新形勢下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化措施研究

于林弘

摘要：中國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府的各項職能也在不斷完善，行政事業(yè)單位是屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的一些直屬職能機(jī)構(gòu)，一般有執(zhí)法監(jiān)督、行政管理等社會管理職能。所以，本文分析了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的相關(guān)現(xiàn)狀和問題，提出了通過優(yōu)化策略加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)管理和監(jiān)督的有效措施，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的發(fā)展和進(jìn)步。隨著我國行政事業(yè)單位各項工作改革的持續(xù)貫徹落實，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理上逐漸暴露出短板，極易導(dǎo)致財政資金浪費。因此，行政事業(yè)單位需要基于當(dāng)下內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀，以多種更為嚴(yán)格的規(guī)章制度為基礎(chǔ)進(jìn)一步改善內(nèi)部控制管理制度，來給行政事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控環(huán)境

在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，行政事業(yè)單位和我國國民生活幸福質(zhì)量之間存在著密切的聯(lián)系。因此，行政事業(yè)單位的管理是重中之重，而內(nèi)部控制管理又是行政事業(yè)單位的控制重點。

內(nèi)部控制管理，對于行政事業(yè)單位的正常運行以及相關(guān)職能具有重要的作用，所以，注意行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制，有利于保證行政機(jī)關(guān)的可持續(xù)健康發(fā)展。有效的內(nèi)部控制管理，行政事業(yè)單位的資金整合，可以對資金的利用分配提供強(qiáng)有力的制度依據(jù)。在新形勢下，行政事業(yè)單位的制度也在不斷地更新優(yōu)化，這都?xì)w功于如今經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。所以對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理也提出了新的要求，單位人員為確保增強(qiáng)行政事業(yè)管理單位的工作效率和工作質(zhì)量，必須不斷加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部系統(tǒng)管理，通過有效的內(nèi)控管理辦法，實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督制約，加強(qiáng)廉政內(nèi)控制度建設(shè)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本內(nèi)涵

行政事業(yè)單位的一項重要制度安排和重要的管理活動是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，也是事業(yè)單位做好日常管理實務(wù)的基石。[1]其內(nèi)涵是事業(yè)單位通過制定一系列制度、方案和管理措施，管控政府采購、單位預(yù)算、建設(shè)項目和國有資產(chǎn)等各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的行為。建立科學(xué)的內(nèi)部控制能夠?qū)崿F(xiàn)行政事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)，保障事業(yè)單位財務(wù)、會計、管理和行政系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保障單位資金安全，督促單位財務(wù)報表及相關(guān)文件的完整性和科學(xué)性，以此來提高事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

在行政事業(yè)單位的工作范圍內(nèi)，存在決策、執(zhí)行以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)需要層層把關(guān)保證其質(zhì)量，這就要求行政事業(yè)單位發(fā)揮內(nèi)部控制作用。內(nèi)部控制是保證行政事業(yè)單位可持續(xù)健康發(fā)展以及資金安全和分配的有效參考，對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理和監(jiān)督十分重要。首先，內(nèi)部控制可以有效地減少腐敗，內(nèi)部控制為經(jīng)營者和領(lǐng)導(dǎo)者提供相應(yīng)的規(guī)章制度，要求按照規(guī)定處理本單位的項目和事情，從而達(dá)到免除單位官員的義務(wù)和防止舞弊的目的，防止公權(quán)私用。進(jìn)一步促進(jìn)本單位工作質(zhì)量的快速發(fā)展，更好地為社會提供公共服務(wù)，提高行政機(jī)關(guān)的運行效率；其次，合理的內(nèi)控制度可以降低風(fēng)險，成熟的內(nèi)控制度可以組織機(jī)構(gòu)的各個環(huán)節(jié)，識別潛在的風(fēng)險，防范風(fēng)險，最終提高各種決策、流程和財務(wù)管理活動的科學(xué)性，大幅提高管理水平，風(fēng)險的預(yù)防和控制水平可以得到加強(qiáng)；[2]最后，內(nèi)部控制對于財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性可以有效的保證。事業(yè)單位的數(shù)據(jù)對人民生活的實際發(fā)展有著非常重要的作用，所以對于這部分，政府要提高公開透明程度，加強(qiáng)公眾對政府的信任。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀

