黨建引領(lǐng)基層治理：功能優(yōu)化與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

張繼軍 王瀟

［摘?要］基層治理現(xiàn)代化離不開(kāi)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，也離不開(kāi)黨建質(zhì)量的提高。多元化的基層治理特征，決定了黨建引領(lǐng)基層治理的實(shí)踐屬性，也決定了黨建引領(lǐng)基層治理的功能特性。從多層面、多角度來(lái)看，黨建引領(lǐng)基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要以系統(tǒng)性功能回應(yīng)黨建引領(lǐng)基層治理，要深化黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)，進(jìn)而優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的“區(qū)域一體-主體覺(jué)醒-組織協(xié)同-精神培育-資源整合”功能體系，切實(shí)破解黨建引領(lǐng)基層治理的“嵌入-懸浮”困局，科學(xué)構(gòu)建“核心領(lǐng)導(dǎo)-權(quán)責(zé)配置-能力發(fā)展-合作運(yùn)轉(zhuǎn)-責(zé)任追溯”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，整體性推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)增強(qiáng)人民群眾的安全感、歸屬感和幸福感。

［關(guān)鍵詞］黨建引領(lǐng)；基層治理；功能優(yōu)化；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

［中圖分類號(hào)］D63?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A?［文章編號(hào)］1672-1071（2023）01-0041-06

一、 問(wèn)題提出

基層社會(huì)是人民群眾相互交流、彼此互動(dòng)的日常場(chǎng)域，與人民群眾的切身利益緊密相連。而基層政權(quán)的鞏固和基層秩序的維護(hù)更是關(guān)乎人民群眾的美好幸福生活，同時(shí)，人民群眾的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也都基本發(fā)生在基層社會(huì)之中。沒(méi)有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和基層社會(huì)的有效治理，就沒(méi)有人民群眾的美滿幸福。面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，必須創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理的發(fā)展方式，以適應(yīng)基層治理的結(jié)構(gòu)變遷和時(shí)代變遷。尤其在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，黨建既可以作為把握黨的大方向的政治力量，又需要成為承擔(dān)社會(huì)治理的專業(yè)力量［1］。立足新時(shí)代，黨建引領(lǐng)基層治理不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，也有重要的研究?jī)r(jià)值，提升黨建引領(lǐng)基層治理的具體實(shí)效更成為基層黨組織的重要目標(biāo)和重要內(nèi)容［2］。然而，伴隨基層治理難度的增加，加之民眾多元化利益需要，促成良性社會(huì)治理仍面臨重重壓力［3］。換言之，要緊緊圍繞新時(shí)代基層治理的新要求，嚴(yán)格落實(shí)黨在基層治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

從唯物辯證法看，黨建與基層治理之間是辯證的關(guān)系，黨建保障了基層治理的發(fā)展方向和發(fā)展大局，能夠有效整合基層社會(huì)中的治理主體、治理制度、治理機(jī)制和治理資源等關(guān)鍵要素，使基層治理中多元要素得以聚合起來(lái)、協(xié)同起來(lái)、運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，切實(shí)發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的更大效能。同樣，提升基層治理水平也變成黨建的重要目標(biāo)，基層治理也成為檢驗(yàn)黨建質(zhì)量的關(guān)鍵內(nèi)容。也就是說(shuō)，兩者之間不可分離、不可分割，需要相互融合發(fā)展，不能相互割裂，更不能“各自為家”。就客觀實(shí)踐來(lái)看，黨建與基層治理仍然存在一些問(wèn)題，如黨建引領(lǐng)基層治理的功能體系不健全，黨建引領(lǐng)基層治理的融合發(fā)展不深入，黨建引領(lǐng)基層治理的綜合成效不明顯。綜合來(lái)看，缺少必要的治理理念、治理主體、治理制度、治理機(jī)制和治理資源的有效支撐，致使黨建引領(lǐng)基層治理陷入“懸浮化”狀態(tài)，黨建引領(lǐng)基層治理的成效并未得到充分發(fā)揮。同時(shí)，在某種程度上，黨建與基層治理有脫節(jié)現(xiàn)象，是隔離而非融合，是割裂而非發(fā)展，這在理論上和實(shí)踐上提出了新挑戰(zhàn)，需要優(yōu)化新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層治理的功能建設(shè)，更要優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)，以系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性功能回應(yīng)黨建引領(lǐng)基層治理的困境，促進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展。換言之，基層治理涉及大量公共和私人部門，需要在多元主體之間構(gòu)建合作機(jī)制，促使各方達(dá)成集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)分散行動(dòng)不能完成的治理目標(biāo)［4］。為此，必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，理順黨建與基層治理的行動(dòng)關(guān)系，把黨建引領(lǐng)功能真正轉(zhuǎn)化為基層治理效能，整體性推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展，不斷構(gòu)建新時(shí)代黨建引領(lǐng)基層治理的新格局和新發(fā)展。

