以營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯和路徑選擇

［摘 要］高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑，但是，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化不應(yīng)僅僅著眼于單個(gè)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)的便利性，而應(yīng)從整個(gè)城市系統(tǒng)發(fā)展的角度來(lái)評(píng)估營(yíng)商環(huán)境，以促進(jìn)城市生產(chǎn)力發(fā)展和整體效能提升。因此，應(yīng)以系統(tǒng)論的理念和方法提升城市治理的決策和執(zhí)行效能、促進(jìn)公共資源高效配置，在系統(tǒng)的整體平衡中使城市營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究，構(gòu)建著眼于系統(tǒng)優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，完善營(yíng)商環(huán)境的法治基礎(chǔ)，以促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境整體效能提升。

［關(guān)鍵詞］營(yíng)商環(huán)境 高質(zhì)量發(fā)展 系統(tǒng)論 城市治理

［中圖分類(lèi)號(hào)］F061.5 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008—3642（2023）02—0058—06

作者簡(jiǎn)介：毛振鵬，中共青島市委黨校管理學(xué)教研部副主任、副教授。

一、引言

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家的首要任務(wù)”［1］。高質(zhì)量發(fā)展，既注重發(fā)展的“量”的要求，即保持量的合理增長(zhǎng)；又注重發(fā)展的“質(zhì)”的要求，即實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)的有效途徑［2］。一方面，營(yíng)商環(huán)境是各類(lèi)市場(chǎng)主體和城市居民進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)決策的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，城市營(yíng)商環(huán)境的水平直接影響著招商引資和人才引進(jìn)的數(shù)量［3］；另一方面，營(yíng)商環(huán)境也直接影響城市區(qū)域內(nèi)各類(lèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，并最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收、居民就業(yè)等產(chǎn)生影響［4］。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，是政府和理論界共同關(guān)注的課題。其中，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)營(yíng)商環(huán)境理論研究和實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響［5］。羅納德·H·科斯是交易費(fèi)用理論的奠基人，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖。1937年，科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中“發(fā)現(xiàn)”了交易費(fèi)用，并依據(jù)交易費(fèi)用理論解釋企業(yè)的發(fā)展規(guī)模與經(jīng)營(yíng)邊界。科斯關(guān)于交易費(fèi)用的思想被喬治·斯蒂格勒（George Joseph Stigler，1966）歸結(jié)為“科斯定理”（Coase Theorem）［6］。諾斯進(jìn)一步把交易費(fèi)用定義為測(cè)量正在用于交換的有價(jià)值屬性的成本以及監(jiān)督和履行協(xié)議的成本［7］。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的要求，降低制度性交易成本成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容［8］。2003年，世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估項(xiàng)目發(fā)布涵蓋全球主要經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估報(bào)告（Doing Business，DB），專(zhuān)注于降低企業(yè)全生命周期的制度性交易成本，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展和財(cái)富創(chuàng)造，并對(duì)我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境實(shí)踐產(chǎn)生深刻影響［9］。從1998年開(kāi)始，營(yíng)商環(huán)境研究被引入我國(guó)，主要研究成果可以分為三類(lèi)：一是營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)研究，受世界銀行研究的影響，具體指標(biāo)設(shè)計(jì)主要基于企業(yè)需求［10］；二是營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)作用，前期是以定性研究為主，近期定量研究不斷出現(xiàn)［11］；三是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的政策建議等［12］?；诮档徒灰壮杀疽暯堑臓I(yíng)商環(huán)境研究往往較多關(guān)注企業(yè)全生命周期的需求，而對(duì)城市運(yùn)行其他領(lǐng)域的關(guān)注存在不足。城市集聚了土地、人口、資金、信息等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)要素和住房、交通、文化、娛樂(lè)、衛(wèi)生、教育、物業(yè)等公共服務(wù)，政府、居民、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織在其中有機(jī)互動(dòng)，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的城市系統(tǒng)［13］。城市系統(tǒng)整體運(yùn)營(yíng)效益的高低既與組成系統(tǒng)的若干部分的運(yùn)行效益緊密相關(guān)，也取決于系統(tǒng)的整體配合。2022年2月4日，世界銀行新發(fā)布宜商環(huán)境評(píng)估體系說(shuō)明（Business Enabling Environment，BEE），也深刻體現(xiàn)出這一變化［14］。當(dāng)前，我國(guó)正處于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，有必要將城市視作一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，并以系統(tǒng)論的視角全面審視城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行機(jī)理，對(duì)標(biāo)國(guó)際通行做法，使得營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化更好地服務(wù)于城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