（一）內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)薄弱

一個行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度的實施取決于其基本環(huán)境，內(nèi)部控制的基礎(chǔ)必須建立在單位的組織框架之上。因此，只有當(dāng)行政機(jī)構(gòu)的所有員工都參與到內(nèi)部控制的實施中，才能真正確保內(nèi)部控制的有效性。但是，目前由于一些行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)沒有發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，許多責(zé)任人沒有嚴(yán)格落實和執(zhí)行內(nèi)部控制任務(wù)，內(nèi)部控制任務(wù)只存在于表面，更由于單位監(jiān)管部門在設(shè)置職責(zé)時缺乏一定的科學(xué)性，不能充分履行其職能，導(dǎo)致潛在的隱患在逐漸增加。

（二）缺乏對內(nèi)部控制風(fēng)險的認(rèn)識，應(yīng)對措施不力

由于行政機(jī)關(guān)沒有完善的風(fēng)險管理制度和相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施，大部分行政機(jī)關(guān)沒有成熟的風(fēng)險評估體系，沒有對內(nèi)部活動進(jìn)行定期、系統(tǒng)的管理，風(fēng)險點逐漸增多，給行政機(jī)關(guān)的運行帶來重大隱患。有些會重視廉政風(fēng)險，并對此進(jìn)行了相關(guān)管理，但是內(nèi)部風(fēng)險不同于廉政風(fēng)險，內(nèi)部控制風(fēng)險的范圍要遠(yuǎn)大于廉政風(fēng)險，因此，如果僅依靠廉政風(fēng)險的應(yīng)對措施來處理行政事業(yè)單位所存在的內(nèi)部控制風(fēng)險不太現(xiàn)實，而且達(dá)不到預(yù)期理想效果。大多數(shù)單位沒有建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制，沒有落實具體崗位和人員的具體權(quán)責(zé)，導(dǎo)致在發(fā)生風(fēng)險問題時，存在根據(jù)模糊的權(quán)責(zé)假設(shè)、互相推諉的現(xiàn)象。

（三）業(yè)務(wù)軟件信息化不健全

大數(shù)據(jù)和軟件化的應(yīng)用，對于內(nèi)部控制信息的收集和整理，具有良好的促進(jìn)作用，因此，在內(nèi)部控制制度上將內(nèi)部控制和信息化技術(shù)結(jié)合起來，可以減少人力成本，也可以實時掌握和控制單位經(jīng)濟(jì)活動的相關(guān)信息，加強(qiáng)了制度的規(guī)范性，目前大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)的信息架構(gòu)并不健全，也沒有實現(xiàn)信息的及時溝通和反饋。此外，大多數(shù)商業(yè)軟件都是獨立運行的，沒有形成共享系統(tǒng)來實現(xiàn)內(nèi)部控制的作用。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控運行環(huán)境不理想

當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)的運行還存在著一些較為明顯的問題，缺乏一個良好的運行環(huán)境，行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)沒有充分了解事業(yè)單位的內(nèi)部控制，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對待工作的態(tài)度不明確，認(rèn)為是無關(guān)緊要的事情，整體上缺乏協(xié)同效應(yīng)和領(lǐng)導(dǎo)力動力。更難的是執(zhí)行工作不能及時落實，一些行政機(jī)構(gòu)對組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒有明確的認(rèn)識，缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)。

（二）風(fēng)險評估機(jī)制不科學(xué)