二、 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換：黨建引領(lǐng)基層治理的社會(huì)變化

面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新環(huán)境、新變化，基層社會(huì)呈現(xiàn)為多種類型組織及多元個(gè)體利益博弈的場(chǎng)域，如何實(shí)現(xiàn)基層治理的有序發(fā)展，如何協(xié)調(diào)基層中的多元利益關(guān)系，直接關(guān)乎基層治理的可持續(xù)性發(fā)展。在回應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，黨建引領(lǐng)基層治理的“嵌入”過(guò)程出現(xiàn)了“懸浮”困局，需要找尋其中的運(yùn)行邏輯，積極應(yīng)對(duì)基層治理中的懸浮化和低效能問(wèn)題。

（一） 轉(zhuǎn)換：基層社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷

在社會(huì)變革發(fā)展的過(guò)程中，各種利益關(guān)系不斷形成，呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化、綜合化的特征屬性，并交織在繁雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。同時(shí)，隨之而來(lái)的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，社區(qū)制替代了單位制，單一主體治理的過(guò)程不再適應(yīng)現(xiàn)代化治理的需要，多元主體參與基層治理是客觀實(shí)踐的必然要求。在傳統(tǒng)基層治理過(guò)程中，黨建引領(lǐng)基層治理出現(xiàn)了些許問(wèn)題。例如，何以優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)，何以推進(jìn)基層治理的可持續(xù)性發(fā)展，何以科學(xué)構(gòu)建上下互動(dòng)機(jī)制，這些都是黨建高質(zhì)量發(fā)展必須要回應(yīng)的。在社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，黨建引領(lǐng)基層治理面臨諸多客觀挑戰(zhàn)，要深入探尋黨建引領(lǐng)基層治理的發(fā)展邏輯，積極推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的更好發(fā)展。

（二） 嵌入：黨建引領(lǐng)基層治理的嘗試

從國(guó)家治理體系構(gòu)成看，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)內(nèi)容，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理有利于深化基層治理發(fā)展，有利于維護(hù)黨在基層治理中的權(quán)威，而這就要求基層治理必須置于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下。中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，是將黨的組織建立到其他一切經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的細(xì)胞中去［5］。政黨嵌入治理，是實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)進(jìn)而以黨的建設(shè)推動(dòng)治理的有效路徑，也是新時(shí)代黨建的價(jià)值取向與制度安排［6］。推進(jìn)黨建有效嵌入基層社會(huì)治理，高效發(fā)揮黨建引領(lǐng)的獨(dú)特作用，以制度機(jī)制的完善和引領(lǐng)功能的優(yōu)化，不斷推進(jìn)基層治理。更有“實(shí)踐型黨建”探索，將黨建嵌入基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)黨建與基層治理無(wú)縫對(duì)接。除此之外，借助改革發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新探索基層治理體制機(jī)制，可以改變基層治理的生態(tài)環(huán)境。也就是說(shuō)，黨組織、政府組織和社會(huì)主體的多元行動(dòng)者系統(tǒng)，形成多種互動(dòng)形態(tài)和內(nèi)外互動(dòng)路徑，促進(jìn)多元主體間的認(rèn)知嵌入、情感嵌入和規(guī)范嵌入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體性黨建的治理績(jī)效［7］。