二、以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯

錢(qián)學(xué)森先生認(rèn)為，系統(tǒng)是由相互作用相互依賴(lài)的若干組成部分結(jié)合而成的具有特定功能的有機(jī)整體，而且這個(gè)有機(jī)整體又是它從屬的更大系統(tǒng)的組成部分［15］。系統(tǒng)論從整體出發(fā)研究系統(tǒng)整體和組成系統(tǒng)整體各要素的相互關(guān)系，從本質(zhì)上說(shuō)明其結(jié)構(gòu)、功能、行為和動(dòng)態(tài)。但其核心問(wèn)題是如何根據(jù)系統(tǒng)的本質(zhì)屬性使系統(tǒng)最優(yōu)化。當(dāng)前，城市競(jìng)爭(zhēng)正在進(jìn)入以集約型和高質(zhì)量為目標(biāo)的新發(fā)展階段。在新發(fā)展階段，以營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量為標(biāo)志的城市整體運(yùn)行效益已經(jīng)成為影響城市高質(zhì)量發(fā)展的基本構(gòu)成要素。優(yōu)化公共資源要素的配置、提升城市治理的決策和執(zhí)行效能、再造城市治理的組織結(jié)構(gòu)和流程等，構(gòu)成了以城市營(yíng)商環(huán)境提升推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力［16］。

（一）基于系統(tǒng)論推進(jìn)公共資源高效配置

政府用于調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共資源具有極高的市場(chǎng)價(jià)值，如果不能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效配置和共享利用，很容易形成公共資源配置的低效率和不公平。以城市營(yíng)商環(huán)境的系統(tǒng)化提升為發(fā)展導(dǎo)向，構(gòu)建高效益運(yùn)行的公共資源子系統(tǒng)，在公共資源交易、流通和配置等方面強(qiáng)化開(kāi)放共享機(jī)制，推動(dòng)公共資源向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障等城市高質(zhì)量發(fā)展一線領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高效均衡分布，為各類(lèi)市場(chǎng)主體和居民提供公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展機(jī)會(huì)。

在整個(gè)城市系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程中，政府既是重要的子系統(tǒng)，也是重要的資源配置主體，其作用突出地表現(xiàn)在公共資源的配置方面。但是政府在運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生尋租等腐敗行為，也會(huì)帶來(lái)城市系統(tǒng)運(yùn)行的低效率。鑒于政府公權(quán)力可以有效影響公共資源配置，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府公權(quán)力進(jìn)行精準(zhǔn)畫(huà)像和有效監(jiān)督，以促進(jìn)土地、人才、資金、技術(shù)、信息以及各類(lèi)其他公共資源的整體配置效能，構(gòu)建起推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。法治化的透明政府是營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)。規(guī)范監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)公職人員履職盡責(zé)、堅(jiān)決懲治腐敗，避免權(quán)力尋租，凈化社會(huì)風(fēng)氣，可為各類(lèi)市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。就優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展而言，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建健全的司法審判系統(tǒng)，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公共服務(wù)提供、投資者和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)、教育和醫(yī)療服務(wù)公平等各方面做出完善的制度安排，以制度手段促進(jìn)城市公共資源高效配置和整體效率的系統(tǒng)提升。