目前，行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險評估機(jī)制存在幾個問題。例如，實際情況和風(fēng)險估計之間存在某些差異，缺乏可行的、科學(xué)的、有效的風(fēng)險評估程序，缺乏經(jīng)驗。[3]首先，風(fēng)險評估小組研究制訂了風(fēng)險評估工作計劃，明確風(fēng)險評估的目標(biāo)和任務(wù)；其次，組織召開了由直屬單位及各科室的負(fù)責(zé)人參加的動員會，對風(fēng)險評估活動做出了動員和安排，要求直屬單位及各科室先進(jìn)行自查，查找風(fēng)險點，向風(fēng)險評估小組匯報自查情況；最后，風(fēng)險評估領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)直屬單位及各科室的自查情況，在風(fēng)險評估中，既要識別和分析對實現(xiàn)目標(biāo)具有阻礙作用的風(fēng)險，也要發(fā)現(xiàn)對實現(xiàn)目標(biāo)具有積極影響的機(jī)遇，結(jié)合單位實際情況，科學(xué)地分析和承擔(dān)風(fēng)險，變革風(fēng)險管理為風(fēng)險經(jīng)營，以實現(xiàn)企業(yè)整體價值的提升。

（三）信息系統(tǒng)不完善

信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制管理中起著至關(guān)重要的作用，而信息系統(tǒng)的建立和發(fā)展與內(nèi)部行政系統(tǒng)的發(fā)展直接相關(guān)。大多數(shù)行政單位都要注意建設(shè)和完善自己的信息系統(tǒng)，完善的信息系統(tǒng)可以幫助減少行政單位經(jīng)常出現(xiàn)的信息滯后問題，行政單位的工作人員也需要意識到信息傳遞不及時的問題。管理層和執(zhí)行層之間缺少對工作安排的溝通，從而影響了事件的后續(xù)執(zhí)行，再加上內(nèi)部控制的監(jiān)督制度和辦理流程不規(guī)范，因此容易發(fā)生一些信息不符合、責(zé)任不明確、工作效率低下的問題，對單位內(nèi)部控制制度的建立健全非常不利。

（四）缺乏高素質(zhì)內(nèi)控人才

內(nèi)部控制通過制定一系列制度文件，采取一系列措施，旨在保障單位業(yè)務(wù)活動的科學(xué)性、有效性和效益性。內(nèi)部控制是一項涉及內(nèi)容廣泛、牽涉部門眾多、高度專業(yè)化的工作。內(nèi)部控制工作需要工作人員厘清單位業(yè)務(wù)流程，做好識別、評估風(fēng)險工作并制定風(fēng)險應(yīng)對措施，同時在此基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)化建設(shè)，但是通過對當(dāng)前我國行政事業(yè)單位調(diào)研可知，內(nèi)部控制管理的主要負(fù)責(zé)人是單位財務(wù)工作者，當(dāng)前單位專業(yè)的財務(wù)工作者存在老齡化問題嚴(yán)重的情況，同時專業(yè)的財務(wù)工作者較少，準(zhǔn)確的風(fēng)險識別和科學(xué)的風(fēng)險評估是行政機(jī)構(gòu)建立有效措施和制度的必要前提。

當(dāng)前，在行政事業(yè)單位中，高素質(zhì)的風(fēng)險管理人員也是較為稀少的。總之，高素質(zhì)的內(nèi)控管理人才會顯著降低單位內(nèi)部控制管理的質(zhì)量，并在很大程度上加大內(nèi)部控制的管理難度。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化措施

（一）內(nèi)控環(huán)境理想化

明確行政事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)，并以此作為內(nèi)部控制管理的核心觀點。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制不同于企業(yè)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位的主要目標(biāo)是對徇私舞弊和違規(guī)行為的預(yù)防。因此，在制定相關(guān)的內(nèi)部控制制度時，可以將定性定量結(jié)合起來，對行政事業(yè)單位的大目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，將長期目標(biāo)合理劃分為短期目標(biāo)。