（三） 懸?。狐h建引領(lǐng)基層治理的困局

當(dāng)前，社會(huì)自主性增強(qiáng)，呈現(xiàn)出流動(dòng)性、網(wǎng)絡(luò)化和碎片化特征，使得依賴組織、動(dòng)員、指令的黨組織在基層治理中越來(lái)越難以有效“進(jìn)場(chǎng)”，導(dǎo)致黨建出現(xiàn)“懸浮化”［8］。在現(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)了黨建引領(lǐng)不足、互聯(lián)互動(dòng)難、發(fā)揮作用難、黨組織管理難等問(wèn)題。究其根源：一方面在于體制機(jī)制尚未理順，黨建與基層治理的權(quán)責(zé)關(guān)系并不明晰，黨建與基層治理的共識(shí)性行動(dòng)需要達(dá)成，亟需構(gòu)建黨建引領(lǐng)基層治理的相輔相成、緊密相連的共生發(fā)展關(guān)系。另一方面，黨建引領(lǐng)基層治理在理念、制度、機(jī)制、資源、技術(shù)等方面沒(méi)有得到有效串聯(lián)，使得黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)未能有效釋放整體性治理效能；同時(shí)，由于缺乏科學(xué)、有效的表達(dá)機(jī)制、參與機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等，黨建引領(lǐng)基層治理自然缺乏內(nèi)生活力和內(nèi)生動(dòng)力。

從功能結(jié)構(gòu)來(lái)看，黨建引領(lǐng)基層治理的功能體系欠佳，黨建引領(lǐng)基層治理功能結(jié)構(gòu)不優(yōu)，使黨建引領(lǐng)基層治理陷入懸浮化，導(dǎo)致基層治理效能得不到有效提高，黨建引領(lǐng)基層治理陷入低效化和低能化。那么，何以破除黨建引領(lǐng)基層治理的懸浮化現(xiàn)象，何以優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)，何以切實(shí)提升黨建引領(lǐng)基層治理績(jī)效，這需要多方面的創(chuàng)新發(fā)展：一是黨建與基層治理權(quán)威要統(tǒng)一，需要理順黨建引領(lǐng)基層治理的邏輯關(guān)系，也要豐富黨建引領(lǐng)基層治理的手段；二是黨建資源與基層治理資源要融合，整合分散化的資源，破除治理資源的碎片化傾向；三是黨建與基層治理內(nèi)在統(tǒng)一，不斷生成共識(shí)性行動(dòng)，達(dá)致多贏發(fā)展格局［9］。進(jìn)一步說(shuō)，需要注重自上而下給予黨建更多治理資源、治理權(quán)能和治理權(quán)威，優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的結(jié)構(gòu)性功能體系，理順黨建引領(lǐng)基層治理的權(quán)責(zé)關(guān)系，積極回應(yīng)基層社會(huì)中的復(fù)雜、多元問(wèn)題，真正破解黨建引領(lǐng)基層治理中的種種困局。

三、 功能優(yōu)化：黨建引領(lǐng)基層治理的系統(tǒng)功能

完善黨建引領(lǐng)基層治理功能迫在眉睫，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)轉(zhuǎn)向“功能引領(lǐng)”，優(yōu)化黨建引領(lǐng)功能體系，提高黨建工作質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展。在此過(guò)程中要優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理的系統(tǒng)功能，更要完善黨建引領(lǐng)基層治理的功能結(jié)構(gòu)，以結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性地深入推進(jìn)基層治理，達(dá)致“區(qū)域一體-主體覺(jué)醒-組織協(xié)同-精神培育-資源整合”的功能結(jié)構(gòu)，促成結(jié)構(gòu)功能的適用性、高效性、科學(xué)性，突破黨建引領(lǐng)基層治理的新發(fā)展、新機(jī)制，進(jìn)而有層次、有梯度地深化黨建引領(lǐng)基層治理的良性發(fā)展。

