從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇

石建新

摘要：隨著我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，人們對(duì)生活質(zhì)量水平的要求也愈來(lái)愈嚴(yán)格。城市的發(fā)展水平也隨著我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提升，而在城市現(xiàn)代化不斷發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況下，其對(duì)應(yīng)的城市管理政策制度也在一定程度上進(jìn)行了改變優(yōu)化。在我國(guó)較為特殊的歷史條件下，我國(guó)城市的發(fā)展部分依賴于城管部門以及城管綜合執(zhí)法體制的建設(shè)和完善。關(guān)于城市對(duì)應(yīng)的城管執(zhí)法權(quán)力相關(guān)限制問(wèn)題，由于當(dāng)前城市管理仍存在不足，其對(duì)應(yīng)的城市管理執(zhí)法依據(jù)和手段不足，對(duì)應(yīng)的管理范圍較廣，任務(wù)也相對(duì)較重。因此，對(duì)于當(dāng)前的城管部門的工作，其對(duì)應(yīng)工作機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及其對(duì)應(yīng)的工作公務(wù)員身份都較為模糊，經(jīng)濟(jì)地位、福利、工作條件以及隊(duì)伍建設(shè)都無(wú)法得到較為有效的保障。在部分地區(qū)給予城管相關(guān)的設(shè)定管理目標(biāo)中，其與當(dāng)前地區(qū)公民生活的質(zhì)量要求存在較大的差異，在城管執(zhí)法過(guò)程中時(shí)常觸發(fā)暴力傾向，要對(duì)城市管理的綜合執(zhí)法制度進(jìn)行嚴(yán)格管理與優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：城市管理；城管綜合執(zhí)法體制；城管部門；城市治理；管理與優(yōu)化

由于當(dāng)前我國(guó)對(duì)于現(xiàn)代化城市的管理問(wèn)題較為關(guān)注，在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，暴力執(zhí)法等現(xiàn)象仍然存在，并且隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，其現(xiàn)象的出現(xiàn)率大大提高。為了能夠有效防止暴力執(zhí)法或者是暴力抗法的現(xiàn)象發(fā)生，城市化的管理水平以及對(duì)應(yīng)制度建設(shè)的優(yōu)化與完善至關(guān)重要。而針對(duì)當(dāng)前城市管理以及其對(duì)應(yīng)制度的建設(shè)，在城市現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程中，城市管理是當(dāng)前社會(huì)管理中較為重要的一部分，由社會(huì)管理走向社會(huì)治理，從城市管理走進(jìn)城市治理，其對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程要求我國(guó)在城市管理的綜合執(zhí)法體制上進(jìn)行嚴(yán)格的創(chuàng)新治理模式探索，充分完善優(yōu)化其體制建設(shè)，能夠有效推進(jìn)當(dāng)前城市治理能力與城市現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)。在社會(huì)治理理論的指導(dǎo)下，幫助城市管理走向城市治理，以此提出正確的執(zhí)法原則路徑，在一定程度上滿足當(dāng)前城市現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)要求。為了能夠有效提高城市的現(xiàn)代化發(fā)展，應(yīng)合理完善城管綜合執(zhí)法體制的建設(shè)，以此提高對(duì)應(yīng)的城市治理執(zhí)法能力。

一、城管綜合執(zhí)法體制當(dāng)前存在的問(wèn)題分析

（一）城管綜合執(zhí)法制度在我國(guó)當(dāng)前情況下的矛盾問(wèn)題

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市執(zhí)法綜合體制存在的一系列問(wèn)題，其主要的問(wèn)題在于城管執(zhí)法中的主體問(wèn)題、手段問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題以及對(duì)應(yīng)的權(quán)限依據(jù)問(wèn)題等，其中暴力執(zhí)法等問(wèn)題出現(xiàn)概率較大。而就當(dāng)前綜合執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題分析，其主要有以下幾個(gè)方面：

1.執(zhí)法的范圍問(wèn)題

執(zhí)法范圍指的是在一定條件下城管綜合執(zhí)法能夠集中執(zhí)行的某些行政權(quán)力以及相關(guān)事項(xiàng)。國(guó)家各個(gè)地區(qū)的城市管理綜合執(zhí)法的范圍都大不相同，其在城市環(huán)境衛(wèi)生、城市的現(xiàn)代化進(jìn)程規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、工商保護(hù)以及公安交通等相關(guān)部門都具有一定的處罰權(quán)。而由于我國(guó)當(dāng)前尚未出臺(tái)一部具體的法律文件對(duì)其城管執(zhí)法范圍進(jìn)行相關(guān)約束與規(guī)劃制定，因此，城市管理中遇到的問(wèn)題都是由多個(gè)相關(guān)部門進(jìn)行管理解決的，導(dǎo)致各個(gè)部門的管理人員責(zé)任推諉事件發(fā)生概率大大提高。[1]