（二）基于系統(tǒng)論推進(jìn)政府決策和執(zhí)行效能提升

當(dāng)前，市場(chǎng)主體需求多元、經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)，這對(duì)城市決策者提出了更高的要求、更新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的科層制組織架構(gòu)、按部就班的工作體制等與各類(lèi)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的需要存在較大差距。政府的決策和執(zhí)行方式如果依然習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)、拍腦袋等傳統(tǒng)模式，忽視各類(lèi)市場(chǎng)主體的切身利益，城市的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力就會(huì)下降，喪失發(fā)展機(jī)遇。打造一流營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)政府在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)作出相應(yīng)改變，更加符合各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展的內(nèi)在要求。在一流營(yíng)商環(huán)境條件下，政府的決策和執(zhí)行，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行規(guī)律、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)要素的供給、各類(lèi)市場(chǎng)主體的發(fā)展需要、人民群眾的利益訴求等給予更多重視并進(jìn)行多角度研判，能夠切實(shí)有效降低城市運(yùn)行成本、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，為生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)營(yíng)活力的釋放提供更加優(yōu)越的環(huán)境，加快城市的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）基于系統(tǒng)論推進(jìn)城市治理架構(gòu)和工作流程再造

當(dāng)前，城市治理的組織架構(gòu)往往是金字塔型，并采取層層傳導(dǎo)的工作流程，很容易造成上下級(jí)之間權(quán)責(zé)不一、推諉扯皮，橫向部門(mén)之間權(quán)責(zé)交叉以及信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象?；趦?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要，政府通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”降低準(zhǔn)入門(mén)檻、減少審批環(huán)節(jié)；綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、電子證照等技術(shù)手段壓縮審批受理時(shí)間，且降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。政府主動(dòng)靠前，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和工作流程提升政府服務(wù)效能，當(dāng)好上門(mén)服務(wù)的“店小二”，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程再造，搭建創(chuàng)新合作平臺(tái)，更好滿(mǎn)足企業(yè)和群眾訴求。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的分布式和去中心化優(yōu)勢(shì)，有效強(qiáng)化政府工作人員的危機(jī)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、協(xié)作意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)工作流程的再造與簡(jiǎn)化，有效破除部門(mén)壁壘和效能低下等問(wèn)題，推動(dòng)上下級(jí)之間、部門(mén)之間、經(jīng)辦人員和服務(wù)對(duì)象之間的緊密聯(lián)動(dòng)、無(wú)縫銜接，讓各類(lèi)市場(chǎng)主體和人民群眾更加便捷地獲取政府服務(wù)，從而系統(tǒng)性降低城市運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用。

三、以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯

城市是由住房、交通、衛(wèi)生、公用事業(yè)、土地使用、商品生產(chǎn)和消費(fèi)等若干子系統(tǒng)組成的，每一個(gè)子系統(tǒng)都具有特定的功能。這些子系統(tǒng)的分布及其有機(jī)互動(dòng)，構(gòu)成了有機(jī)的城市系統(tǒng)［2］129-132。基于城市這一有機(jī)系統(tǒng)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型和公共資源配置模式的重構(gòu)，搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇，以城市整體效能提升推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前，各類(lèi)市場(chǎng)主體的選擇，特別是民營(yíng)企業(yè)的選擇是城市營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量的重要標(biāo)志［17］。企業(yè)出于追逐利潤(rùn)的需要，往往會(huì)高度關(guān)注成本控制。降低交易費(fèi)用，意味著降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，有利于促進(jìn)企業(yè)效益提升和財(cái)富創(chuàng)造。降低制度性交易成本也成為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要內(nèi)容。例如，2022年9月7日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見(jiàn)》［18］。但是，成本控制只是財(cái)富創(chuàng)造的一個(gè)環(huán)節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益還受到市場(chǎng)變化、原材料供應(yīng)、消費(fèi)者選擇等多重因素影響。同時(shí)，企業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富也可能被用于貯藏或者轉(zhuǎn)移，不利于生產(chǎn)的循環(huán)和生產(chǎn)力的長(zhǎng)期發(fā)展?；谙到y(tǒng)論的視角，將城市視作一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，在系統(tǒng)內(nèi)存在著生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等各種經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，同時(shí)也可能成為經(jīng)濟(jì)外循環(huán)的某一個(gè)環(huán)節(jié)。社會(huì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)在城市系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)中不斷延續(xù)和擴(kuò)大。因此，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化更應(yīng)當(dāng)著眼于系統(tǒng)論的視角，運(yùn)用系統(tǒng)化思維強(qiáng)化政府、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、居民和游客消費(fèi)者等多元主體在城市運(yùn)營(yíng)和治理體系中的競(jìng)爭(zhēng)合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和生產(chǎn)力發(fā)展。當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，信息成為聯(lián)通城市系統(tǒng)各個(gè)組成部分的重要紐帶和促進(jìn)城市內(nèi)生發(fā)展的重要資源［19］。以營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化為引領(lǐng)，突破政府對(duì)于信息傳播和數(shù)據(jù)流向的控制，促進(jìn)政府公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放、流動(dòng)、共享，使信息和數(shù)據(jù)真正成為促進(jìn)城市生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市運(yùn)行整體效能提升