（一） 區(qū)域一體：引領(lǐng)基層有效治理

政黨不能缺席社會(huì)治理，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能需要黨建在方向把控、主觀能動(dòng)性激活、互動(dòng)合作與協(xié)同治理上發(fā)力［10］。綜合而言，基層黨組織在基層治理過(guò)程中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要準(zhǔn)確掌握政治方向，貫徹黨的大政方針，帶領(lǐng)基層組織和普通居民參與基層治理。而中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理，更是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，重視“一切工作到支部”的發(fā)展要求［11］。深刻地來(lái)說(shuō)，黨建引領(lǐng)區(qū)域治理，就要促進(jìn)區(qū)域一體發(fā)展。同時(shí)，要圍繞區(qū)域利益一體化，整合多方利益關(guān)系，探索賦權(quán)基層，實(shí)現(xiàn)“黨建賦能”，塑造增能型黨組織，調(diào)動(dòng)更多基層治理主體的參與熱情，釋放基層治理主體的內(nèi)在潛能，使不同主體高效參與基層治理，并在治理過(guò)程中形成良性互動(dòng)關(guān)系，不斷維護(hù)和鞏固黨在基層的合法性、權(quán)威性。也就是說(shuō)，需要深入推進(jìn)“黨建區(qū)域一體化”發(fā)展，圍繞區(qū)域共同利益的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，發(fā)揮基層黨組織對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心功能，充分激發(fā)黨建引領(lǐng)基層治理的內(nèi)在動(dòng)能，夯實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理的發(fā)展空間。同時(shí)，切實(shí)尊重公民需求，堅(jiān)持有效引領(lǐng)基層治理，科學(xué)促進(jìn)基層建設(shè)，不斷推進(jìn)區(qū)域治理一體化發(fā)展。

（二） 主體覺(jué)醒：助推基層自治發(fā)展

健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)［12］。在黨建引領(lǐng)基層治理過(guò)程中，人民群眾發(fā)揮著主體性功能，關(guān)乎黨建引領(lǐng)基層治理的最終質(zhì)量。為此，需要發(fā)揮人民群眾的主體優(yōu)勢(shì)，更要強(qiáng)化基層群眾自主能力，進(jìn)而釋放基層群眾的主體性功能，有效激發(fā)基層群眾自治活力，充分消解社會(huì)矛盾，規(guī)避一系列不良的社會(huì)后果。而喚醒民眾主體性需要專業(yè)性的技術(shù)支撐，需要暢通人民群眾的參與渠道，優(yōu)化人民群眾的參與機(jī)制，確保人民群眾相關(guān)權(quán)利的正確行使，讓廣大人民群眾更好融入基層治理、基層決策和基層評(píng)估等關(guān)鍵領(lǐng)域，真正維護(hù)人民群眾的切身利益。與此同時(shí)，需要把不同組織和不同個(gè)體的步調(diào)協(xié)調(diào)起來(lái)，逐步建構(gòu)穩(wěn)定的基層秩序和基層發(fā)展格局，保證社會(huì)系統(tǒng)處于有序狀態(tài)和健康狀態(tài)。除此之外，更要探索多層次、多種類的自治平臺(tái)，發(fā)揮共治平臺(tái)、自治平臺(tái)、線上平臺(tái)、線下平臺(tái)的綜合性治理功能，其中，尤為注意自治的有效性、經(jīng)濟(jì)性和科學(xué)性，推進(jìn)黨建助推基層治理的制度化、科學(xué)化、高效化和法治化，逐步實(shí)現(xiàn)“政黨強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的均衡型基層治理結(jié)構(gòu)，提升基層自治能力和基層自治水平。

（三） 組織協(xié)同：協(xié)調(diào)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)