（二）制定科學(xué)的風(fēng)險評估機(jī)制

科學(xué)的風(fēng)險評估機(jī)制包括全面審查單位內(nèi)部的操作和控制，識別風(fēng)險點，以風(fēng)險點為導(dǎo)向，制定風(fēng)險應(yīng)對措施，提高測試實施的效率。[4]從實際出發(fā)，堅持與理論相結(jié)合，內(nèi)部控制體系的成功實施取決于能否將各種風(fēng)險控制在與單位總目標(biāo)相適應(yīng)并可承受的范圍內(nèi)，單位需要結(jié)合自身的實際情況識別單位層面風(fēng)險，借助先進(jìn)的評估方法及模型對風(fēng)險進(jìn)行打分評級，建立單位層面風(fēng)險管理數(shù)據(jù)。單位的價值觀和管理理念是直接影響風(fēng)險管理與內(nèi)部控制水平的內(nèi)在因素，相關(guān)部門的監(jiān)管要求是影響風(fēng)險管理和內(nèi)部控制水平的外部因素，風(fēng)險評估是風(fēng)險管理和內(nèi)部控制水平的基礎(chǔ)，因此單位在風(fēng)險評估的過程中既要結(jié)合單位的價值觀、管理理念，同時也要滿足相關(guān)監(jiān)管部門的要求。構(gòu)建風(fēng)險管理體系是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，重點突出，注重實效，循序漸進(jìn)。單位應(yīng)該根據(jù)其實際情況客觀地進(jìn)行風(fēng)險識別和風(fēng)險評估，并隨著情況的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。注重人員的內(nèi)控管理能力培訓(xùn)，強(qiáng)化其業(yè)務(wù)知識，找到合適的風(fēng)險控制點，獲得適時解決風(fēng)險的能力。

（三）完善信息系統(tǒng)

一方面在單位內(nèi)部加大領(lǐng)導(dǎo)決策力度，增強(qiáng)信息運用對象的可信任性。使單位內(nèi)外信息能統(tǒng)一均衡有效，更好地保證單位上下級人員之間掌握的相應(yīng)信息的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，同時單位外部可以實現(xiàn)與社會人員及時、順暢的信息交流。[5]反過來，它也加強(qiáng)了行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制管理，最大限度地提高了他們的效率。

（四）提升內(nèi)部控制人員素質(zhì)

在新形勢下，只有高素質(zhì)的人員才能保證單位內(nèi)部控制的質(zhì)量，行政機(jī)構(gòu)必須注意加強(qiáng)其內(nèi)部控制專業(yè)知識的質(zhì)量，行政機(jī)關(guān)可以通過定期組織內(nèi)部控制專業(yè)知識的培訓(xùn)，建立一支高質(zhì)量的內(nèi)部控制專家隊伍。一是注重提高行政機(jī)關(guān)財務(wù)管理人員的專業(yè)能力，加強(qiáng)對財務(wù)人員和單位領(lǐng)導(dǎo)的教育培訓(xùn)。財務(wù)管理部門的工作質(zhì)量關(guān)系著單位諸多項目和工作的開展與進(jìn)行，財務(wù)管理部門和各個單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制的主要實施主體，更應(yīng)該不斷夯實自身的理論基礎(chǔ)，提高自身素質(zhì)，有意識地學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)文件，逐步規(guī)范工作流程；二是加強(qiáng)內(nèi)部控制工作的宣傳教育，不斷提高單位全體人員的素質(zhì)。單位全體員工都要學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)理論知識，從而提升事業(yè)單位工作的連續(xù)性和部門之間的協(xié)調(diào)性；三是要不斷提升事業(yè)單位招聘錄用門檻，提高單位用人標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位要盡可能招聘高素質(zhì)的人員，對于工作能力突出的員工給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵和精神獎勵，激勵員工進(jìn)行良性競爭，從而保障事業(yè)單位內(nèi)部控制的工作質(zhì)量。

五、結(jié)束語

通過健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理，時刻在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)新情況，并對問題進(jìn)行優(yōu)化處理，逐步提高工作人員工作效率和質(zhì)量。在促進(jìn)良好的內(nèi)控管理環(huán)境發(fā)展的體系下，由于還需要培養(yǎng)高素質(zhì)的相關(guān)人才，同時利用現(xiàn)代信息技術(shù)，使全體員工積極參與，不斷形成一套科學(xué)有效的高質(zhì)量內(nèi)控管理體系，促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，在今后的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制管理過程中，有必要加強(qiáng)本單位工作人員的控制思想意識。讓他們有所了解，這樣才能使內(nèi)部控制體系更好地完善，也能為人民帶來更高效的服務(wù)質(zhì)量，不斷提升單位人員的履職能力。

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