民營(yíng)企業(yè)的數(shù)量規(guī)模和發(fā)展水平往往構(gòu)成了城市高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容［20］。由于民營(yíng)企業(yè)往往對(duì)市場(chǎng)信號(hào)傳導(dǎo)出的市場(chǎng)機(jī)會(huì)最為敏感，對(duì)交易費(fèi)用等成本變化能夠做出迅速反應(yīng)，從而迅速地影響資源配置和企業(yè)經(jīng)營(yíng)地選擇，所以，民營(yíng)企業(yè)全生命周期的需要成為城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。但是，企業(yè)的需求往往受制于自身發(fā)展需要、特別是短期利益需要。在中國(guó)，中小企業(yè)的平均壽命僅有2.5年［21］，倘若城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化過(guò)度關(guān)注企業(yè)需求，有可能陷于個(gè)體企業(yè)的需求和短期利益訴求，喪失對(duì)城市發(fā)展整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的追求。因此，基于系統(tǒng)論的視角，把城市視作一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，各類(lèi)市場(chǎng)主體是構(gòu)成城市系統(tǒng)的組成部分，它們的共同發(fā)展目標(biāo)、共同價(jià)值取向、共性利益訴求構(gòu)成了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的主要內(nèi)容。以面向全體企業(yè)而不是個(gè)體企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的整體效能提升;以各類(lèi)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)市場(chǎng)主體的整體數(shù)量上規(guī)模和發(fā)展上層次，構(gòu)建城市高質(zhì)量發(fā)展的核心牽引。截至2022年12月，深圳市的各類(lèi)市場(chǎng)主體總數(shù)達(dá)383萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)4%；青島市的各類(lèi)市場(chǎng)主體也超過(guò)200萬(wàn)戶(hù)，同比增長(zhǎng)6.25%。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位進(jìn)一步提升。這也標(biāo)志著南北方城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化帶來(lái)的民營(yíng)企業(yè)規(guī)模數(shù)量擴(kuò)張和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升。著眼于營(yíng)商環(huán)境的系統(tǒng)優(yōu)化，實(shí)施政府負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單管理，為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和人民群眾直接參與城市治理、助力城市高質(zhì)量發(fā)展提供平臺(tái)，促進(jìn)城市系統(tǒng)的整體效益提高。

（三）以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市治理能力提升

各類(lèi)市場(chǎng)主體對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)巨大，但并不是全部，還應(yīng)當(dāng)整合員工、居民、游客、商協(xié)會(huì)和社會(huì)組織等各個(gè)組成主體的資源優(yōu)勢(shì)促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提升更應(yīng)當(dāng)將城市的多元主體視作一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，有效促進(jìn)多元主體在城市公共事務(wù)過(guò)程中的合作、互動(dòng)和共同參與，提倡政府、企業(yè)、公眾共同發(fā)揮在社會(huì)治理、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等過(guò)程中的重要作用，不斷推動(dòng)城市治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化［22］。提升城市治理水平，塑造促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，還需要政府加快由“全能型、管制型”向“服務(wù)型、法治型”轉(zhuǎn)變，持續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理，暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的要素流動(dòng)和合理配置，不斷降低城市多元主體的運(yùn)行成本，培育城市發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，加快實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。同時(shí)，政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能，規(guī)范政府行為，提高政府服務(wù)城市發(fā)展的效能。按照優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，既要彌補(bǔ)政府“缺位”，也要防止政府“越位”，減少政府“錯(cuò)位”。按照優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化政府在城市治理、文化教育、社會(huì)保障和醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施、法治建設(shè)等方面的職能，著力消除障礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（四）以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)共同富裕