面對(duì)基層社會(huì)組織和社會(huì)成員利益多元化、需求多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，治理主體間不僅相對(duì)平等、自主，而且相互依存、相互依賴?；鶎由鐣?huì)本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運(yùn)轉(zhuǎn)［13］。但是，當(dāng)面對(duì)復(fù)雜的基層公共事務(wù)時(shí)，就需要不同主體之間的溝通、交流與合作，更要基層治理主體合作互動(dòng)，充分發(fā)揮集體智慧，汲取不同主體力量，這就需要協(xié)調(diào)組織之間的利益關(guān)系，使組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)，共同提升基層治理水平。也就是說(shuō)，基層治理的屬性決定了多主體、多組織需要充分協(xié)商、有效溝通，必要時(shí)需要多層次協(xié)商，并在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上共同行動(dòng)。這就需要通過(guò)黨建引領(lǐng)基層治理，通過(guò)黨建維護(hù)平衡關(guān)系，通過(guò)黨建協(xié)調(diào)組織得以良性運(yùn)轉(zhuǎn)。就中國(guó)基層治理實(shí)踐來(lái)看，草根社會(huì)組織也凸顯出封閉性、排斥性和沖突性的特征，如“失獨(dú)組織非法維權(quán)”“廣場(chǎng)舞場(chǎng)地爭(zhēng)奪戰(zhàn)”等，亟須通過(guò)黨建整合多方訴求，彌合組織間的治理縫隙，發(fā)展草根組織內(nèi)在的互惠性、合作性，實(shí)現(xiàn)各類組織協(xié)同治理和科學(xué)治理，創(chuàng)造各類組織發(fā)展的綠色文明環(huán)境，促進(jìn)黨建引領(lǐng)下的基層社會(huì)共同體的美好發(fā)展。

（四） 精神培育：促進(jìn)公共精神生長(zhǎng)

培育公共精神是黨建引領(lǐng)基層治理的應(yīng)有之義，培養(yǎng)人們的公共精神更有利于提高基層治理水平。而公共精神不僅有利于基層治理的健康發(fā)展，也有利于增強(qiáng)黨在基層社會(huì)的權(quán)威。

實(shí)踐和理論證明，社會(huì)治理的本質(zhì)在于公民的互動(dòng)，關(guān)鍵在于人的發(fā)展，重點(diǎn)在于培育有公共精神和公益精神的社會(huì)公民。在這一過(guò)程中，需要構(gòu)建大量公共場(chǎng)域，塑造不同公共空間，激發(fā)民眾的公共意識(shí)，使基層民眾達(dá)致集體行動(dòng)和有效合作，切實(shí)解決基層公共問(wèn)題，科學(xué)推進(jìn)基層治理水平。同時(shí)，黨建引領(lǐng)也要積極營(yíng)造基層公共服務(wù)氛圍，推進(jìn)普通黨員的組織化建設(shè)，以組織為載體，帶動(dòng)基層其他組織和個(gè)體參與公共服務(wù)。綜合來(lái)看，這既有助于凝聚民眾人心，營(yíng)造溫暖的社會(huì)氛圍，也有利于構(gòu)建基層社會(huì)的美好生活共同體。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，在基層社會(huì)場(chǎng)域，民眾以組織化的形式參與社會(huì)行動(dòng)，是一場(chǎng)自下而上的基層社會(huì)運(yùn)動(dòng)，有效培養(yǎng)了公民意識(shí)，激發(fā)了民眾參與公益服務(wù)的熱情，樹(shù)立了互幫互助、共同進(jìn)步的先進(jìn)發(fā)展理念［14］。

（五） 資源整合：盤活社會(huì)治理資源

資源背后孕育著巨大能量，資源的豐富性關(guān)乎基層治理水平的發(fā)展空間。而黨組織具備強(qiáng)大獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，比其他組織擁有更為雄厚的治理資源。就基層治理而言，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化更需要發(fā)揮黨建的資源整合功能與資源保障功能，以有效盤活社會(huì)治理資源。而且，唯有執(zhí)政黨有資格、有能力、有意愿在資源整合過(guò)程中，推進(jìn)社會(huì)資本的積累和增值［15］。換言之，基層治理的過(guò)程也是利益互動(dòng)的過(guò)程，需要在黨建引領(lǐng)基層治理的過(guò)程中整合治理資源，促進(jìn)基層治理的更好發(fā)展。但是，資源是相對(duì)有限的，而問(wèn)題總是頻繁出現(xiàn)的，為了回應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的基層難題，就需要建立多類型、多層次、多機(jī)制的資源鏈接體系，需要挖掘豐富的治理資源，需要吸納更多社會(huì)力量，以資源的多元性回應(yīng)問(wèn)題的多元性。進(jìn)一步講，提高黨建引領(lǐng)基層治理的整體水平，必須發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的資源整合功能，科學(xué)統(tǒng)籌基層治理資源，不斷創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理的資源使用機(jī)制和資源循環(huán)機(jī)制，適時(shí)組建基層基金會(huì)和基層互助基金組織，激活基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。在這一過(guò)程中，要擴(kuò)大基層組織、草根組織和普通民眾在治理資源使用上的知悉權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，確?；鶎又卫碣Y源利用的精細(xì)化、合理化、科學(xué)化和高效化。

