積金的提取情況是否具備規(guī)范性進行評估，以及盈余公積金的使用方式是否符合相關規(guī)定。利潤分配關系是否存在合理性，各部分利潤需要嚴格按照董事會的規(guī)定進行分配。確保國家和個人在股份分配上符合“同股同利”，不存在國有資產(chǎn)因股利分配而丟失的現(xiàn)象。三是加強對混合所有制改革中相關經(jīng)濟信息和審計信息的保密性管理，防止從內部關聯(lián)方泄露。

（二）開展效益專項審計，提高國有企業(yè)改革市場化水平

國有企業(yè)引入市場化機制，應合理確定并嚴格執(zhí)行企業(yè)目標任務績效考核；合理增加企業(yè)管理人員市場化選聘比例，建立市場化退出機制；逐步建立與目標績效相關聯(lián)的市場化獎勵機制。

效益審計的出發(fā)點和歸宿點是效益和管理，最后落實到提高效益，提高管理水平。加強對企業(yè)所需要的綜合性人才的公開聘用或內部培養(yǎng)，打破陳舊定編的用人制度，形成國有企業(yè)人才儲備，相關用人和激勵機制是否配套完善并嚴格執(zhí)行，是效益審計關注的重點之一；在進行企業(yè)資金使用綜合效益的審計過程中，需要緊緊圍繞真實性原則，實現(xiàn)對資金使用中的經(jīng)濟性、效益性等方面的綜合評估。為此，在進行企業(yè)審計過程中，需要作出部分改變，從常規(guī)對財務規(guī)范性以及真實性的審計上逐步過渡到對效益的審計中?？偟膩碇v，審計資金的效率性、效益性、經(jīng)濟性等特征充分彰顯了效益審計的內涵與重要性，更體現(xiàn)出財政效益審計中的側重點，即充分注重企業(yè)資金制度、使用方式以及管理理念。從而達到對資金分配與管理中的有效性，各個項目預算中的科學性以及投資中資金流通情況的有效監(jiān)督，確保不存在資金浪費與缺失的現(xiàn)象，最終帶來的效益和效率等，是否完成既定的目標績效，是否嚴格與薪酬掛鉤。如果相關項目達不到既定的目標，是否有科學的退出機制，防止退出時國有資產(chǎn)流失。

（三）加強國有企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計，為推進國有企業(yè)領導人員監(jiān)管體制從“集中統(tǒng)一管理”轉向“分層分類管理”轉變做重要補充

結合國有制企業(yè)的實際情況可以發(fā)現(xiàn)，董事長、總經(jīng)理以及黨委書記等均存在較為密切的聯(lián)系，更存在多種職務由一人擔當?shù)那闆r，而紀委書記也通常在企業(yè)內部管理中產(chǎn)生，極易造成內部人控制的現(xiàn)象。為此，國有企業(yè)在對自身管理體制進行完善的過程中，需要注意以下兩點：其一在于充分分清企業(yè)與政府間的關系，使得國有制企業(yè)與政府部門對應的監(jiān)管部門回歸到對應位置，不對企業(yè)法人的經(jīng)營權和財產(chǎn)權進行干預。其二在于將企業(yè)董事長與總經(jīng)理關系分開，實現(xiàn)經(jīng)營權與所有權的完全分離。要通過監(jiān)管制度改革把所有權與經(jīng)營權分開，也就是把黨政干部和職業(yè)經(jīng)理人分開、把政治家和企業(yè)家分開，并授予董事會更多權力。

實施國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計，倡導定性與定量相結合，將領導人員在職期間的企業(yè)績效以及目標進行結合，在對相關經(jīng)濟指標進行有效分析考核的過程中，實現(xiàn)對經(jīng)濟指標進行客觀、公正的確認，進而達到對領導人員任期業(yè)績情況綜合考核的目的。從側面對企業(yè)人才工作能力進行考量，為人才合理分配提供依據(jù)。此外，有助于領導層各個人員更好地履行自身職責，減少工作中的失誤。同時，探索開展國有企業(yè)領導人員任中經(jīng)濟責任審計。

國有企業(yè)在改革中持續(xù)履行經(jīng)濟審計需要從以下幾方面出發(fā)，即緊緊圍繞黨和國家在經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟指標與相關部署進行發(fā)展、實現(xiàn)自身企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，企業(yè)在后續(xù)發(fā)展中對應目標的制定以及各階段工作的完成情況與效率，重大經(jīng)濟決策情況，國有資本保值增值和收益上繳情況，重要項目的投資、建設、管理及效益情況等六方面進行。同時，重點關注經(jīng)濟、社會、事業(yè)發(fā)展的質量、效益和可持續(xù)性，關注與領導人員履行經(jīng)濟責任有關的管理和決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