黨的二十大報(bào)告指出，要健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。近年來(lái)，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化與提升，但在共同富裕的宏觀背景下，不僅要關(guān)注有利于各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展的因素，而且要關(guān)注市場(chǎng)主體中弱勢(shì)群體小微企業(yè)的發(fā)展環(huán)境；不僅要關(guān)注企業(yè)家的發(fā)展，而且要關(guān)注企業(yè)員工與市民群眾的福祉，不斷提升廣大人民群眾的幸福感與獲得感；不僅要關(guān)注市民群眾的發(fā)展，而且要關(guān)注城市系統(tǒng)的整體優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)共同富裕，就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。這不僅有利于提升城市對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)資源的感召力和凝聚力，有利于各類(lèi)市場(chǎng)主體的持續(xù)成長(zhǎng)，而且有利于廣大市民的生存改善和持續(xù)發(fā)展，不斷提升當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８信c獲得感，從而促進(jìn)整個(gè)城市系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建基于中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕的營(yíng)商環(huán)境綜合評(píng)價(jià)體系，以評(píng)估促改革，以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為企業(yè)發(fā)展和市民生活創(chuàng)造更有利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，著力降低生產(chǎn)生活的制度成本，增加就業(yè)與財(cái)富，最終達(dá)到消除極端貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

四、以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)引入系統(tǒng)理念，緊扣全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的時(shí)代要求，準(zhǔn)確把握國(guó)家宏觀政策取向，把回應(yīng)群眾訴求、服務(wù)企業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)變政府職能、打造服務(wù)型政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在戰(zhàn)略上布局、在精準(zhǔn)處落子，塑造城市競(jìng)爭(zhēng)的整體優(yōu)勢(shì)。

（一）加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究

營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化需要有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、法學(xué)、行政管理、數(shù)理統(tǒng)計(jì)以及財(cái)務(wù)稅收、生態(tài)環(huán)保、國(guó)際貿(mào)易等各個(gè)學(xué)科的理論知識(shí)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共利益理論、公共選擇理論以及科斯、布坎南、斯蒂格勒、阿羅、保羅、羅黙等諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者的理論，以及近年來(lái)眾多研究城市高質(zhì)量發(fā)展的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，構(gòu)成了支撐營(yíng)商環(huán)境研究的理論基礎(chǔ)，并指導(dǎo)營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的具體實(shí)踐。目前，我國(guó)系統(tǒng)論視閾下以營(yíng)商環(huán)境推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究還較為薄弱，理論創(chuàng)新的深刻性、實(shí)踐性、科學(xué)性等方面都存在一定差距。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，在核心期刊上，截至2022年11月17日，以營(yíng)商環(huán)境為主題的、引用量為30以上的文獻(xiàn)，共有185篇。缺少堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)，就很難設(shè)計(jì)出符合中國(guó)城市發(fā)展要求和企業(yè)發(fā)展需求的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系，也很難有高水平的理論和方法論指導(dǎo)城市營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的制度變革。強(qiáng)化營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的理論研究，還應(yīng)當(dāng)高度重視方法論。世界銀行在推進(jìn)宜商環(huán)境評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)時(shí)力求可量化、可比較、可競(jìng)爭(zhēng)和改進(jìn)，其高度重視系統(tǒng)方法、平衡方法、可驗(yàn)證方法的一些經(jīng)驗(yàn)也值得我國(guó)借鑒［14］。加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)理論研究，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境科學(xué)方法論的應(yīng)用，有利于對(duì)接世界銀行等國(guó)際組織和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。