四、 實(shí)現(xiàn)機(jī)制：黨建引領(lǐng)基層治理的整體回應(yīng)

黨建引領(lǐng)基層治理既符合當(dāng)前的客觀實(shí)踐要求，也完全符合新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。黨建引領(lǐng)基層治理是一個(gè)“邏輯體系”，提升黨建引領(lǐng)基層治理最佳效能，需要推進(jìn)“核心領(lǐng)導(dǎo)-權(quán)責(zé)配置-能力發(fā)展-合作運(yùn)轉(zhuǎn)-責(zé)任追溯”的整體安排，核心是必須堅(jiān)持黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵在于理順治理主體權(quán)責(zé)關(guān)系，重點(diǎn)在于增強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理綜合能力，進(jìn)而深入推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的合作機(jī)制，完善黨建引領(lǐng)基層治理的考評(píng)體系，從而整體推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的多重成效和多種效益。

（一） 核心領(lǐng)導(dǎo)：堅(jiān)持黨在基層治理中的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

沒(méi)有黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，基層治理便無(wú)法有效展開(kāi)，更難以在重大突發(fā)性事件面前經(jīng)得住考驗(yàn)［16］。必須夯實(shí)基層黨組織的主體責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理的良性運(yùn)作，指引各個(gè)主體朝著目標(biāo)前行，構(gòu)建基層治理的新局面、新景象和新格局。具體來(lái)說(shuō)，在新時(shí)代背景下需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)：一是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，優(yōu)化多元主體之間的治理關(guān)系，強(qiáng)化分工合作意識(shí)，充分發(fā)揮黨建在基層治理中的“掌舵”“調(diào)頭”功能，逐步形成黨建“掌舵”，自治組織“擂鼓”，各類草根社會(huì)組織“劃船”的生機(jī)勃勃景象。二是明確黨建引領(lǐng)基層治理中的相關(guān)主體功能，堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，發(fā)揮參與主體的功能優(yōu)勢(shì)，以相對(duì)穩(wěn)定的治理關(guān)系推進(jìn)基層治理的健康發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展。其中，黨建引領(lǐng)相關(guān)治理主體參與協(xié)作，相互達(dá)成共識(shí)行動(dòng)，進(jìn)一步夯實(shí)黨的基層治理基礎(chǔ)，有效鞏固黨的權(quán)威性和合法性，真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)體制功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫硇堋?/p>