2.對(duì)應(yīng)執(zhí)法管理部門工作銜接問(wèn)題

關(guān)于當(dāng)前城市管理以及治理的相關(guān)制度建設(shè)過(guò)程，其對(duì)應(yīng)的部分集中行政處罰的處理事項(xiàng)較為不合理，特別是出現(xiàn)的一些需要出具檢測(cè)結(jié)果作為對(duì)應(yīng)行政處罰依據(jù)的相關(guān)事件。關(guān)于執(zhí)法和管理部門之間的工作銜接仍存在問(wèn)題，其銜接過(guò)程不流暢。在當(dāng)前的城管部門與其他相關(guān)部門工作的配合工作中，其信息通報(bào)的時(shí)效性較慢，由此導(dǎo)致當(dāng)前在執(zhí)法過(guò)程與其對(duì)應(yīng)管理部門之間工作無(wú)法有效銜接。

3.執(zhí)法人員的問(wèn)題

在當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法體制的施行過(guò)程中，除了執(zhí)法管理和其對(duì)應(yīng)部門之間存在的矛盾問(wèn)題，其中執(zhí)法人員也存在一定的問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)施過(guò)程，其中對(duì)應(yīng)的執(zhí)法人員具有不統(tǒng)一的身份，從事城管執(zhí)法的工作人員有公務(wù)員編制人員、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位編制人員、事業(yè)單位編制人員、工人編制人員以及協(xié)管員等。[2]而當(dāng)前由于行政系統(tǒng)中關(guān)于編制名額有限，政府對(duì)相關(guān)職位職能之間的權(quán)衡以及統(tǒng)籌考慮，與其對(duì)應(yīng)的工作任務(wù)不相適應(yīng)。

4.城管法治管理工作的建設(shè)

根據(jù)當(dāng)前我國(guó)對(duì)城市管理現(xiàn)代化的需求，在城市管理建設(shè)過(guò)程中應(yīng)有效解決對(duì)應(yīng)的執(zhí)法問(wèn)題。而從當(dāng)前我國(guó)城管綜合執(zhí)法的現(xiàn)代化體制建設(shè)中，尚未看到其針對(duì)性的目標(biāo)建設(shè)以及制度管理。當(dāng)前的城市管理領(lǐng)域立法嚴(yán)重落后，其中管理部門對(duì)于其執(zhí)法體制的落實(shí)較不重視，不按照對(duì)應(yīng)的程序執(zhí)法，甚至是亂用強(qiáng)制執(zhí)法措施。[3]

5.執(zhí)法的宣傳問(wèn)題

在當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法過(guò)程中，目前政府對(duì)其地區(qū)的城市管理問(wèn)題不重視，在其對(duì)應(yīng)的學(xué)習(xí)宣傳方向上存在態(tài)度消極、深度不夠等問(wèn)題。[4]行政執(zhí)法部門對(duì)于城市管理綜合執(zhí)法制度的宣傳力度較為薄弱，導(dǎo)致當(dāng)前的綜合執(zhí)法形式較為單一、其執(zhí)法渠道也較窄。

（二）城管綜合執(zhí)法相關(guān)矛盾問(wèn)題的原因分析

1.涉及城管部門的對(duì)應(yīng)考慮分析

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展與提高，國(guó)家在城市化建設(shè)上的關(guān)注愈來(lái)愈高，并且將城市建設(shè)的重心都放在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，而城市化的建設(shè)需要其對(duì)應(yīng)進(jìn)行城市管理。在現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)展初期，人們對(duì)城市管理的工作任務(wù)存在簡(jiǎn)單僥幸心理，并未給予其一定的重視，也未在其工作建設(shè)上投入大量的財(cái)力物力，同時(shí)也沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的管理評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和職能。這樣導(dǎo)致了當(dāng)初人民城市無(wú)人管的現(xiàn)象，因此，國(guó)家行政管理體制提出了需要一個(gè)確定的部門體系能夠承擔(dān)城市管理的范疇以及對(duì)應(yīng)規(guī)劃，能夠指導(dǎo)對(duì)應(yīng)工作的協(xié)調(diào)職能，長(zhǎng)期針對(duì)城市的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行治理。[5]

2.城管執(zhí)法存在先天不足的原因

在以往城管部門的成立初期，其對(duì)應(yīng)的任務(wù)工作較少，而隨著城市現(xiàn)代化的不斷發(fā)展提高，當(dāng)前的工作任務(wù)越來(lái)越多。而在工作量越來(lái)越大的情況推動(dòng)下，政府執(zhí)法相關(guān)部門根據(jù)其實(shí)際情況，在原定的部門工作中要求其相關(guān)執(zhí)法人員讓出部分管理職能以及執(zhí)法事項(xiàng)，同時(shí)讓城管部門來(lái)承擔(dān)。但在城市管理綜合執(zhí)法的過(guò)程中，針對(duì)街頭執(zhí)法的管理對(duì)象一般都是弱勢(shì)群體，與其打交道較為困難，而原來(lái)較少的工作量在日漸增多，導(dǎo)致當(dāng)前城市管理的力度不足。