（二）構(gòu)建基于促進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系

2022年2月4日，世界銀行發(fā)布宜商環(huán)境評(píng)估體系說(shuō)明，這標(biāo)志著運(yùn)行17年的世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)（Doing Business，DB）結(jié)束，新的宜商環(huán)境評(píng)價(jià)（Business Enabling Environment，BEE）由此開(kāi)始，全球各個(gè)城市商業(yè)環(huán)境評(píng)價(jià)進(jìn)入新的階段，北京市和上海市代表中國(guó)參與其中。世界銀行宜商環(huán)境評(píng)價(jià)體系不僅從單個(gè)企業(yè)開(kāi)展業(yè)務(wù)便利性的角度出發(fā)，而且從整個(gè)城市系統(tǒng)發(fā)展的角度來(lái)評(píng)估商業(yè)環(huán)境；不僅關(guān)注政府監(jiān)管，而且關(guān)注公共服務(wù)；更加注重在系統(tǒng)的整體平衡中使城市營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化［14］。借鑒世界銀行宜商環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有利于明確營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的方向，強(qiáng)化城市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的動(dòng)力，促進(jìn)被評(píng)估對(duì)象的認(rèn)同與互動(dòng)，培育營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)生動(dòng)力。構(gòu)建促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的評(píng)價(jià)體系，首先要明確基于效率、公平、可持續(xù)的價(jià)值準(zhǔn)則。高效率、強(qiáng)調(diào)公平，制度可持續(xù)、可預(yù)期，人與自然環(huán)境和諧共生，是營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。有的城市在營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)和自評(píng)過(guò)程中對(duì)營(yíng)商環(huán)境價(jià)值準(zhǔn)則存在不夠重視甚至忽視的現(xiàn)象，容易陷入就指標(biāo)談指標(biāo)。這容易把手段當(dāng)成目的，把追求營(yíng)商環(huán)境的排名和分?jǐn)?shù)作為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的首要目標(biāo)。以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的首要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是以完善制度安排提升城市治理的整體效能，促進(jìn)城市生產(chǎn)力的可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）完善營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的法治基礎(chǔ)

以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把企業(yè)和居民的感受放在更加突出的重要位置，著眼于把法律法規(guī)等監(jiān)管制度方面的文本內(nèi)容與各個(gè)部門(mén)關(guān)于營(yíng)商環(huán)境方面的實(shí)際執(zhí)行效果有機(jī)結(jié)合，把制度監(jiān)管同公共服務(wù)整體效率的系統(tǒng)提升有機(jī)結(jié)合，把營(yíng)商環(huán)境的個(gè)案分析與面板數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合，把專(zhuān)家咨詢(xún)同統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)驗(yàn)證有機(jī)結(jié)合，把大數(shù)據(jù)分析同基于樣本企業(yè)的調(diào)查有機(jī)結(jié)合，全面推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化提升。還應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的先進(jìn)做法、典型案例和最高標(biāo)準(zhǔn)，以推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、對(duì)標(biāo)先進(jìn)城市等做法推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化方面的制度改革。基于增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市民生活便利性的迫切需求加快推進(jìn)監(jiān)管制度體系建設(shè)、推進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升。圍繞激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展活力、促進(jìn)人民生活水平提高等實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的立法目標(biāo)，從涉及營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)入手，系統(tǒng)梳理阻礙城市高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制，開(kāi)展系統(tǒng)評(píng)估，制訂立、改、廢、合、釋等整體性的工作計(jì)劃。在營(yíng)商環(huán)境立法過(guò)程中，應(yīng)在術(shù)語(yǔ)、定義、行為邊界等方面對(duì)接國(guó)際慣例，多用“法言”“法語(yǔ)”，大力減少文件性語(yǔ)言，推動(dòng)《營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)條例》由沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的“軟法”向既有法律約束力又有實(shí)際效力的“硬法”轉(zhuǎn)變，著力提升全國(guó)法規(guī)和地方性法規(guī)在營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化方面的一致性、協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的法治化、服務(wù)化、高效化、國(guó)際化發(fā)展。完善營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的法治基礎(chǔ)，還應(yīng)緊密結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際和國(guó)際通常做法，研究制定公平競(jìng)爭(zhēng)法或促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法，做好公司法、破產(chǎn)法、擔(dān)保法以及民法中與營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)條款修改工作，完善營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化的頂層設(shè)計(jì)，加快構(gòu)建行政、司法相互銜接的、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法體系，提高營(yíng)商環(huán)境執(zhí)法的規(guī)范性、科學(xué)性，夯實(shí)以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的法治基礎(chǔ)。

（四）堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)，推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境整體效能提升