（二） 權(quán)責(zé)配置：厘清黨建引領(lǐng)基層治理的權(quán)責(zé)關(guān)系

基層治理的過(guò)程十分復(fù)雜，涉及諸多利益相關(guān)方，需要多元主體共同回應(yīng)復(fù)雜化的利益關(guān)系。倘若黨建引領(lǐng)基層治理的權(quán)責(zé)關(guān)系不明，必然增加基層治理的相關(guān)成本，也會(huì)降低黨建引領(lǐng)基層治理的效能和績(jī)效。為此，需要有效厘清黨建引領(lǐng)基層治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系，使其合理分工、各司其職，推進(jìn)基層治理一體化發(fā)展，破解基層碎片化治理困局，提升黨建引領(lǐng)基層治理的整體性效能。具體來(lái)說(shuō)：一是創(chuàng)設(shè)制度機(jī)制，合理劃分權(quán)責(zé)關(guān)系。制度的作用就在于明確權(quán)責(zé)關(guān)系，以制度規(guī)范各自活動(dòng)范圍，進(jìn)而發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理的功能優(yōu)勢(shì)，使兩者互為一體，互為融合發(fā)展。二是從傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)體系的合理配置。綜合來(lái)看，要著重從上層著力向基層著力轉(zhuǎn)變，從局部推進(jìn)向整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，從各自封閉向共同參與轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)單粗放向精準(zhǔn)發(fā)力轉(zhuǎn)變［17］。唯有如此，黨建引領(lǐng)基層治理的動(dòng)能才被真正釋放，治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系才會(huì)轉(zhuǎn)化為基層治理的深度融合發(fā)展，彼此緊密相連、密不可分，進(jìn)一步增強(qiáng)各個(gè)主體之間的信任關(guān)系，推進(jìn)基層治理的高效能發(fā)展，提升基層治理的現(xiàn)代化水平。

（三） 能力發(fā)展：增強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理的治理技能

能力困境一直是制約基層治理效能的重要因素，要適應(yīng)客觀發(fā)展環(huán)境，有效實(shí)現(xiàn)人的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，推進(jìn)人從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，以人的發(fā)展促進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的更好發(fā)展，具體而言：一是加強(qiáng)黨建隊(duì)伍的理論教育，提升黨建隊(duì)伍的理論水平。從實(shí)踐來(lái)看，黨建人員水平參差不齊，文化素養(yǎng)差異較大，人員綜合素質(zhì)有待提升。為此，需要強(qiáng)化實(shí)踐教育和理論教育，提升黨建隊(duì)伍的綜合素養(yǎng)。二是優(yōu)化主體成員構(gòu)成，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展體系。進(jìn)一步說(shuō)，需要開(kāi)拓人才進(jìn)入渠道，引進(jìn)優(yōu)秀的復(fù)合型人才參與到黨建工作之中，有效破解黨建引領(lǐng)基層治理的能力困境和技術(shù)困境。三是增強(qiáng)治理技能，強(qiáng)化治理能力?，F(xiàn)代社會(huì)治理面臨失靈，這就需要更新黨建引領(lǐng)基層治理理念，增強(qiáng)組織能力、回應(yīng)能力、應(yīng)急能力和協(xié)調(diào)能力，進(jìn)一步提升黨建成員的基層治理技能，如發(fā)現(xiàn)需求、化解矛盾、協(xié)商對(duì)話、彌合沖突等綜合能力建設(shè)。四是提升黨建引領(lǐng)基層治理的資源整合能力。優(yōu)化社會(huì)治理資源配置方式，實(shí)現(xiàn)資源配置結(jié)構(gòu)由權(quán)威分配到目標(biāo)需求主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。打通資源網(wǎng)絡(luò)，橫向資源整合，打造區(qū)域化、一體化黨建組織；縱向資源整合，優(yōu)化基層治理機(jī)制和基層治理關(guān)系［18］。