理清國有企業(yè)領導人員在企業(yè)改革中工作失誤應承擔的直接責任、主管責任和領導責任。

（四）完善企業(yè)內部控制體系，進行內部控制制度審計，促進股權激勵制度完善

股權激勵制度是國有企業(yè)管理制度、分配制度乃至企業(yè)文化的一次重要的制度創(chuàng)新，無論國有企業(yè)的形態(tài)和資本結構如何，無論是否是上市公司都有必要建立和實施股權激勵機制。

通過審計，建立新的適應市場化的制度，淘汰舊的不適用的制度，是內部控制制度審計的主要目的。由于國有單位的性質不同，需要建立經(jīng)濟業(yè)務內控制度也不盡相同，但當前內控制度審計在我國還處于探索之中，還沒有一個標準模式。內部控制制度審計主要任務有健全和完善責任控制制度，加強業(yè)務處理程序控制制度執(zhí)行和改進，嚴格執(zhí)行會計控制制度和探索建立股權激勵制度，促進國有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

探索建立股權激勵制度主要從構建國有企業(yè)利益共同體，企業(yè)內部業(yè)績激勵，約束企業(yè)管理者的短期追求產(chǎn)值和利潤的行為 等方面建立。

（五）做好國有企業(yè)人員薪酬審計，使國有企業(yè)薪酬分配改革順利進行，提高勞動生產(chǎn)率，使分配更加公平

國有企業(yè)在收入分配方面，尤其是在一些壟斷性行業(yè)，和其他行業(yè)相比，薪酬待遇較高，但效率不高，群眾意見比較大，改革呼聲高從分配角度看，各個所有制企業(yè)均按照不同的方式進行分配，民營企業(yè)利潤應當為個人所有，而國有企業(yè)利潤則應當歸屬于國家。

國有企業(yè)人員薪酬審計，主要圍繞對工資提取與支出方式進行規(guī)范化的原則進行，確保應付工資期余額的準確性與真實性，確保應付工資的分配方式具備合理性，明確應付工資總額的合法性，明確應付工資報表披露的恰當性等五個方面進行。當前國有企業(yè)中薪酬調整不公平、不透明導致收入分配的激勵作用降低，并影響企業(yè)和員工事業(yè)的進一步發(fā)展對，目前薪酬機制存在的弊端進行分析，實施薪酬審計對國有企業(yè)改革中一定程度上解決這種弊端具有重要的現(xiàn)實意義，對同時企業(yè)提高人力資源管理水平、創(chuàng)新和完善薪酬激勵機制的重要性不言而喻，留住本單位人才，吸引更多專業(yè)和市場化人才加盟。

通過國有企業(yè)人員薪酬審計，對不合理的過高或過低收入、收入差距較大的收入進行審查，找出薪酬機制中的問題，完善未來國有企業(yè)的董事長應繼續(xù)由國家任命、企業(yè)總經(jīng)理則改由市場選聘的機制，企業(yè)薪酬參照市場化標準，逐步規(guī)范國有企業(yè)各級人員收入分配秩序，企業(yè)人員平均年薪與同類規(guī)模企業(yè)的市場水平接軌，同時注重公平與效率。

三、當前國有企業(yè)改革監(jiān)督還存在的不足和審計工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）監(jiān)督體系的現(xiàn)狀和不足

應當根據(jù)市場的實際需求對國有企業(yè)進行改革，為此首先需對企業(yè)監(jiān)督體系進行完善，在國有制企業(yè)全面改革正式實施前做好對應制度的完善工作，確保監(jiān)督體系具備極強的合理性與科學性。否則，就無法對國有制改革創(chuàng)造有利條件。倘若采用強行改革的方式，將使得監(jiān)督工作出現(xiàn)巨大漏洞，導致企業(yè)無法正常運營下去，進而出現(xiàn)國有資產(chǎn)大量流失的現(xiàn)象。

當前，正在使用中的國有制改革體系，是緊緊圍繞國有企業(yè)的監(jiān)督需求而建立起來的。從某種角度上看，還帶有計劃經(jīng)濟的色彩。比如，當前國有企業(yè)在經(jīng)營者的選擇、薪資考核方式、員工工資分配原則以及監(jiān)事會的創(chuàng)建與產(chǎn)權轉讓等方面，均未做到與市場需求完全符合。特別是所有者和經(jīng)營者的選聘和薪酬，基本都還在原有的管理模式架構內，甚至還對企業(yè)、所有者與經(jīng)營者保留了行政級別。