系統(tǒng)提升城市公共服務(wù)的質(zhì)量。地方政府、事業(yè)單位、社會(huì)組織等所提供的營(yíng)商服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)可以被統(tǒng)計(jì)為生產(chǎn)性服務(wù)。此類(lèi)生產(chǎn)性服務(wù)可以為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行降低成本，為各類(lèi)市場(chǎng)主體和居民創(chuàng)造更多價(jià)值。電、水、互聯(lián)網(wǎng)、交通、通訊、暖氣和燃?xì)獾扔布O(shè)施的建設(shè)和教育、衛(wèi)生健康、物業(yè)、社會(huì)服務(wù)、休閑、生態(tài)保護(hù)、市容環(huán)境、公共安全、立法司法等軟件方面的服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)在營(yíng)商環(huán)境的框架下堅(jiān)持持續(xù)改進(jìn)系統(tǒng)優(yōu)化，提升城市公共服務(wù)的整體性、協(xié)調(diào)性、公平性和有效性。

系統(tǒng)提高城市整體的運(yùn)行效率，降低民營(yíng)企業(yè)生存發(fā)展的制度交易成本。特別是降低城市居民的時(shí)間成本，降低經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的費(fèi)用成本。世界銀行實(shí)證研究表明：良好的商業(yè)環(huán)境會(huì)使投資率增長(zhǎng)0.3%，GDP增長(zhǎng)率增加0.36%［24］。城市營(yíng)商環(huán)境整體效能提升主要依賴(lài)有效的制度安排和充分便捷的公共服務(wù)，以及二者結(jié)合的良好實(shí)踐，它們構(gòu)成了促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，同時(shí)也是投資者和消費(fèi)者地域選擇的主要依據(jù)。應(yīng)當(dāng)從政府監(jiān)管和公共服務(wù)的協(xié)同推進(jìn)和質(zhì)量提升入手，高度重視和著力加強(qiáng)制度層面的合規(guī)管理，真正做到企業(yè)合規(guī)、政府合規(guī)、服務(wù)合規(guī)、司法合規(guī)、社會(huì)合規(guī)；還應(yīng)當(dāng)高度重視和著力加強(qiáng)基于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)責(zé)任和公司治理的政府監(jiān)管和信息披露，促進(jìn)城市商業(yè)運(yùn)行的公開(kāi)透明。另外，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的制度安排中，應(yīng)當(dāng)融入生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，引導(dǎo)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織承擔(dān)起生態(tài)文明責(zé)任。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。數(shù)字化技術(shù)，電子商務(wù)、電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，將對(duì)城市公共服務(wù)效能提升和營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化有著直接的影響。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局基于營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的需要，專(zhuān)門(mén)成立了大數(shù)據(jù)中心。我國(guó)還應(yīng)當(dāng)在大數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、分析、應(yīng)用、積累等方面強(qiáng)化法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高級(jí)化建設(shè)，著力解決大數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、應(yīng)用等方面的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、完整性、系統(tǒng)性。應(yīng)當(dāng)圍繞大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全、權(quán)屬、交流、公開(kāi)、共享、隱私保護(hù)、攜帶、出境等一系列問(wèn)題開(kāi)展協(xié)同攻關(guān)，加大人才、資金、技術(shù)、管理等方面的投入，在解決數(shù)據(jù)封閉、分割、重復(fù)、合規(guī)等方面作出制度性安排，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在系統(tǒng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面的作用，降低制度性交易成本，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

總之，以營(yíng)商環(huán)境系統(tǒng)優(yōu)化推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)整體性的系統(tǒng)工程，需要政府、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、全體居民的共同努力，加快營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，加快打造法治化、服務(wù)化、高效化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。這既是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的當(dāng)務(wù)之急，也是持續(xù)改進(jìn)提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的實(shí)踐進(jìn)程。要持續(xù)深化改革，繼續(xù)推進(jìn)高水平的對(duì)外開(kāi)放，用法治引領(lǐng)、規(guī)范和保障營(yíng)商環(huán)境的系統(tǒng)優(yōu)化和提升，真正促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，促進(jìn)共同富裕，進(jìn)一步彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

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