（四） 合作運(yùn)轉(zhuǎn)：深化黨建引領(lǐng)基層治理的融合發(fā)展

基層治理已呈現(xiàn)多元主體共同參與的狀態(tài)，基層社會(huì)有執(zhí)政黨基層組織、群眾性自治組織、各類草根社會(huì)組織等［19］。為了有效回應(yīng)基層治理中的碎片化、低效化困局，提升基層治理的整體效能，黨建引領(lǐng)基層治理重在調(diào)動(dòng)多元治理主體廣泛參與，科學(xué)構(gòu)建黨建引領(lǐng)基層治理的合作機(jī)制，釋放各方力量，激發(fā)各方主體性功能。一是實(shí)施賦權(quán)增能機(jī)制，促進(jìn)多元主體合作運(yùn)行。民主是用來(lái)處理公共事務(wù)的，民主離不了公共意識(shí)，沒(méi)有公共理性的人也是不可能有民主意識(shí)的。鑒于此，需要明確黨建引領(lǐng)基層治理的主體地位和主體關(guān)系，貫徹實(shí)施互利共贏的合作機(jī)制，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、自治組織引導(dǎo)、社會(huì)組織融入、社會(huì)公民參與的黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)展之道。同時(shí)，進(jìn)一步探索“授權(quán)賦能型”基層治理體系，在主體、制度、機(jī)制、方法和資源上向基層賦權(quán)，保障基層有相應(yīng)權(quán)能開(kāi)展治理行動(dòng)，強(qiáng)化基層治理主體的治理能力。二是大力培育多類型、多種類的社會(huì)組織，增強(qiáng)基層治理的活力和專業(yè)化水平。治理是多元互動(dòng)的過(guò)程，而社會(huì)組織則是基層治理的有機(jī)構(gòu)成部分，可以有效承接部分基層治理功能；同時(shí)，從績(jī)效角度來(lái)看，社會(huì)組織具有低成本、高收益，自主性、靈活性的特征。這就要求對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“制度賦權(quán)”，營(yíng)造社會(huì)組織參與基層合作治理的體系機(jī)制。三是內(nèi)生基層社會(huì)組織，推進(jìn)普通公民的組織化進(jìn)程。具體來(lái)說(shuō)，需要依據(jù)基層實(shí)際情況，堅(jiān)持群眾需求導(dǎo)向，推進(jìn)本土組織和草根組織的成長(zhǎng)和發(fā)展。同時(shí)，依托內(nèi)生社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)居民自治有序化，建立基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民有序自治機(jī)制，從而提升基層治理現(xiàn)代化水平和高質(zhì)量發(fā)展。

（五） 責(zé)任追溯：落實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理的責(zé)任機(jī)制

治理區(qū)別于管理，治理強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建，而非單一主體的輸入過(guò)程，其中，主體是相對(duì)平等的，也是相對(duì)獨(dú)立的，但彼此有著緊密聯(lián)系，并且需要多元主體的持續(xù)參與。但在責(zé)任壓力下，基層工作者需要完成大量上級(jí)交辦的事務(wù)，接受上級(jí)單位的目標(biāo)考核，無(wú)暇顧及黨建引領(lǐng)基層治理的真正績(jī)效。同時(shí)，由于缺乏規(guī)則化、制度化的設(shè)計(jì)，實(shí)踐中的黨建引領(lǐng)依然存在不足［20］。為此，需要激活不同主體行動(dòng)能力，落實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理的責(zé)任機(jī)制，促成多元主體共同治理的良好局面。一是落實(shí)清單制，明確責(zé)任關(guān)系。制度具有統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)整合、規(guī)范行動(dòng)、推動(dòng)發(fā)展等功能，這就要求界定清晰的責(zé)任體系，明確主體的責(zé)任內(nèi)容，明晰各自事務(wù)的治理流程；同時(shí)，將主體責(zé)任公布于眾，保障公開(kāi)公平公正。二是建立責(zé)任反饋制度，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，及時(shí)回應(yīng)黨建引領(lǐng)基層治理中的各種訴求，滿足人民群眾所需。對(duì)于履行責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，實(shí)施效果不佳的主體行為進(jìn)行責(zé)任追究，以獎(jiǎng)懲機(jī)制推進(jìn)責(zé)任機(jī)制嚴(yán)格落實(shí)。三是推進(jìn)有序參與，壓實(shí)責(zé)任運(yùn)行機(jī)制。公民參與是現(xiàn)代治理的本質(zhì)要求，公民參與更是推進(jìn)治理有效的核心內(nèi)容。落實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理的責(zé)任機(jī)制，就要暢通公民參與監(jiān)督的渠道，維護(hù)公民參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)上下雙重監(jiān)督，促進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理的良性發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)基層治理的高質(zhì)量高效能發(fā)展。

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［項(xiàng)目基金］陜西省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目資助“黨建引領(lǐng)基層治理的功能優(yōu)化及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（22JY068）。

［作者簡(jiǎn)介］ 張繼軍，政治學(xué)博士，延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，716000；王瀟，延安大學(xué)政法與公共管理學(xué)院在讀碩士研究生，716000。

（責(zé)任編輯：東?華）

（校?對(duì)：木?子）