（二）國有企業(yè)改革政策制定和執(zhí)行層面審計的難度

國有企業(yè)改革政策的制定、執(zhí)行和完善是一個螺旋式上升的過程，而其目標的實現(xiàn)也是一個長期、艱難甚至是遞進式適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的過程。因此，這對國有企業(yè)政策落實和執(zhí)行情況的審計工作提出了更高的挑戰(zhàn)，需要國家審計機關和企業(yè)內部審計機構在對國有企業(yè)改革政策的發(fā)展脈絡有深刻理解的背景下，及時跟進、持續(xù)跟蹤，提出建議，推動政策執(zhí)行的糾偏，從而螺旋式上升實現(xiàn)改革目標。

（三）內部審計在國有企業(yè)改革中地位的模糊

內部審計是國家審計的有益補充，內部審計在國有企業(yè)改革中主要面臨的問題在于審計的獨立性容易受到影響。從歸屬上講，內部審計人員也屬于國有企業(yè)的職工，為此其個人利益與企業(yè)的綜合利益存在著緊密的聯(lián)系。而個人利益又歸屬于單位負責人以及分管領導的管轄范圍，內部審計審什么、怎么審、審計結果如何處理、審計建議能否落實都要受到本單位領導或國有企業(yè)改革目標所制約，審計目標、審計程序和審計結果往往不得不屈服于國有企業(yè)改革目標或領導意志，獨立性受到影響，審計地位模糊。

四、進一步發(fā)揮審計在國有企業(yè)改革中的積極性作用

（一）堅持黨對國有企業(yè)的領導不動搖，加強審計在國有企業(yè)改革中的獨立性

發(fā)揮企業(yè)黨組織的領導核心和政治核心作用，保證黨和國家方針政策、重大部署在國有企業(yè)得到貫徹執(zhí)行，審計是黨對國有企業(yè)監(jiān)管的有力工具；堅持審計服務企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，把提高企業(yè)效益、增強企業(yè)競爭實力、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，開展國有企業(yè)各類審計，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強監(jiān)管保證。

（二）審計部門應當建立宏觀性、全局性的思維模式

從體制、政策以及制度等方面來看，國有企業(yè)當前的發(fā)展、布局以及監(jiān)管情況均存在著一定的缺陷。為此，需要對國有企業(yè)改革中存在的問題進行深入透析，并對審計范圍進行有效拓展，達到深化審計目標的目的。此外，結合當前國內大多數(shù)國有企業(yè)運營效率較低、行業(yè)間競爭壓力大，存在較強的壟斷性以及市場競爭力弱的特點，審計機關應從推進國有企業(yè)混改、整合重組、做大做強的角度進行審計，提出有利于國有企業(yè)改革的審計建議，為國有企業(yè)改革服務。

（三）創(chuàng)新審計技術方法

通過技術升級來輔助國有企業(yè)審計，現(xiàn)行國有企業(yè)審計一般都是事后審計，當審計發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題時，國有資產(chǎn)已經(jīng)被侵占或者流失。審計機關要更新審計觀念，積極創(chuàng)新審計方式，推行“合并審”與“聯(lián)合審”、“就地審”與“送達審”、“過程審”與“事后審”等多種形式的融合審計，做到一審多項、一審多用、一審多果，主動感知苗頭性問題，力爭把國有企業(yè)改革可能面臨的風險消滅在萌芽狀態(tài)。

（四）探索國有企業(yè)改革審計全覆蓋

推進國有企業(yè)改革審計全覆蓋，分類建立信息數(shù)據(jù)庫，大力推進以計算機為工具、互聯(lián)網(wǎng)為通道、數(shù)據(jù)庫為平臺、業(yè)務流程為基礎的數(shù)字化審計，構建大數(shù)據(jù)信息化審計模式，成立國有企業(yè)審計大數(shù)據(jù)分析平臺，通過對不同部門單位企業(yè)、同行業(yè)不同國有企業(yè)的大數(shù)據(jù)比對分析，加強改革過程中各類跟蹤審計，積極發(fā)現(xiàn)趨勢變化差異，從更大范圍發(fā)現(xiàn)問題、鎖定審計疑點和改革風險，提高審計全覆蓋效能，保障國有企業(yè)改革順利進行，實現(xiàn)改革目標。

（作者單位為四川省交通投資集團有限責任公司）

[作者簡介：鄭梁（1981—），男，四川自貢人，碩士，審計師，經(jīng)濟師，國際注冊內部審計師（CIA），研究方向：審計，經(jīng)濟，會計，工程造價，項目管理，風險管理，節(jié)能咨詢。]

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