3.城管執(zhí)法后天失調(diào)的原因

城管執(zhí)法除了先天不足等管理存在問(wèn)題以外，也存在后天失調(diào)等現(xiàn)象。[6]在當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法體制建設(shè)中，關(guān)于城管執(zhí)法的后天調(diào)理、調(diào)整、培養(yǎng)也不太理想。關(guān)于我國(guó)城管管理的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、身份保障以及隊(duì)伍建設(shè)同樣存在一定的問(wèn)題，城管作為新設(shè)立的部門，與其他的執(zhí)法部門相比，其還存在一定的基礎(chǔ)建設(shè)問(wèn)題，在基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)以及資源管理方向上存在保障問(wèn)題。

二、城管綜合執(zhí)法體制走向城市治理模式的必要性

（一）城市治理的相關(guān)概念以及意義

我國(guó)關(guān)于社會(huì)治理的概念是在黨的十八屆三中全會(huì)中初步得到定義的，是針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)以及城市建設(shè)的相關(guān)矛盾問(wèn)題進(jìn)行解決處理的制度建設(shè)。社會(huì)治理的相關(guān)目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)“善治”，強(qiáng)調(diào)政府與公民對(duì)其公共生活能夠進(jìn)行較為合理的合作管理工作。有效對(duì)比社會(huì)管理的相關(guān)理論以及社會(huì)治理的相關(guān)理論，其在主要內(nèi)容上就存在一定不同。社會(huì)治理相較于社會(huì)管理更強(qiáng)調(diào)社會(huì)的本位，由此可以看出，在縮略到城市管理以及城市治理的過(guò)程中，其城市治理相較于城市管理，要更注重于城市現(xiàn)代化發(fā)展的主體部分。而社會(huì)治理要求與社會(huì)進(jìn)行共同治理，其城市治理也是要求與當(dāng)前現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中的城市進(jìn)行共同治理。

（二）城管綜合執(zhí)法體制的相關(guān)介紹

關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的介紹，其主要是城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律規(guī)范執(zhí)行以及實(shí)施行政管理的一系列公務(wù)活動(dòng)過(guò)程。城市管理在其對(duì)應(yīng)的管理過(guò)程中處于決策、執(zhí)行的末端。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的城市現(xiàn)代化建設(shè)，城市管理是當(dāng)前社會(huì)管理的重要組成部分，在社會(huì)管理走向社會(huì)治理以及城市管理向城市治理邁步的過(guò)程中，城市管理的綜合執(zhí)法體制需要進(jìn)一步完善。由社會(huì)治理理論中對(duì)比得出，城市管理綜合執(zhí)法向城市治理的發(fā)展過(guò)程中需要合理轉(zhuǎn)換其固有的傳統(tǒng)理念，即從“小城管” 理念轉(zhuǎn)換到“大城管” 理念。[7]當(dāng)前的城市管理過(guò)程中，存在一定的管理問(wèn)題，造成了城市管理綜合執(zhí)法部門對(duì)應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力的行使受到嚴(yán)重限制。當(dāng)前城管綜合執(zhí)法部門行使的一系列權(quán)利都是其他職能部門的行政處罰權(quán)，其城管部門的工作實(shí)際上需要各個(gè)部門一同配合。與此同時(shí)，為了能夠有效體現(xiàn)城管綜合執(zhí)法的目的，其主要目標(biāo)是合理有效維護(hù)城市秩序，在一定程度上幫助城市市民以及對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織遵守法律法規(guī)，幫助城市生活共同體的順利發(fā)展。

三、城市管理走向城市治理，完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇

（一）城管綜合執(zhí)法體制需要嚴(yán)格明確中央委員的工作職能

城市管理綜合執(zhí)法的相關(guān)法律制度具有較多的實(shí)際業(yè)務(wù)問(wèn)題，其需要對(duì)應(yīng)得到一定的妥善解決。而這一系列實(shí)務(wù)問(wèn)題的解決需要依賴于當(dāng)前城管綜合執(zhí)法體制的對(duì)應(yīng)改革以及相關(guān)立法進(jìn)行跟進(jìn)。城管綜合執(zhí)法體制在其主體上存在的較為嚴(yán)重的問(wèn)題則是相關(guān)中央部門的委員，其行為和作風(fēng)尚未得到嚴(yán)格的協(xié)調(diào)處理。當(dāng)前的城管綜合執(zhí)法體制中幾乎沒(méi)有明確的行政管理以及中央行政管理部委分配，其近年來(lái)的探索趨勢(shì)并未得到創(chuàng)新。為了能夠有效提高城管綜合執(zhí)法的體制建設(shè)，應(yīng)要求對(duì)應(yīng)的工作人員從當(dāng)前城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，在其行政監(jiān)管執(zhí)法中探索創(chuàng)新點(diǎn)，尋找能夠有效解決現(xiàn)存問(wèn)題的重要突出點(diǎn)。并且能夠由此加強(qiáng)我國(guó)當(dāng)前的城市管理以及共同治理，創(chuàng)設(shè)城管執(zhí)法體制改革的一個(gè)重要趨勢(shì)。

（二）必須完善對(duì)應(yīng)的城管綜合執(zhí)法相關(guān)機(jī)制，加大執(zhí)法力度

在當(dāng)前的城市管理綜合執(zhí)法體制建設(shè)過(guò)程中，為了能夠有效建立一個(gè)較為合理的城管治理道路，其城管執(zhí)法必須要存在于對(duì)應(yīng)的城市管理體制中，必須要得到行政管理的許可、確認(rèn)、檢查以及處罰與強(qiáng)制等對(duì)應(yīng)統(tǒng)一的一系列行政權(quán)力的密切配合。只有通過(guò)對(duì)應(yīng)行政權(quán)力的協(xié)同配合，才能有效保證城管執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。而在當(dāng)前的城管綜合執(zhí)法工作中，都是原來(lái)其他部門行使的處罰權(quán)，其對(duì)應(yīng)的行政審批、行政強(qiáng)制等權(quán)力都仍分散在其他的行政機(jī)關(guān)。因此，需要加強(qiáng)管理城管部門與其他部門在對(duì)應(yīng)執(zhí)法過(guò)程中的溝通協(xié)調(diào)，有效完善其對(duì)應(yīng)的執(zhí)法信息共享機(jī)制，幫助城管部門能夠與其他部門建立良好的信息共享資源庫(kù)，能夠有效幫助城管部門行使行政處罰的能力。

（三）必須強(qiáng)調(diào)以人為本的綜合執(zhí)法理念

在城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)施過(guò)程中，難免碰到城管部門與其對(duì)應(yīng)的管理對(duì)象產(chǎn)生沖突，從而形成暴力執(zhí)法或者是暴力抗法等事項(xiàng)的惡性循環(huán)，其發(fā)生類似事件的主要原因在于地方領(lǐng)導(dǎo)人的系列錯(cuò)誤決策。因此，為了能夠有效提高城管綜合執(zhí)法部門的體制建設(shè)合理性，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)卣姆煞ㄒ?guī)制度理解，加強(qiáng)其對(duì)應(yīng)法律以及管理制度的學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)以人為本的柔性執(zhí)法理念，若是相關(guān)的城管執(zhí)法人員對(duì)于現(xiàn)代執(zhí)法缺乏正確的認(rèn)識(shí)，其將導(dǎo)致一系列執(zhí)法人員違反法律法規(guī)的現(xiàn)象產(chǎn)生。應(yīng)有效加強(qiáng)對(duì)應(yīng)執(zhí)法人員的執(zhí)法認(rèn)識(shí)，提高其良法善治執(zhí)法效果的體現(xiàn)。

（四）必須提高城管理念以及共同治理理念的建設(shè)

在當(dāng)前我國(guó)的城市管理綜合執(zhí)法體制建設(shè)過(guò)程中，城管部門的建設(shè)是當(dāng)前城市現(xiàn)代化發(fā)展管理工作中較為復(fù)雜的一項(xiàng)。城管部門在執(zhí)法工作中往往與其他職能部門具有一定的聯(lián)系，但在其他職能部門的理解范疇內(nèi)，城市管理的對(duì)應(yīng)執(zhí)法工作與其自身存在主要聯(lián)系，是其城管部門一家的事情，與其他的職能部門管理工作不能混為一談。利用共同治理理念，將城市管理帶向城市治理的方向，以此充分保證城市當(dāng)前的現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

要讓城市管理走向城市治理，需要采取一定的路徑選擇模式，其中應(yīng)從根本上解決城市管理綜合執(zhí)法的深層次矛盾，必須利用體制改革、機(jī)制改善以及對(duì)應(yīng)的改善方法。但在當(dāng)前執(zhí)法制度的管理建設(shè)面前，其對(duì)應(yīng)問(wèn)題的解決較為困難，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)的要求不斷提高，為了能夠有效進(jìn)行相關(guān)工作管理，必須尋找到合適的體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新以及方法創(chuàng)新的相關(guān)途徑，由此推動(dòng)城市管理走向城市治理的道路。

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